行政法視野中公立高校圖書館罰款制度的法律困境與立法變革的思考

●秦 珂 （新鄉學院 圖書館，河南 新鄉 453003）

對有借閱書刊逾期不還，或者有損毀、丟失、盜竊書刊等行為的讀者進行罰款是高等學校圖書館長期以來普遍采用的重要管理措施。調查表明，罰款制度通過對個別違規讀者財產權的剝奪，保障了更廣泛讀者對公共資源的占有和享用，因而受到大多數讀者的認同。[1]但是，在民主、法治精神成為治國方略，依法治館逐步深入，讀者維權意識日益提高的背景下，罰款制度的合法性受到了越來越多的質疑。圖書館與讀者之間因為罰款而導致的矛盾沖突嚴重影響了圖書館的形象，一定程度上制約了和諧圖書館建設，而罰款制度本身也往往被指責為“霸王條款”，是亂收費、濫罰款，屢屢成為有關部門“糾風”和整治的對象。真正的和諧是制度合理性與合法性的映照和銜接，其本質是在法律規范下對各種權益的尊重與保障。罰款制度的合理性并不意味著其當然的合法性，要使這項制度理直氣壯地成為高等學校圖書館制度體系不可或缺的組成部分，就必須從現行法律法規以及未來的立法創新中去尋找圖書館享有對讀者違規行為予以罰款的權利淵源。

1 法無授權：罰款權利主體之否定

“特別權利關系理論”產生于19世紀的德國，是指為了達到特定領域的行政目的而建立的支配、管理與被支配、被管理的特殊法律關系。特別權利關系理論在特定行政領域內適用于特定對象，并由專門法令加以規定。在以特別權利關系理論為基礎建立的法律制度中，排除了法律保留原則，權利人享有對其所管理成員設定各種義務，或者通過施行內部規則的方式限制其基本權利，對方只能絕對服從，并且沒有得到司法救濟的可能性。學校作為國家法律賦予的擔負特定教育職能的法律主體，依法享有在特定職能范圍內自主判斷、自定規章、自主管理的特別權利。[2]“特別”就體現在學校可以通過內部規則彰顯其懲戒權，約束學生的行為，甚至可以在沒有法律授權的前提下限制、干涉，甚至剝奪學生的權利，而對于學校的權利行使，學生只能容忍，對學校侵害自己權利的行為提起訴訟時，法院不予以支持。我國關于高等學校與學生之間基于管理行為所形成的法律關系定位，明顯受到特別權利關系理論的影響。[3]比如，《教育法》第28條（1）規定，學校有“按照章程自主管理”的權利。《高等教育法》第41條（1）規定，高等學校的校長享有“制定具體規章制度”的權利。《普通高等學校學生管理規定》第6條（2）、第42條都規定，學生有“遵守學校管理制度”的義務。有學者指出，我國對高等教育的立法存在著“重權力、輕權利”的價值取向，教育管理者與學生之間權利義務配置明顯失衡。法律對高等學校制定校規授權有余，但是對校規合法與否的監督和制約嚴重不足，為高等學校制訂違法校規，侵犯學生權利提供了可能。[4]

我國高等學校圖書館建立的罰款制度就帶有特別權利關系理論的印跡。罰款制度絕大多數是由高等學校（或其圖書館）單方面制訂而強加于讀者的內部規章，盡管有其合理性，但是存在著減免圖書館責任，片面加重讀者義務的問題。讀者如果違規，只能認罰，財產權利在被剝奪的同時，還往往沒有陳述或者“告狀”之門。比如，按照《教育法》第42條（4）的規定，如果學生認為罰款侵害了其財產權，可以提出申訴或者依法提起訴訟。但是，司法部門如何受案，司法審查的范圍如何界定等問題卻無法律的明細規定。[5]由于罰款制度的設置與執行沒有司法審查機制的監督，還存在著處罰程序不科學、處罰標準混亂、處罰金管理不當，甚至違法使用處罰金等問題。然而，我國至今沒有對特別權利關系立法，以此理論無法解釋罰款制度的合法性。高等學校自主管理的合法性，并不等于其具體管理措施的合法性。由于“罰款”是《行政處罰法》第8條（2） 和《教育行政處罰暫行實施辦法》第9條（2）規定的處罰種類之一，所以必須從行政法角度認識高等學校是否有罰款的主體資格。圖書館是高等學校的附屬機構，被授權履行《普通高等學校圖書館規程（修訂）》所規定的管理與服務職能，如果高等學校的罰款權有了法律依據，圖書館罰款制度的合法性自然不容懷疑。

