論我國城市房屋拆遷補償制度之重構＊

張向東

(西南政法大學行政法學院,重慶401120)

論我國城市房屋拆遷補償制度之重構＊

張向東

(西南政法大學行政法學院,重慶401120)

我國現行法對城市房屋拆遷補償性質的定位存在著誤區,表現在將補償問題定位為民事法律關系。這種誤區是導致補償問題復雜難解的深層法律原因。拆遷補償關系應該屬于行政法律關系,拆遷補償性質為行政征收補償,政府才是真正的補償義務主體,政府應直接對被拆遷人承擔補償義務。拆遷補償應以公正合理補償為基本原則,盡可能全面彌補當事人因公共利益而遭受的實際損失。僅就補償標準而言,公正補償應體現民法精神,但不可將其與民事賠償簡單等同。

城市房屋拆遷;補償;協議;行政征收

一、問題的提出

城市房屋拆遷是世界各國城市發展必須要面對的現實問題,拆遷補償問題又是拆遷中最為核心的問題。拆遷補償關乎被拆遷人合法權益的保障,也關乎著社會的穩定。盡管我國政府不斷調整政策化解矛盾,但問題并沒有得到根本性的解決,一些地方的拆遷矛盾還有持續激化之勢。拆遷沖突的主要原因還是在補償問題上,被拆遷人之所以拼死抗爭,主要是因為其認為補償不公正,不合理。不久前在上海和成都因拆遷補償引發的悲劇再次引起了社會的高度關注與思考。上海的拆遷補償糾紛最終演變成了“一個女人的燃燒瓶和政府鏟車的拆遷大戰”[1]。成都的被拆遷人則再次上演了“自焚”的慘劇。而成都事件直接引發了北京的多位學者上書全國人大常委會,要求啟動對現行《城市房屋拆遷管理條例》的合法性進行審查[2]。

2001年實施的《城市房屋拆遷管理條例》的部分規定不僅同上位法相抵觸,而且其對房屋拆遷性質的定位有違基本法理。與此相關聯,拆遷補償中的權利義務關系就出現了錯亂。因此,解決我國城市房屋拆遷補償問題,最為根本的還是要理順補償法律關系,并依此對補償各方權利義務進行重新配置。

二、以民事協議解決補償問題是現行法的誤區

我國城市房屋拆遷中出現劇烈的沖突與矛盾,很重要的一個法律原因就是現行法模糊乃至混淆了拆遷法律關系的性質。按照我國現行的《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定,拆遷補償由拆遷人(往往是開發商)與被拆遷人依法通過補償協議確定。這樣,補償就成為了民事主體間的民事法律關系。

這是一個重大的法律誤區。從城市房屋拆遷的法律性質上講,城市房屋拆遷不可能是普通的民事行為,將其定位為民事行為有違基本法理。清華大學崔建遠教授曾在《論房屋拆遷制度的重建》一文中對拆遷合同的性質提出了這樣的質疑:房屋拆遷合同究竟屬于什么類型的合同?是買賣合同還是無名合同?若作為房屋買賣合同關系,會欠缺買賣合同的意思表示等基本構成要件;若作為房屋拆遷合同這種無名合同,也有難辦之事:按照一般法理,在協議成立前,房屋所有權仍然屬于被拆遷人。被拆遷人不同意拆遷時,開發商等拆遷人拆遷被拆遷人的房屋,構成侵權行為[3]。

拆遷從其本質上講,理應歸屬于一種具體行政行為,而不是民事法律行為。民事法律行為遵從的最基本的原則就是平等、自愿。如果這樣,城市房屋拆遷就有可能無法進行。北京酒仙橋拆遷就遭遇過這樣的尷尬。開發商提出補償方案,嘗試以投票的方式由被拆遷人決定是否同意拆遷。由于補償標準無法滿足被拆遷人的合理預期,表決的結果是不同意拆遷[4]。假設全國各地都以這一模式實施拆遷,其結果是可想而知的。無論怎樣,拆遷都無法完全改變其“行政性”的特點。首先,城市的發展需要決定了拆遷的必然性。在這一點上,被拆遷人并沒有討價還價的余地。第二,拆遷的決定權在政府。開發商之所以有資格與被拆遷人訂立補償協議,是因為其已經從政府那里取得了拆遷許可。第三,從實踐上看,拆遷的進行往往直接或間接地伴隨著行政權力的保障。

