論公共政策執(zhí)行困境中的價值沖突

盧丹鳳，韋朝毅

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

公共政策是政府借以實現(xiàn)治理目標(biāo)和結(jié)果的手段和途徑。公共政策包含政策制定、政策執(zhí)行等邏輯階段，而政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)最直接和最重要的階段，它決定著政策問題能否解決，政策基本目標(biāo)能否實現(xiàn)以及目標(biāo)實現(xiàn)的程度等。但是在現(xiàn)實中，政策沒有得到有效執(zhí)行或在執(zhí)行過程中走樣的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了政策執(zhí)行的困境，而政策執(zhí)行過程中的價值沖突是其主要原因。因此，分析造成公共政策執(zhí)行困境的各種內(nèi)在的價值沖突，了解價值與執(zhí)行行為、政策執(zhí)行主體和客體之間的價值關(guān)系，有助于我們深刻理解公共政策執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理，找出公共政策執(zhí)行困境發(fā)生的癥結(jié)和對策，從而提高政府政策執(zhí)行力。而在現(xiàn)實的政策執(zhí)行實踐中，價值發(fā)生作用往往不是孤立的。“價值在描述中或者被歸類為強(qiáng)調(diào)利益、制度和觀念(或意識形態(tài))的作用，或者在更廣泛的政治背景中，它被認(rèn)為是追求自身利益的方便‘掩飾’”[1]。可見，價值常常與觀念、體制、利益以及官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的爭奪相互交織發(fā)生作用。因此，理解和分析公共政策執(zhí)行困境中的價值沖突，必須從政策執(zhí)行的體系結(jié)構(gòu)、政策執(zhí)行人員和政策執(zhí)行目標(biāo)群體的利益和價值需求等方面著手。

一、公共政策執(zhí)行困境中的價值沖突表現(xiàn)

公共政策執(zhí)行涉及三個主要實體：公共政策制定者、公共政策執(zhí)行者和公共政策目標(biāo)群體。政策執(zhí)行的有效性依賴于這三個主要實體之間的協(xié)調(diào)配合。但在實際的政策執(zhí)行中，這三個實體行動不相一致的情況時有發(fā)生，此時就會出現(xiàn)如圖所示[2]的公共政策執(zhí)行“上有政策，下有對策”和公共政策目標(biāo)群體對抗政策執(zhí)行兩個方面的困境，致使公共政策目標(biāo)在實現(xiàn)過程中受阻。

(一)政策執(zhí)行體系內(nèi)組織層級的價值沖突

中國國內(nèi)的大部分政策都是在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，由地方各級政府具體執(zhí)行的。問題常常在于地方政府是否能夠執(zhí)行完全符合中央要求的政策。一般認(rèn)為，這實際上很難做到。有眾多人參與政策執(zhí)行過程，既表明主導(dǎo)價值觀的突出作用，又揭示出政策執(zhí)行中潛在的價值沖突和利益失衡。

“中國政府的層級依次為中央政府、省(自治區(qū)、直轄市)政府、市政府、縣政府和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。其中，地方政府指省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府這四級。”[3]中央集權(quán)和地方分權(quán)的體制決定了中央政府是最高的政策執(zhí)行主體。在分權(quán)制體制下，中國的縱向分權(quán)方式首先由中央政府向地方省級政府放權(quán)，其次由省級政府向市級政府放權(quán)，然后再逐級下放權(quán)力。通常來說，政策的執(zhí)行和落實也是在這幾個結(jié)構(gòu)層級之間的協(xié)商和互動中得以實現(xiàn)的。協(xié)商和互動的過程表明潛在的多元價值，而中央集權(quán)制的內(nèi)在特質(zhì)決定了政策制定共同體會努力達(dá)成對政策執(zhí)行問題的一致看法與判斷，尋求價值認(rèn)同。為實現(xiàn)這種價值或觀念的一致性，中央在制定政策時會考慮地方利益，地方在政策執(zhí)行中也會自覺努力獲得中央的支持，這也意味著中央主導(dǎo)價值觀在起作用。但是中央政策也不可避免地會觸及地方政府的利益，造成局部利益的損失。這樣的政策方案對政策執(zhí)行主體來說是難以接受的，局部的爭議和沖突不可避免。盡管局部利益受損僅僅是政策執(zhí)行者依據(jù)其價值信仰或觀念作出的判斷，但此時地方政府仍會積極尋求自身利益，其價值取向就會與主導(dǎo)價值取向相背離。由于地方分權(quán)也意味著中央政府允許隱含的多元價值主體在政策執(zhí)行中小范圍地行使系統(tǒng)性的或其他形式的權(quán)力。