《民法通則》第36條第1款規定的法人中包括了“事業單位”，國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條規》將“教育組織”涵蓋于事業單位的框架內。《教育法》第31條規定，學校自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格，享有民事權利，承擔民事責任。《高等教育法》第30條第1款規定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格。該條第2款規定，高等學校在民事活動中享有民事權利，承擔民事責任。所以，對高等學校屬于“事業單位法人”的認識比較統一。而且，《行政處罰法》第16條至第18條規定的可以實施行政處罰的主體類型中不包括高等學校。因此，屬于“事業單位法人”的高等學校行使罰款權不符合《行政處罰法》第15條的規定，其圖書館的罰款制度沒有法律依據。另外，圖書館罰款制度屬于《行政處罰法》第14條規定的“其他規范性文件”，不能用于對讀者違規行為的罰款。《教育行政處罰暫行實施辦法》是《行政處罰法》下位的部門規章，更不可能將高等學校（及其圖書館）作為實施罰款的主體。

其他法律法規中有否高等學校圖書館罰款制度合法性的根據呢？教育部頒布的《普通高等學校圖書館規程（修訂）》（以下簡稱《規程〈修訂〉》） 第20條第2款規定：“對違犯規章制度，損壞、盜竊文獻資料或設備者，按照校紀、法規予以處理。”有研究者認為，“校紀”就包括了圖書館罰款制度。這種觀點的偏頗在于，一方面《規程（修訂）》的效力低于《行政處罰法》，“校紀”要依法制訂，在法律無明確授權前，“校紀”不得擅自規定“罰款”。另一方面，《規程（修訂）》第20條同1987年《規程》第8條相比省去了“罰款”，就意在明確表明高等學校圖書館沒有對讀者“罰款”的權利。有研究者認為，高等學校圖書館罰款可以包括在教育部、國家發展改革委員會頒發的《關于進一步規范高校教育收費管理若干問題的通知》中規定的“服務性收費”當中。[6]但是，把圖書借閱服務當成可以選擇的服務項目，就使圖書館有了拒絕為那些不接受罰款制度的讀者服務的借口，不符合《教育法》第四十二條（一）規定的關于受教育者有使用“圖書資料”的權利的規定，屬于違法。同時，“服務性收費”與“罰款”無論在性質，還是在權利主體方面都有重要區別，不可同論。還有學者指出，罰款是一種收費項目，而高等學校圖書館的罰款卻沒有收費許可證，不符合財政部、審計署等部門聯合下發的適用于事業單位在內的《收費許可證管理辦法》 的規定。[7]

有學者試圖以部分地方性圖書館條例的規定來確認高等學校圖書館罰款制度的合法性，認為圖書館不僅有“罰款”的權利，而且有設置“罰款”標準的法律依據。[8]且不說絕大多數地方性圖書館立法只適用于公共圖書館，不適用于高等學校圖書館，而且綜觀這些立法大都只是將“罰款權”賦予了文化行政管理部門，比如《山東省公共圖書館管理辦法》第24條對逾期罰款的規定；《湖北省公共圖書館條例》第9條（2）規定了讀者有“按規定交納滯還費”的義務，但是“滯還費”與“罰款”并非等同概念，是有意與其第22條（2）第1款的“呈繳罰款”規定相區別，該條第2款對毀損、遺失文獻資料的行為的處理則用了“賠償金”的提法，顯然“賠償金”和“罰款”的法律含義不同。依據《北京市圖書館條例實施辦法》第2條的解釋，《北京市圖書館條例》適用于高等學校圖書館，其第44條（2）的規定：文化行政主管部門可以委托圖書館對遺失、損壞或者侵占圖書館文獻信息資料的行為處以罰款，但是這項規定僅針對“公共圖書館”，不適用于“高等學校圖書館”。雖然，《北京市圖書館條例實施辦法》第28條對逾期交納“滯還費”的規定適用于高等學校圖書館，但是也清楚地表明“滯還費”不同于“罰款”，高等學校圖書館沒有對讀者罰款的權利。