澄清這一點很有必要。這不僅涉及到補償責任之落實,也關乎補償原則與標準的合理建構。在國外,基于公共利益的城市房屋拆遷屬于典型的行政征收行為。行政征收給當事人帶來的損失,依法由國家給予合理或正當的補償,政府才是拆遷補償的義務人。不僅如此,整個拆遷過程中,無論是補償標準之確定,還是公共利益等正當理由的說明,拆遷公告聽取意見等,都有政府承擔程序義務。當事人可以就補償問題與政府談判。對拆遷補償等問題不服,可以政府為被告向法院提起訴訟。以土地征收為例,一些法治國家的政府一般要預先發布土地征收的通告,由政府對土地進行評估,然后向被征收方送交評估報告,并提出補償價金的初次要約,被征收方可以提出反要約。還要召開公開聽證會,說明征收行為的必要性和合理性;如果被征收方對政府的征收本身提出質疑,可以提出司法挑戰,迫使政府放棄征收行為。如果政府和被征收方在補償金額上無法達成協議,通常由政府將案件送交法院處理[5]。

這些在我國現行法上都嚴重缺失。政府不是補償義務人,也不是拆遷人,不需要就補償問題與被拆遷人談判,更談不上嚴格意義的正當程序。因此,政府在拆遷補償問題上無法成為真正意義的被告。被拆遷人對行政裁決不服可以狀告政府,但政府決定拆遷過程合法性無法得到全面審查,合理性問題在現行法上又有障礙。所以,實踐中大量的拆遷案件無法得到合理有效解決,出現“告狀難,受理難,勝訴難”的問題。所以,正本清源,對現行法進行方向性的修改,是解決拆遷補償問題的必由之路和當務之急。

三、按行政征收補償的國家的理論與實踐

因公共利益而拆遷私人房屋,在國外屬于典型的行政征收行為。拆遷補償在有的國家被稱為“行政損失補償”。“行政損失補償,是指為實現國家和社會公共利益而合法地給特定人財產帶來特別損失時,基于保障財產權和平等負擔的原則,對該損失予以彌補的制度”[6]590。通觀世界法治國家的相關法律規定,行政征收一般需同時具備三個基本條件:其一,公共利益要件。不得以公共利益以外的原因征收私人財物,當然也不適用征收補償原則。其他原因,只能適用民法原則。其二,公正補償要件。行政征收人須在征收前對相對人的損失給予公正補償,否則不得征收私人財物。其三,正當程序要件。一般而言,行政征收過程中政府必須在合理期限前在合理區域發布征收公告,說明征收原因、補償標準等問題;與利害關系人談判、協商、聽取意見,并根據合理意見和特殊情況修正補償方案。必要時還必須經過正式而嚴格的聽證程序。顯然,從我國現行法的依據上講,城市房屋拆遷在以上三個方面皆不符合以上標準:沒有明確拆遷的公共利益要件;沒有規定政府的拆遷過程中的程序義務;沒有明確政府的補償責任。不僅如此,《城市房屋拆遷管理條例》已經和《物權法》、修改后的《城市房地產管理法》的相關規定產生了嚴重沖突。一些被拆遷人往往手持《物權法》抗拒拆遷,而開發商則以《城市房屋拆遷管理條例》證明其拆遷合法。法律的嚴肅性和統一性已經面臨挑戰。《物權法》被一些人戲稱為“無權法”,是一支“被拆掉引信的炸彈”。由此,政府形象和法制權威都受到了損害。

那么,行政征收補償應該遵循什么樣的原則呢?與民法賠償是否應有所區別呢?從各國行政補償的理論與實踐看,一般論者主張應適用民法原則。但從各國補償的實踐上講,行政補償還是有其特殊的規律性,并不能將其與民法賠償簡單等同。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中就明確主張:行政征收應依民法原則進行賠償。他說,“政治性的法律使人類獲得了自由,而民事法律使人類獲得了所有權”。“在涉及公共利益的問題時,公共利益并不能通過政治的法律和規定來剝奪私人的利益,或者是削減最微笑的一部分私人利益。在這種情況下,應嚴格地遵守民法,而民法就是所有權的保護神”。“因此,當公家需要某個人的地產時,絕不能用政治法律行事,而使用民法則獲得成功。如果一位行政官員想建造一座公共建筑、一條新的馬路,他就應該賠償人們的損失。此時的公家應以私人的身份去和另一位私人交涉”[7]。