除此之外，由政策執(zhí)行體系內(nèi)的人事變更或體制變革帶來的價值沖突也是不容忽視的。

(二)公共政策執(zhí)行人員內(nèi)在確定性價值與外在規(guī)定性價值的沖突

內(nèi)在確定性價值是指由政策執(zhí)行者主動確定的價值，包括價值選擇、價值定位、價值控制等。這種價值判斷源于自身的利益需求。外在規(guī)定性價值是指獨(dú)立與政策執(zhí)行者內(nèi)在確定性價值之外的，由行政職業(yè)本身所具有的特性所產(chǎn)生的價值，包括各種價值理念、價值取向等。就政策執(zhí)行人員而言，其外在規(guī)定性價值是源于政府和公共政策的特性的。從根本上說，這種外在規(guī)定性價值要求政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中要以維護(hù)和增進(jìn)人民的利益，促進(jìn)個人和社會發(fā)展以及有效履行職責(zé)為己任。這也就是我們通常所說的公共責(zé)任意識。這種意識應(yīng)該在政策實踐中得以實現(xiàn)。但公共選擇理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域中的人都是“經(jīng)濟(jì)人”，均以追求自身利益最大化為目標(biāo)。因此，即使是政策執(zhí)行人員也不可能超脫利益紛爭，也要尋求自身利益的最大化，要求他們恪守“價值中立”實際上很難做到。公共政策執(zhí)行人員作為公共政策的最終執(zhí)行者，一方面他們必須要以外在規(guī)定性價值為導(dǎo)向，恪守公共責(zé)任意識，實現(xiàn)人民利益的最大化。另一方面公共政策執(zhí)行者也是人，是作為社會的個體而存在，不可避免地追求自身的利益。因此，他們無論是選擇公共政策還是執(zhí)行公共政策都帶有明顯的主觀偏向。這種帶有主觀偏向性的內(nèi)在確定性價值直接影響到其外在規(guī)定性價值的存在，并對公共政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生極大影響。若政策執(zhí)行者的外在規(guī)定性價值受到負(fù)面的內(nèi)在確定性價值的侵犯，政策執(zhí)行者就會自覺不自覺地按個人偏好和是否利己的準(zhǔn)則來采取行動，難免會出現(xiàn)價值選擇功利化、價值取向利己化等傾向，導(dǎo)致政策執(zhí)行者的執(zhí)行意識淡薄，責(zé)任感缺失，敷衍塞責(zé)，甚至惡意扭曲、抵觸和破壞上級政策，影響執(zhí)行效果。

(三)政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的價值沖突

首先，從關(guān)系價值論的角度來看，價值是主體需要與客體屬性之間的關(guān)系。把這種關(guān)系衍生到政策執(zhí)行中，也就是政策執(zhí)行目標(biāo)群體的需要與政策執(zhí)行主體之間的屬性的關(guān)系。在公共政策執(zhí)行過程中，某項政策的執(zhí)行是否能夠滿足目標(biāo)群體的需要，并不是政策執(zhí)行主體能夠決定的事，它與政策執(zhí)行客體，也即目標(biāo)群體直接相關(guān)。政策目標(biāo)群體作為公共政策直接作用的對象，是價值的主體，具有主觀能動性可以自主能動的進(jìn)行價值選擇，并且傾向于選擇與自己的價值偏好一致的政策。若政策符合目標(biāo)群體的價值取向，那么他們就會接受或順從某項政策，政策執(zhí)行就比較順利；若政策不符合目標(biāo)群體的價值取向，他們就會排斥或不順從某項政策，執(zhí)行阻力就大，失敗的可能性也大；若政策偏離目標(biāo)群體的價值取向，那么他們可能只接受部分政策，政策執(zhí)行的風(fēng)險和難度就會增大，政策實現(xiàn)的可能性就小。必須要看到的是，政策執(zhí)行目標(biāo)群體不會也不可能自主自愿地成為政策執(zhí)行的被動者，在必要時候他們也會通過種種的方式和行動表現(xiàn)出不同的態(tài)度，如在政策執(zhí)行過程中不合作、拒絕執(zhí)行或越級上訪等，在表達(dá)他們對政策的抵觸和不滿情緒的同時，也是他們價值需求的體現(xiàn)，這種價值需求應(yīng)該得到滿足。