2 判例導向：違規罰款權利之存因

有人認為，高等學校和學生首先分別作為法人與公民而存在，他們作為平等的民事主體享有民事權利，并承擔相應的義務。這種法律關系，在法理上雙方法律地位是平等的，屬于私法性質，是民法的調整范圍。根據我國《民法通則》的規定，民事主體雙方必須平等履行各自的義務。[9]這種觀點，得到了判例的支持。比如，1997年，湖北孝感師專某學生向法院遞交民事訴狀，要求法院判決學校停止侵害，恢復其學籍，賠禮道歉，賠償損失。[10]所以，有不少研究者提出以《合同法》規則來解決高等學校圖書館讀者的違規問題，指出這也符合《教育法》第31條、《高等教育法》第30條對高等學校法律地位及其權利和責任的界定。因為，圖書館與讀者基于借閱書刊文獻資料這一特定民事法律行為產生了特殊的借用合同關系，借用合同受到法律保護。[11]按照《合同法》第107條、第114條的規定，如果讀者不履行合同中約定的按期歸還書刊，不得丟失、損毀書刊等約定，則除了要承擔繼續履行義務、采取補救措施等法律責任外，還可能承擔賠償損失等責任，圖書館和讀者可以約定違約金的數額或者約定損失賠償額的計算方法。這樣，圖書館雖然無權以行政主體的身份對違反規定的讀者罰款，但卻可以平等民事主體之身份，對諸如逾期還書、污損圖書、損壞圖書館設施等行為給以違約金懲罰。[12]現在個別公共圖書館，比如上海市圖書館[13]、中國盲文出版社盲文圖書館[14]等都同讀者簽訂有服務或者借閱合同。

但是，以締結合同的方式來對待高等學校圖書館讀者的違規行為則有許多缺陷。比如，由圖書館同每一位讀者通過談判簽訂借閱合同，將因成本過高而無法操作。即便能夠得以操作，如果讀者對圖書館支付違約金的請求予以拒絕，圖書館只能向法院起訴尋求司法救濟。這就使圖書館對讀者違規行為的處理復雜化，而且代價高昂。用民事法律關系來解決高等學校圖書館罰款問題的最大不足是忽視了教育所具有的公權力性質，掩蓋了高等學校與學生地位實際上的不平等，在倡導意思自治，推崇契約自由的幌子下，使學生的利益受到不合理的限制和損害。比如，借閱合同明顯屬于“格式條款”，沒有征求學生的意見，學生不可能事先了解條款的內容，無法表達自己真實的意愿。這種合同更多體現的是“自主辦學”，而非《高等教育法》第11條規定的“依法自主辦學”，也不符合《普通高等學校學生管理規定》第41條“保障學生依法參與學校民主管理”的規定。又比如，按照合同自由原則，圖書館對讀者的服務請求就享有了拒絕權，還會無形中把讀者分成“三六九等”，這種“讀者歧視”不符合《規程（修訂）》第19條“高等學校圖書館應保護讀者公平利用圖書館的權利”的規定。如果借閱合同是讀者在受到圖書館“威迫”（不同意合同條款就給不辦理借閱證） 之下簽訂，那么按照《合同法》第54條的規定，就屬于“可變更或者可撤銷的合同”。

高等學校圖書館對讀者的違規處罰似乎成了法律沒有規范，而圖書館又不能不管的問題，一方面圖書館沒有罰款權，另一方面又不能任由讀者違規而坐視不理。根本出路還在于使高等學校圖書館成為享有罰款權力的主體。1999年，在我國發生了著名的“田永訴北京科技大學案”。法院在審理案件中，就北京科技大學能否作為適格被告的問題存在著兩種意見：一種意見認為，學校不屬于國家的行政機關，不具備行政訴訟被告資格。另一種意見認為，學校雖然不是國家的行政機關，但學校屬于法律法規授權的履行部分教育行政管理職責的教育機構，學校在依法履行教育行政管理職責的活動中，具有行政訴訟的被告主體資格。因此，北京科技大學可以作為本案的適格被告。[15]于是，“被告資格”這個并非當事人和學校爭執的焦點，卻成了本案的難點。最終，法院認為：某些行使法律賦予的行政管理職權的事業單位、社會團體，與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系；他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟；他們應當被列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決它們與管理相對人之間的行政爭議，這有利于化解社會矛盾，維護社會穩定。[16]然后，結合《教育法》和相關法規的規定，法院認定北京科技大學屬于行政訴訟的適格被告。