從法律規定上講,西方法治國家通常以憲法確認行政補償原則。補償原則在表述上不盡一致:《美利堅合眾國憲法(修正案)》第5條規定的是“正當補償”;《丹麥王國憲法(1953)》第73條規定的是“充分補償”;《葡萄牙共和國憲法(1982)》第62條規定的是“合理補償”等。各國憲法所表述的補償原則的確切含義,無論是理論界還是具體立法和司法實踐,都表現出較大的人事分歧和差異性。總的來說有兩種不同的理解:一是完全補償;二是不完全補償或適當補償。

在日本,持完全補償觀點的學者認為,補償須將不平等還原為平等。即對于所產生的損失的全部進行補償。持適當補償說的學者則提出:“不一定要求全額補償,只要參照補償時的一般社會觀念,按照客觀、公正、妥當的計算基準計算出合理的補償金額,就足夠了。”日本補償理論中有所謂的“通損補償”說。所謂“通損補償”,是指征用時,除進行對所征用權利補償外,還必須補償搬遷費、調查費、營業上的損失等,由于征用而通常可能導致權利人蒙受的附帶性損失[6]605。

1789年法國《人權宣言》確認了“事先公平補償”之原則。但從法國公用征收法典第一部分第一編的規定看,補償金額只包括由于公用征收產生的“全部直接的、物質的和確定的”損失在內。所謂直接的損失,是指和公用征收之間存在直接因果關系的損失,間接損失不必賠償;物質損失是指喪失財產的利益而言,不包括精神上感情上的損失在內。因為公用征收是對合法行為造成損失的補償,不是對違法行為的賠償;確定的損失是指已發生或將來一定發生的損失而言,不包括將來可能發生的不確定的損失在內。

德國的補償理論則經歷了一個復雜而漫長的發展過程。19世紀的德國是奉行全額補償理念的。《普魯士一般聯邦法》規定:征收之補償,不止對征收物之“通常價值”,并及于該物之“特別價值”。同時期的巴伐利亞《公益征收》規定出補償被征收物的通常價值外,還列舉式地規定補償其它“不利益”。傾向于將人民遭受的任何可能的損失,皆能“毫無漏洞地予以彌補”[8]486-490。

1919年魏瑪憲法確立的補償原則與以前之立法相比有重大變化:一是征收補償不再是全額而是“適當”補償;二是在必要時,聯邦法律甚至可以免除征收補償。究其原因,是因為德國在一次大戰后,百業凋敝、社會動蕩不安,德國立法的重點必須由過去保護大地主、貴族、皇室之利益轉向照顧中下層階級人民生活,從而帶有強烈的社會福利主義色彩。實際上,德國早在第一次世界大戰起,為了支持戰爭,政府就推行了一系列管制措施,強征物資。若依全額補償原則,則政府的計劃無法實現。

法院在實踐補償原則時,提出了“公益權衡”觀點。即“所謂的適當補償,是經過對全盤因素都考慮后,得出公正及衡平的結果。所考慮的不僅是以被征收人的立場為出發點,而是以所有因征收而或利益的大眾作考慮”。“適當補償,是補償被征收物之收益價值,而非較高的、含有期待及投機性質之市價”[8]493-494。二戰后,德國的基本法又將補償原則概括為公平補償。所謂公平補償,是指對公共利益與征收所涉及的參與人之利益進行公平衡量,從而得出補償標準。公平補償須“考慮一個被征收財產人之一切損失,應以民法的損害賠償作基礎,不過這些損害范圍是予立法者作利益權衡時采用,不一定須與此損害的范圍相一致”。從法院的司法實踐看,法院也認為“所謂公正補償,是使被征收人能夠有能力回復到征收前的財產狀態”。

后來更多的立法和司法實踐表明,補償不僅及于“權利損失”、“實體損失”,而且包括因征收引起的“財產不利益”,包括“無形損失”如商業聯系,顧客來源等具有商業經濟價值之因素。因征收引起的其它不利益因部分征收引起的剩余部分價值降低和必要的遷徙費,如運費、保險費、人員安置費甚至找店面之費用都可包括其中。至此,德國的征收補償理念,又重返到一次世界大戰前所盛行的“全額”、“充分”補償的時代,公法之征收補償與民法的損害賠償,已相去不遠。

四、我國拆遷補償立法之完善

我國現行的《城市房屋拆遷管理條例》不僅模糊了拆遷法律關系的性質,而且與《物權法》、修改后的《城市房地產管理法》的相關規定相抵觸,必須修改。修改的基本思路是將城市房屋拆遷明確定位為行政法律關系,并依此確定政府的權力與責任。