其次，現(xiàn)實社會是一個利益多元化的社會，由各種不同的利益團(tuán)體組成，他們的價值標(biāo)準(zhǔn)是多元的。由于道義、心理、信仰等多種主觀價值成分的交織，人們面對同一公共政策往往會形成不同的或是相互抵觸的價值選擇。面對錯綜復(fù)雜、彼此沖突的價值選擇，政策執(zhí)行者往往難以進(jìn)行準(zhǔn)確和合理的比較，使得政策執(zhí)行在無論是在主觀上還是在客觀上也將隨之陷入困境。

二、加強(qiáng)價值整合，化解政策執(zhí)行困境中的價值沖突

(一)在公共政策執(zhí)行過程中堅持“以人為本”的基本價值取向，努力確保政策目標(biāo)群體能夠享受到政策執(zhí)行帶來的實際效果

在政策執(zhí)行過程中堅持“以人為本”的基本價值取向，一方面要求公共政策執(zhí)行要從人民群眾的根本利益出發(fā)，在政策執(zhí)行過程中充分體現(xiàn)和代表人民的利益。這就意味著任何的公共政策執(zhí)行都必須以體現(xiàn)人民群眾的意愿，尊重人民群眾的意向，維護(hù)人民群眾的權(quán)利，實現(xiàn)人民的利益為基本前提。那些不能充分反映人民群眾意愿，沒有充分聽取人民群眾意見的政策執(zhí)行是毫無生氣、沒有生命力的。只有在政策執(zhí)行過程中堅持以人為本，才能充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，發(fā)揮人民群眾在政策執(zhí)行過程中的積極作用；另一方面要求堅持“以人為本”不應(yīng)該只是空洞的口號，而是要將其落到實處。在政策執(zhí)行過程中要以實現(xiàn)人民群眾的權(quán)利、利益和價值為中心，使人民的切身利益能夠在政策執(zhí)行的最終成果中得到體現(xiàn)。只有將政策執(zhí)行的目標(biāo)統(tǒng)一到實現(xiàn)人民群眾的根本利益上來，才能實現(xiàn)基本價值的統(tǒng)一，才有可能形成政策執(zhí)行的合力，從而推動政策執(zhí)行的有效展開。

(二)提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)和能力，改進(jìn)政策執(zhí)行方式

政策執(zhí)行人員對多元社會價值的適應(yīng)能力和綜合協(xié)調(diào)能力，既依賴于政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力，也體現(xiàn)在政策執(zhí)行的方式和手段上。因此，務(wù)必要提高政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)和能力，不斷改善政策執(zhí)行方式。

第一，努力提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力。一要加強(qiáng)思想教育，提高政治素質(zhì)。增強(qiáng)政策執(zhí)行人員的全局觀念，責(zé)任感和執(zhí)行意識，以防止和克服個人主義、地方主義傾向。二要提高理論水平，加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)。這就要求政策執(zhí)行者要通過不斷的學(xué)習(xí)來豐富和完善自身的知識結(jié)構(gòu)，以提高對政策的理解和認(rèn)同；另外，還應(yīng)加大教育培訓(xùn)的力度，努力提高執(zhí)行人員的執(zhí)行技能和水平。三要不斷改革和完善人事制度。使真正具備高素質(zhì)、高技能、高水平的人才進(jìn)入到政策執(zhí)行部門中來，為提高政策執(zhí)行力提供源頭上的保障。

第二，努力改進(jìn)政策執(zhí)行方式。政策執(zhí)行前應(yīng)進(jìn)行周密的計劃和準(zhǔn)備，確保政策執(zhí)行有充分的人財力等政策執(zhí)行資源；政策執(zhí)行過程中應(yīng)多加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，暢通信息渠道，盡量減少溝通層級。同時多采用人性化的執(zhí)行方式，如激勵引導(dǎo)方式，說服教育手段等，盡量避免使用粗暴的強(qiáng)制手段，以獲得政策執(zhí)行客體的真正合作。