“田永訴北京科技大學案”開了將高等學校作為行政訴訟被告的先河，在理論與司法界引起廣為關注和影響，其基本案情被登載在《最高人民法院公報》1999年第4期上。盡管我國司法制度尚未正式確立遵循先例之原則，但是鑒于《最高人民法院公報》所擁有的相當權威性以及對全國審判實踐的指導作用，鑒于地方各級人民法院與最高人民法院之間存在的審級監督關系，這兩個案件實際上將形成一種普遍的導向性。[17]全國行政法學會會長應松年教授指出：“學校，尤其是國家設立的，在教育部備案的高等學校，應是國家法律法規的授權機關。……特殊行政部門的行政權利，應受國家行政法規的監督與制約”，“法院能夠受理這個行政案件，是一個突破，是我們國家依法治教，依法治校的良好開端。”另有專家認為：“學校與學生這類關系不同于普通民事主體之間平等的法律關系，而是具有管理與被管理、命令和服從等性質的行政關系。在很多國家，這類關系引發的爭議通常均納入行政訴訟范圍，所以用行政訴訟解決此類爭議不僅必要，而且可能。”[18]在此案之后的另一個著名案例——“劉燕文訴北京大學案”中，法院對北京大學的行政訴訟被告資格有基本相同的認定。[19]

認為高等學校具有行政權力已經成為主流看法，[18]其法理基礎是把高等學校當成“授權行政主體”來對待。如果這類觀點和司法判決能夠發展法律，使高等學校具有明確的“授權行政主體”的法律地位，那么其所屬圖書館的罰款制度就有了合法存在的可能性。現在的問題是，《教育法》《高等教育法》《教育行政處罰暫行實施辦法》《普通高等學校學生管理規定》等法律法規都沒有賦予高等學校罰款權，教育行政部門也沒有委托高等學校行使這項權利，因此，高等學校（及其圖書館）還不能以判例中“授權行政主體”的身份來行使罰款權。但是，對于高等學校屬于“授權行政主體”的認識與判決卻為這個問題的解決展現了一條道路。如果今后法律法規以“授權行政主體”賦予了高等學校的罰款權利，那么圖書館的罰款制度就有了合法性、強制性、單方面性和內部的行政性。同時，圖書館罰款制度將受到法律規范，改變目前自行其事，混亂無章的狀態。一方面，圖書館罰款的項目、標準、程序，罰金的使用和管理等要經過司法審查。另一方面，由于罰款是圖書館單方面的行政管理行為，讀者對罰款不服，可以依法提起行政復議、行政訴訟，尋求法律對其權益的保護。這樣，就把圖書館罰款制度真正納入了法制化建設軌道。

3 立法創新：罰款權利之法律確認

最高人民法院在《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”可見，某個組織要成為被告必須“具有國家行政職權”。[20]在相關案件中，法官以“熨平法律皺紋”的權益之計，將高等學校間接而曲折地界定為法律法規授權組織，從而承認其行政訴訟被告資格，[21]可以說是司法機關的一種創造性使用。[22]但是，“法律法規授權組織作為一個行政法學概念存在諸多不合邏輯性和非科學性”，用這樣一個不周全的概念來給高等學校定位，自然存在一些問題。其一，《教育法》《高等教育法》賦予高等學校的權利中有的并非“授權”，而是“還權”，但是對于何種權利是“授權”，何種權利是“還權”，有時很難界定。其二，由于難以界定高等學校被授權的種類與范圍，也就很難界定高等學校在什么場合是行政主體，什么場合不是行政主體，造成其主體地位的模糊與搖擺不定。[23]其三，如果從一般意義上去理解高等學校屬于“法律法規授權組織”，由于許多營利性組織（如企業）和非營利性組織（如村民委員會）的自主經營權利、自治權利都是法律法規授權的，因而，這個概念所指稱的對象范圍超越了行政法學傳統的概念。[17]其四，有的法院在相關案件中對高等學校的“法律法規授權組織”作出了自己的判斷，這種權利一旦放開，法院在處理類似案件時對高等學校的某一管理行為是否屬于法律法規所授權就可以自行裁量，等于承認了人民法院對行政訴訟案件范圍的擴大解釋權或自由裁量權，是非常危險和不可取的。[24]所以，應該探尋新的出路，豐富高等學校法人的內涵，賦予其更合理、更科學的權利，并使其承擔相應的義務和法律責任。