(一)變民事補償為行政征收補償

我國現行法上,補償由"民事協議"確定,往往由開發商對被拆遷人進行補償。這是一個重大的誤區與法律漏洞。這不僅不利于對私人合法財產的法律保護,而且已經與《物權法》等法律的相關規定相抵觸。按照行政征收的一般要求,法律應明確規定國家征收私人房屋的基本條件和程序,并以國家為補償的責任主體。首先,只有政府才有權決定并拆遷私人房屋。政府是拆遷(決定)人,當然應該是補償義務人,應直接對被拆遷人履行補償義務。其次,將“公共利益”作為城市房屋拆遷的必要條件,非因公共利益不得拆遷私人房屋。在目前理論界的討論方案中,有學者建議還是延續現行法的做法,將“公共利益”和“商業利益”的拆遷統一規定,只是分別實行不同的補償原則與標準。筆者以為這種作法不妥。城市房屋拆遷法應該是征收法、行政法,只能體現公共利益。商業開發政府不應該干預,應由開發商與被拆遷人依有關民事法律進行。再次,應該明確政府在整個拆遷過程中的程序義務。程序義務包括拆遷前的公告、標準的確定及理由、聽取被拆遷人意見等。重大拆遷補償問題,政府應依照科學公正原則組織嚴格的聽證。拆遷補償糾紛不應再由政府裁決,因為政府已經是補償義務人。被拆遷人不服補償方案,可直接以政府為被告向法院提起行政訴訟。

(二)明確政府補償的原則與范圍

在原則上,應明確“公正合理”的補償原則。從法理上講,城市房屋拆遷意味著公民為公共利益承受了“特別犧牲”,其損害后果應得到彌補并由全體公民共同承擔。如前所述,有的國家還明確規定“充分”、“全額”補償原則。但實際上“充分”、“全額”補償的理想與客觀現實條件之間存在著矛盾,規定“充分補償原則“的國家在實踐中也必須考慮國家財力,社會發展的現實需要以及其它各種政治、經濟社會條件。對什么是“足額”、“充分”補償,人們很難形成一致的認識。正因如此,現代西方國家大多采用“公正”或“公平”原則。公正補償原則并不排斥足額補償,但也不過分追求這一目標。尤其是,財產價值不僅具有客觀性,而且具有主觀性。當涉及到主觀價值的時候,追求足額就更不現實了。

我國正處于社會轉型期,現代化建設的任務很艱巨,如果一味追求“全額”補償,勢必給國家財政背上沉重的負擔,會嚴重影響行政效率和現代化進程。“公平、合理”補償原則,既體現全面充分補償之精神,又能適應政治經濟形勢之變化需要。“公平合理”補償原則比“充分、足額”補償原則更符合我國實際,也更加接近國際通行作法。

從補償的范圍種類上講,我國至少應從法律上明確“直接的、物質的、確定的”損失之補償范圍,有限度,有條件地承認“間接的、精神的、重大可能的”損失補償,逐步擴大補償范圍,盡可能地彌補公民因拆遷遭受的實際損失。

從我國2001年國務院發布實施的《城市房屋拆遷管理條例》規定的看,補償顯然不足以彌補被拆遷人的實際損失,不符合公正補償的原則。首先,對造成停產停業的只給予“適當補償”,往往就是象征性補償,不足以彌補實際損失;另外,所謂“房地產評估價”,由于市場發育不完善,評估機構缺乏中立性,房屋價值應考慮的因素不全面等原因,實際上不能真正按照市場價值進行補償。

從實踐中拆遷當事人對房價的分歧就可以看出這一點。如前述上海虹橋機場拆遷補償糾紛中,依照這種方法得出的補償結果就是顯失公正的。業主潘蓉位于上海閩行區的一幢面積480平米的房屋面臨拆遷。拆遷過程中,由于補償價格上的分歧,拆遷人與其無法達成補償協議,最后交由政府裁決。裁決的結果,潘蓉獲得每平米761元的房屋重置補貼,以及1 480元的土地補償,總計補償價為67.3萬元。業主訴稱,該區在上海市屬于四類地區,類似的房屋在市場上的交易價格已經高達15 000多元[1]。