(三)培養(yǎng)參與型政治文化，鼓勵公眾積極參與公共政策執(zhí)行

公共政策執(zhí)行的參與型的政治文化即社會公眾通過某種特定的方式或途徑直接或間接地參與公共政策執(zhí)行的過程，以及由此而形成的共有的價值，是諸如倫理道德、信念、理想等各種意識形態(tài)的綜合體。公眾參與對政策執(zhí)行力的提高起著至關(guān)重要的作用。“在政策執(zhí)行過程中，公民通過參加社會事務(wù)和國家的管理，并通過參與基層組織的活動，可以為政治管理注入不斷的活力，有利于政府政策的順利貫徹。”[4]因此，政府應(yīng)大力培養(yǎng)參與型的政治文化。培養(yǎng)參與型的政治文化一方面要求政策執(zhí)行主體積極主動地拓寬民眾參與渠道，擴(kuò)大公眾參與的廣度和深度，規(guī)范公眾參與程序，讓公眾參與政策執(zhí)行的全過程，以增加公眾對政策的認(rèn)同感和責(zé)任意識，使其在充分享有權(quán)利的同時分擔(dān)一定的社會責(zé)任。另一方面要求公眾自主自愿地參與到政策執(zhí)行當(dāng)中。公眾只有形成參與政策執(zhí)行意識，自主自愿地參與到公共政策執(zhí)行當(dāng)中，才有可能真實地表達(dá)其對政策執(zhí)行的偏好和價值選擇，才有可能使政策執(zhí)行主體獲得真實有效的信息反饋，并使政策執(zhí)行能夠充分體現(xiàn)政策目標(biāo)群體的價值需求。參與型的政治文化既強(qiáng)化了政策執(zhí)行主體對政策執(zhí)行最終目標(biāo)——公共利益追求的強(qiáng)度，又促進(jìn)了公眾對政策執(zhí)行的理解和響應(yīng)，使得政策執(zhí)行過程中所涉及的各個主體價值得以統(tǒng)一到政策目標(biāo)的實現(xiàn)當(dāng)中。

(四)建立健全政策執(zhí)行的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡各方利益

價值常常與利益交織在一起對公共政策發(fā)生作用，因此建立和完善各種利益均衡機(jī)制，處理好公共政策執(zhí)行過程中的各種利益關(guān)系，有助于加強(qiáng)價值整合，化解政策執(zhí)行困境中的價值沖突。建立健全合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一是要建立利益引導(dǎo)機(jī)制。主要通過各種思想宣傳和教育的方式，引導(dǎo)和幫助人們樹立正確的利益觀，處理好各種利益關(guān)系。二是建立利益約束機(jī)制。主要是通過法律和道德對人們獲取利益的行為進(jìn)行約束，保護(hù)合法合理的利益動機(jī)和利益行為，制約過度的利益索取，保障政策執(zhí)行的公平性。三是建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制。在政策執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)政策利益分配不均或利益沖突的現(xiàn)象，能否處理好這些利益關(guān)系對政策執(zhí)行有著至關(guān)重要的作用。因此，要建立健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)整各種利益關(guān)系，化解利益沖突，使人們之間的利益關(guān)系和諧化、均衡化。四是建立利益補(bǔ)償機(jī)制。對由政策執(zhí)行造成的正當(dāng)利益受損的人們，提供一定的補(bǔ)償，以增進(jìn)社會公平，保證政策的有效執(zhí)行。通過這種協(xié)調(diào)，使得各種利益關(guān)系趨于持續(xù)均衡，進(jìn)而形成一種和諧常態(tài)，從而避免了政策執(zhí)行過程中的價值沖突。

(五)建立和完善政策執(zhí)行監(jiān)督體系，加強(qiáng)對政策執(zhí)行權(quán)力的監(jiān)督和制約

公共政策得不到效執(zhí)行在很大程度上是由于政策執(zhí)行者沒有能夠有效克服自私自利的價值傾向，出現(xiàn)權(quán)力的濫用和腐敗，造成決策失誤，執(zhí)行不力。因此，建立和完善政策執(zhí)行監(jiān)督體系，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，是統(tǒng)一政策執(zhí)行的公共利益指向，防止、減少和克服政策執(zhí)行走樣不可或缺的“剛性”措施。建立和完善政策執(zhí)行監(jiān)督體系，一是要保證監(jiān)督體系的獨(dú)立性，保障監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。目前我國的政策執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分的問題突出，致使監(jiān)督流于形式。要解決這個問題，就必須要設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，避免集政策執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。二是要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督的渠道，增強(qiáng)監(jiān)督力度。公共政策執(zhí)行監(jiān)督“不僅是政府專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)、人民大眾和社會輿論的監(jiān)督。”[5]公共政策執(zhí)行在自覺接受全國人大及常委會、政協(xié)的監(jiān)督的同時，要高度重視人民群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的作用。應(yīng)加大信息披露的力度，增加政策執(zhí)行工作的透明度，建立健全政務(wù)公開制度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。[6]三是建立和完善政策執(zhí)行的責(zé)任追究機(jī)制。從制度上界定清楚政策執(zhí)行偏差與執(zhí)行主體之間的對應(yīng)關(guān)系，使政策執(zhí)行者在行使政策執(zhí)行權(quán)的同時承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。這樣可以增強(qiáng)政策執(zhí)行主體的風(fēng)險意識和責(zé)任感，使政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中審慎用權(quán)，增強(qiáng)自我約束能力。

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