“公務法人”被稱為是近代行政管理的一種全新技術，[24]為行政法所特有，是指負擔某種公共職能，為社會提供專門或者特定公共服務的組織。[25]公務法人的理論基礎是“公務分權”，是指政府與其他公權力主體以公務為依據的權利劃分形式。在為公務分權理論立法的國家，高等學校屬于公務法人的一種重要類型，其與政府的分權基礎是高等教育公務。[26]高等學校公務法人的特點是：其一，由國家教育行政部門設立，具有法人資格，擔負提供高等教育服務的公共職責。其二，享有自主管理學校的公共管理權力，有自己全部、獨立的財產和核算系統。其三，享有一定的公共管理權，能夠獨立承擔法律責任。其四，高等學校與學生之間存在著豐富而特殊的法律關系，既包括民事法律關系，也包括公共行政法律關系。

事業單位法人在性質、宗旨、活動內容和活動范圍上有許多相同或者相似點：均以公法而設立的非營利性公益組織；具有特定的行政目的，其活動內容及范圍都有公法的嚴格要求；為社會提供專門服務。[21]借鑒國外立法經驗，在公務法人概念和理論的基礎之上，賦予高等學校公務法人地位是有積極意義的。如果我國高等學校能夠成為公務法人，那么意味著既是“法人”，又是執行“公務”的行政主體，是“公務”與“法人”的組合，這就解決了將高等學校作為法律法規授權組織和僅為民事法人所帶來的問題。[22]而且，對于推動高等學校體制改革，促進其發展都是有利的。把高等學校確立為公務法人亦不會對既有法律體系造成大的沖擊，因為事業單位法人的內涵本身就遠大于公務法人的內涵。[27]越來越多的研究者認為，將高等學校定位于公務法人是一種新的思路與可行的選擇。比如，著名教授馬懷德指出：將高等學校定位于公務法人，并區分其不同的法律關系，提供全面的司法救濟途徑，是我國現有行政制度下更新行政主體學說，改革現行管理和監督體制，提供全面司法保護的有益探索。[28]

現代法律理論認為，任何剝奪公民權利的措施必須有法律上的依據，而且須由法定機構依法定程序進行。如果法律的力量不能延及圖書館，圖書館就沒有從事管理的工具和根據，其行為就將會失范，在損害讀者權益的同時，也會損害圖書館自身的利益。如果高等學校被賦予公務法人的地位，那么將會極大地促進針對其所屬圖書館罰款制度爭議問題的解決，因為這將使原本只有行政機關、法律法規授權組織和行政機關的委托組織才能行使的罰款權，為高等學校（及其圖書館）合法行使。其一，改變高等學校圖書館罰款制度長期游離于法律視線之外而得不到有效規制的狀況，使圖書館的罰款權得到法律的約束與制衡，減小特殊權利關系理論的不利影響。其二，高等學校（及其圖書館）和讀者之間的關系會更加和諧，相互之間的權利、義務、責任更加容易得到明確和規范。其三，司法審查機制對高等學校圖書館罰款制度的介入將更加有據，更加有效。

高等學校圖書館擔負著特定的收集、整理、儲存文獻信息資料和提供服務的職責，職責的履行需要與其相配套的權力的行使，圖書館對讀者違規行為的處罰（包括罰款）正是以權力服務于職責的要求。但是，權力的設定和權利的享有必須由法律賦予，而且權力和義務、責任相伴，權力要受到制約，不存在不承擔義務與責任的權利，也不存在不享有權利的義務和責任。圖書館無權而擅行，或者讀者的違規行為得不到懲戒，都必然使權力、義務和責任不統一，使圖書館職能的履行與讀者權益的保護都受到負面影響。同樣的制度目標必會有不同的制度選擇，以賦予高等學校公務法人地位來解決其圖書館罰款制度合法性問題只是其中可能的一種選擇。無論這種觀點是否正確，是否可行，但是不固守程式、不囿于傳統，在不斷反思中開拓前進，都是這個時代應當積極提倡的。

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