由于法律規定的缺陷,一方面公民的合法財產面臨著威脅;另一方面,即使是基于公共利益的拆遷,也屢遇“釘子戶”的挑戰。深圳一“釘子戶”因不滿補償數額拒絕搬遷,最終經過一年多的漫長協調,獲得超過千萬元的“天價補償”[9]。最近,北京市正在實行“參照市價”的拆遷補償的改革試點。改革后的補償價比以前有大幅度的提高,補償逐趨合理,較好的得到被拆遷人的認同。按新的計算方法,西長安街的補償基礎價達到30 706元每平米,而按以前的“基準地價法“計算,補償價格不到9 000元平米[10]。土地評估專家介紹,原來制定拆遷補償標準時采用基準地價法。該方法是政府根據地段、區域和歷史時期的不同,確定城市土地的價格。新的市場評估方式則秉承“拆一房還一房”的原則,參照周邊普通商品房的價格作為補償標準。可見,原有的補償標準與實際市場價值的差異。

(三)維持底線,規定最低補償標準

維持底線,規定最低補償標準。拆遷中不可避免地會遇到一些面積小,房屋質量差,支付能力差的困難戶。按現行的“拆一還一”、“折舊陳新”的補償方法,拆遷對于他們來說就是一種負擔。對于這種情況,我們不能照搬“市場法則”,因為照顧特殊群體是政府的責任。通過城市發展改善困難戶的居住條件,正是改善民生、實現公共利益與個人利益結合的良好時機。沒有達到基本的人均居住面積的,補齊面積;要維持房價底線,計算房屋價值時要使被拆遷房屋的價值不低于市場購買同等地段房屋的基準價格。這種補償就不是簡單地等價交換,而體現了公法追求社會公平正義的特有本質,總體上是符合公正補償要求的。

[1] 佚名.居民暴力抗強拆背后:物權法與拆遷條例矛盾凸顯[DB.OL].(2009-11-22)[2009-12-10].http:∥news.sina.com.cn/c/sd/2009-11-22/013519100056.shtml

[2] 佚名.拆遷條例與憲法相抵觸國務院正組織調研修改[DB/OL].(2009-12-09)[2009-12-15].http:∥new s.sina.com.cn/c/2009-12-09/024616739346s.shtm l

[3] 崔建遠.論房屋拆遷制度的重建[N].人民法院報,2007-06-06(006).

[4] 孫憲忠.政府是拆遷主體[N].新京報,2008-09-13(16).

[5] 李珍貴.美國土地征用制度[J].中國土地,2001(4):40-45.

[6] 楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國法制出版社,1998.

[7] 孟德斯鳩.論法的精神(下冊)[M].孫立堅,譯.西安:陜西人民出版社,2001:573-574.

[8] 陳新民.德國公法學基礎理論(下)[M].濟南:山東人民出版社,2003.

[9] 佚名.給“釘子戶”的天價補償損害了誰的利益[DB/OL].(2007-09-30)[2009-11-08].http:∥www.tianshannet.com.cn/pn/content/2007-09/30/content_2211990.htm

[10] 翟 烜.北京市拆遷補償將參照市場價兩次試點總體成功[N].京華時報,2009-06-17(12).

On the Reconfiguration of the Compensation System in the Urban Housing Demolition and Relocation in our Country

ZHANG Xiang-dong
(School of Administrative Law,Southwest University of Political science and Law,Chongqing 401120,China)

The existing law in our country has a misunderstanding of the nature of the compensation problem in the urban housing demolition and relocation.Namely,our law defines this compensation as a civil legal relationship.This misunderstanding should be regarded as the fundamental legal reason led to the complexity and insolubility of the compensation problem.Compensation relationships in the demolition and relocation should belong to the administrative legal relationship,and should be considered as a kind of administrative imposition and compensation in nature.In fact,our government should be the real subject to undertake the compensation obligations directly to the dismantled whose house is removed and relocated.With fair and reasonable compensatory app roaches as the basic principle,the compensation in the demolition and relocation should,as possible as it can and in an all-round way,make up for the actual loss of the dismantled,resulted by the implementation of the public interest.A s far as compensatory standards are concerned alone,impartial compensation should embody the spirit of civil law,but should not be simply identified with civil compensation.

urban housing demolition and relocation;compensation;agreement;administrative imposition

D922.1

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2010.02.015

2010-01-12

張向東(1966-),男,湖北省大悟縣人,西南政法大學行政法學院講師,法學博士,主要從事行政法學研究。

西南政法大學重點科研項目(09XZ-ZD-11)

(責任編輯 高文盛)