“群眾聚集型”突發公共事件的認識和應對

肖 平 葉子榮

“群眾聚集型”突發公共事件的認識和應對

肖 平 葉子榮

對突發公共事件性質的認識,決定了應對態度與應對方式的選擇,也決定了應對的成敗。在有主觀意愿的“突發公共事件”中,包含著有破壞故意和無破壞故意兩種性質不同的事件。無破壞故意“突發公共事件”是我國社會經濟轉型過程中出現的新情況,現行應急預案對此尚未建立相應的應對策略。在細致辨析這類 “突發公共事件”性質的基礎上,應建立有針對性的制度,制定相應應對策略。

公共危機;群眾聚集;突發事件;應對策略

在傳統經濟體制和社會構架中,我們可能面對的 “突發公共事件”,幾乎都是自然災害及物理類的“突發公共事件”,以及由自然災害與物理類事件引發的 “突發公共事件”,或者是與境內外敵對勢力的顛覆破壞活動相關的 “突發公共事件”,對此,長期以來我們已經形成了較健全的應對與處置機制和方法。隨著市場改革的深入進行,我國社會經濟轉型進入了最深層次的利益調整階段,相應地,各種深層次的社會矛盾隨時都有可能被激化,形成 “突發公共事件”,演化為不同性質的社會風險。在社會矛盾高度敏感時期,公共領域中蓄勢而發的突發性公共事件考驗著管理者的洞察力、認識能力與應對能力。選擇恰當的方式應對突發事件,成為近年來公共管理研究的熱點問題。正確的應對選擇,首先取決于對事件性質準確的認識和判斷,然而,對于轉型期產生的一些新的突發事件的性質和特征的認識和判斷,尚有一些問題需要深入討論。

我國的市場經濟改革已經進行了 30年,傳統的計劃經濟體制幾乎全面退出現實社會,市場經濟體制已經基本確立并得以良性運行。市場經濟體制取代計劃經濟體制也必然引起整個社會形態的調整和社會秩序的重組,即社會轉型。與之相伴的是對傳統的利益結構的沖擊和人們精神家園的震動。在社會經濟轉型過程中,利益關系調整勢必引發不同利益群體之間以及民眾與政府之間的利益沖突,產生一些過去幾乎不曾發生的群眾集體上訪、利用現代通訊手段形成眾多人數參與的輿論行動、民眾聚集請愿等突發公共事件,筆者稱之為“群眾聚集型”突發公共事件。

但是,時至 2005年 8月 7日,國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》①http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm(以下簡稱《預案》),也未將轉型期中的利益關系調整可能引發的“群眾聚集型”突發公共事件包括在內。在國務院發布的《預案》中,根據突發公共事件的發生過程、性質和機理,將突發公共事件主要分為以下四類: (1)自然災害。主要包括水旱災害,氣象災害,地震災害,地質災害,海洋災害,生物災害和森林草原火災等; (2)事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故,交通運輸事故,公共設施和設備事故,環境污染和生態破壞事件等; (3)公共衛生事件。主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業危害,動物疫情,以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件;(4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件,經濟安全事件和涉外突發事件等。

近年來,我國現實生活中頻頻爆發“群眾聚集型”突發公共事件。由于這類突發公共事件難以在上述分類中找到位置,我國各級政府只能根據自己的認識和應對能力,在努力爭取上級領導的指導和幫助的同時,竭盡全力應對,以致各地在處置“群眾聚集型”突發公共事件中,定性認識及應對措施不盡一致,難免留下隱患,甚至造成比附,不能妥善處理矛盾。

“群眾聚集型”突發公共事件的性質與《預案》中第四類“社會安全事件”有些形似,但卻有本質的不同。它至少在初始階段是不具有破壞的主觀故意,更不具有反社會的性質,作為正常的群眾利益訴求,理應屬于可調整矛盾范疇。事實上,社會轉型期出現的“群眾聚集型”突發公共事件屬于新型突發公共事件,與傳統社會形態中可能發生的突發公共事件有著明顯的區別。我們可以從以下幾點深入認識這類突發公共事件。

首先,產生這類突發公共事件有其現實的社會背景特征。在傳統社會中,政府牢牢掌控著利益分配和再分配的全過程及各個環節。在政府有計劃、有秩序的利益分配框架里,幾乎不存在民眾與政府、民眾與利益集團之間的利益沖突,即使民眾之間出現小的利益摩擦,也絕不會形成影響較大的“群眾聚集型”突發公共事件。社會經濟轉型過程是利益結構重組實現的過程,也是利益主體多元化格局實現的過程。在利益主體多元化的背景下,各種利益的調整和再分配都往往會物化和細化,從而與廣大民眾息息相關。對于利益的調整和再分配,處于社會底層的所謂“草根”階層,其經濟承受力和精神承受力都十分脆弱,一旦廣大民眾利益受損,哪怕受損的是較少數人,只要有一定的“代表性”,如果處理失當,就可能引發 “群眾聚集型”突發公共事件。這表明,在這一社會發展趨勢下,這類因利益博弈而引發、并能夠通過利益調整而得到解決的突發公共事件會越來越多,這也是正常情況。

其次,在“群眾聚集型”突發公共事件中,廣大民眾提出的訴求往往具有一定的合理性和正當性。所謂合理性是指,利益訴求方所提出的利益訴求內容具有合理的成分,即使在利益訴求的量上有失過當,也不是無理取鬧;所謂正當性是指,利益訴求方的訴求行為方式尚未超越出法律許可的范圍,一般是在上訪中沒有得到有關部門負責任的對待或解決時,才會出現民眾聚集場面。與《預案》所列舉的具有明顯破壞、傷害故意的突發公共事件相比,“群眾聚集型”事件大都是處于弱勢狀態的公眾與處于強勢地位的政府和其它利益集團的利益博弈的特殊表現形式。從已經發生的 “群眾聚集型”突發公共事件中,我們觀察到,這類突發公共事件產生的基本原因,大都是處于弱勢狀態的公眾與處于強勢地位的利益集團或者地方政府出現了利益沖突,而且這種利益沖突未能得到妥善處理,群眾積聚的本意是通過非常規方式來引起更廣泛的公眾關注,以贏得社會和輿論的支持,達到加強其訴求力量的目的。在群眾聚集的最初階段,主要是聚集請愿,并沒有破壞故意。出現打、砸等暴力行為大都是與民眾的基本意愿和基本訴求無關,也得不到他們的認可。但不排除個別人采取不恰當釋放積壓情緒的方式,甚至可能受到少數別有用心的人操縱。

其三,“群眾聚集型”突發公共事件具有自發性和盲目性。所謂的自發性是指,“群眾聚集型”突發公共事件的初始階段往往是為數不多的直接利益相關者的自發聚集活動;所謂的盲目性是指,因利益受損而形成的“草根”聚集最容易引起廣泛的社會同情,最可能調動 “無直接利益相關者”的情緒,招致大批 “無直接利益相關者”加入其中,使得聚集的目標變得模糊,形成盲目狀態下的群眾參與,釀成弱勢群體力量的強勢爆發。雖然“群眾聚集型”突發公共事件的初始階段沒有多大的破壞和傷害故意性,但其自發性所伴生的盲目性,決定了它可能成為 “毀堤”之“蟻穴”,由影響正常社會秩序,演變為大范圍破壞社會秩序,甚至具有較強緊迫性與威脅性的突發事件,這理所當然屬于“公共危機”范疇。

其四,“群眾聚集型”突發公共事件極具變異性。辯證唯物主義告訴我們,運動著的物質世界是變化的,由量變到質變是其變化的一般規律。所謂變異,實際上就是事物由量變到質變的過程。最讓人擔憂的是,“群眾聚集型”突發公共事件的自發性與盲目性非常突出,且進行著一個掩蔽的量變過程。一旦初始階段處置失當,或者受到了少數別有用心的人操縱,便可能在很短的時間內完成量的積累而發生質變,演化為強烈的故意破壞性突發性公共事件,最終使其僅有的一點合理性與合法性蕩然無存。同時,“群眾聚集型”突發公共事件的爆發一般都具有不確定性。其不確定性是由于事件生成環境的復雜性、以及這種復雜環境所潛伏的諸多不確定因素決定的,不確定因素會應和著客觀條件的變化而引導事件發生令人難以預料的質變。此外,有的事件至少起初未必就是公共性突發事件,但由于事件本身卻代表了“草根”階層的切身利益,最可能得到較廣泛的社會同情,或者較容易調動弱勢人群對強勢集團的不滿情緒,經過公眾媒體充分報道的放大作用,使其得到公眾廣泛關注,演變為具有公共性質的突發事件。“重慶最牛釘子戶”就是一個最典型的例證。這并不是說類似“重慶最牛釘子戶”的公共事件是被公眾媒體炒成的,而是“群眾聚集型”突發公共事件的特殊產生、發展環境和獨有的演變機理,決定了它具有一定的社會公共性,并且其自發性和盲目性也決定了事件性質的易變性。

其實,“群眾聚集性”公共事件發生的根源在于公共管理制度沒有跟上社會經濟轉型的步伐,出現了制度缺陷。避免這類突發事件的根本途徑是適應我國社會經濟轉型的要求和步伐,加快“服務型政府”、“負責任政府”和 “法制型政府”建設,高度重視民眾的利益訴求,以制度保障暢通的公民訴求表達途徑,以積極的態度妥善處理公共利益矛盾。

由于“群眾聚集型”突發公共事件往往都有一定的“潛伏期”,最初不容易被發現。如果 “群眾聚集型”突發公共事件在所難免,我們對這種事件的認識和剖析,就可以為政府制定策略,妥善應對這種事件提供理論依據。

我們認為:首先,應將 “群眾聚集型”突發公共事件納入《預案》,并另行列類。我們認為,“群眾聚集型”突發公共事件的起因在于社會經濟轉型過程中部分群眾的合理利益受損,沒有得到適當彌補,且正常訴求渠道欠暢通所致,其初始時期沒有破壞和傷害故意,屬于我國社會經濟轉型過程中產生的新型突發公共事件。現行《預案》沒有對“群眾聚集型”突發公共事件與 “社會安全事件”進行必要的性質區分,或者根本沒有將 “群眾聚集型”突發公共事件納入《預案》,這很有可能造成一些地方政府在處理“群眾聚集型”突發公共事件時對策失當,導致事態擴大,甚至導致事件性質惡變。正確處置 “群眾聚集型”突發公共事件,加強制度建設是關鍵。鑒于“群眾聚集型”突發公共事件與《預案》第四類“社會安全事件”的本質不同,建議在《預案》中將“群眾聚集型”突發公共事件與“社會安全事件”平行列類,以便各級政府根據《預案》提高對該類事件的認識,盡可能避免該類事件的發生,以及在事件發生后能選擇恰當的式應對,把事件的影響和危害減少到最低限度。

其次,盡可能地將“群眾聚集型”突發公共事件控制在萌芽狀態。面對初始階段的群眾聚集,政府應保持清醒和冷靜,按“人們內部矛盾”定性,以平和而積極的態度應對。一方面,政府必須堅持以人為本的指導思想,認真檢討涉及事件的政策措施是否得當,若有欠妥之處,應迅速進行調整,盡可能維護民眾的合法利益;另一方面,利用各種媒體,甚至政府領導直接與群眾對話,積極開展疏導工作,舒緩民眾情緒,避免公民為保護合法權利采用非常規方式。只要上下協同,一般都能夠使這類事件得到妥善處理。例如,廈門 PX事件,其起因是民眾以正常渠道反映意見不能被認真對待,不得不繞過正常渠道,以走上街頭集聚等方式表達意見。當民眾情緒變得較激烈時,政府及時調整應對態度與方式,正確對待公眾的利益訴求,政府與公眾的充分溝通,迅速消除了緊張氣氛,緩解了矛盾。

其三,面對 “群眾聚集型”突發公共事件,政府首要的工作是在事件爆發的第一時間勇敢地站出來,讓廣大民眾看到一個負責任的、值得信賴的政府,這本身就是對民眾最好的安撫,最能緩解民眾的情緒。“群眾聚集型”突發公共事件的爆發本身并不可怕,只要應對得當,一般都不會釀成大禍。最要命的是面對“群眾聚集型”突發公共事件,政府不敢承擔負責任,推委搪塞,紛紛躲避,以至懷有不同目的的群眾被人利用并引上斜路,造成難以挽回的損失。面對突發的 “群眾聚集型”突發公共事件,一個應該效仿的典型例證是:面對 “512.汶川大地震”突然爆發,中央迅即召開常委會研究應對措施,在第一時間,中央首要紛紛趕赴現場,深入災區,視察災情,慰問傷員和受災群眾,指揮抗震救災。于是,軍隊將士和各級政府部門領導勇敢地站在抗震救災第一線,以身作則,帶領廣大群眾奮勇抗擊災害,把災害造成的損失減少到了最低限度。特大地震損失了物質財富,抗震救災卻振奮和凝聚了民族巨大的精神力量。此舉得到了國際社會的最高評價。這就是一個負責任的政府姿態,這就是一個能夠化解各種利益矛盾有凝聚力的政府形象。

其四,高度警惕“群眾聚集型”突發公共事件的變異。許多學者認為,在所有公共事件中,唯有因人而起的公共事件最難把握,因為因人而起的公共事件最容易變異。我們認為,防止“群眾聚集型”突發公共事件變異應對遵循幾條準則,一是就事論事,盡可能避免事件復雜化;二是對事件過程加強監控,嚴防別有用心的人介入其中;三是選擇最適當的方式處理事件:必須是合法、必須是代價和影響最少小、必須是不留隱患。無論群眾聚集的利益訴求正確與否,要求是否過分,只要訴求行為在法律允許范圍內,就要尊重他們的權利,以防事態擴大。這讓我們想到2007年香港拆建舊碼頭時,政府友善地對待抗議的民眾,和平地解決了這一事件。1999年 9月悉尼鐵路工人罷工,使交通大面積癱瘓,百萬市民的生活受到影響。政府對罷工不是簡單采取壓制的方法,而是一面協調勞資雙方立場;一面做好防護措施,提供必要公共服務,減少罷工對社會生活的沖擊。①《罷工也能和諧》,《南方周末》2007-12-20由于管理者在處理這類事件時,綜合法、理、情關系,積極應對,就事論事,決不推卸責任,避免了事態激化,使事件得到了最佳處理。

陳安,李銘祿,劉洋,李華 .突發事件與應急管理:機理與階段 〔J〕.工程與哲學 .2007,(6).

(本文責任編輯 謝蓮碧)

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1004—0633(2010)01—0096—03

2008—06—25

肖平,西南交通大學公共管理學院教授,博士生導師。

葉子榮,西南交通大學公共管理學院教授,博士生導師。 四川成都 610031