中國西部新農村治理模式調查報告

陳本鳳，陳艷梅

(重慶大學 貿易與行政學院，重慶 400044)

一、調查背景

黨的十七大報告指出：“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。農村問題，一直是中國亟須解決的重要問題。而農村治理模式，又是解決所有農村問題的重中之重。”

三農問題是否解決得好，治理模式是關鍵。從人民公社時期的“村隊模式”到改革開放的“鄉政村治模式”，再到當前的農村社區建設。農村治理，沒有也不會有其發展的終端模式。探索農村發展模式，要從是否促進生產力發展、實現生產關系優化組合出發，以調動農民積極性、促進農村繁榮穩定為目標，以保障農民應得利益、改善農民生產生活狀況為目的。同時應遵循客觀規律，依據變化了的實際與時俱進。

西部是屬于我國在政治、經濟、文化等方面相對比較落后的地區，而西部的農村更是我國“三農”問題中聚焦的對象。研究西部新農村治理模式對我國新農村治理模式具有重大的歷史意義。

考慮到目前的相關的文獻資料以及前人的研究成果基本都停留在理論研究方面，而用事實說話，用數據說明我國新農村治理模式情況的調查研究卻少之又少，所以此次我們立足實踐，到人民群眾中去進行實地調研，探索我國西部新農村治理模式，從而有了本次調查。

二、調查方法

在調查過程中主要采用了調查問卷的形式，包括了公共服務完善情況量表、鄉鎮政府等各個主體在新農村建設中解決公共事務中應該和實際發揮作用情況量表、鄉鎮政府等各個主體在新農村建設中切實解決公共事務中的問題在當前和今后所起作用的重要程度評價量表等量表。之后，采用隨機發放問卷的形式在各地區的鄉鎮和鄉村發放問卷。

本次調查調查對象是西部包括四川、重慶、云南、貴州、青海、寧夏、陜西、甘肅8個省、自治區、直轄市在內的鄉鎮干部、村干部和農戶，發放問卷2200份，回收2178份，有效問卷2170份，回收率為99%，有效率為99.6%。數據采用SPSS進行分析。

本次調查也存在局限：首先，調查研究的抽樣過程中存在方便抽樣情況，這在一定程度上影響了樣本的代表性。其次，由于有些調查對象文化程度低，調查員與其溝通過程中會存在信息傳遞失真情況，這會對收集的數據造成一定的誤差。第三，調查問卷對于有些變量的測量還未完善，有待于進一步驗證其科學性和有效性，對于測量結果難免形成一定誤差。

三、受調查對象的基本情況介紹

本研究的數據分析結果是以回收有效的鄉鎮干部、村干部和農戶三者的問卷為基礎，以下就三者的性別、民族、年齡、政治面貌、文化水平、職務等情況做一闡述。

(一)鄉鎮干部

在以鄉鎮干部為調查對象的統計中，總問卷數為751份，有效問卷為749份，有效率為99.7%。從性別上看，這部分的調查對象男性人數大大超過了女性人數，性別比例接近7：3；年齡上看，基本上在20～60歲之間，其中20～40歲年齡階段的鄉鎮干部占了半數以上，達到了59.9%，這也體現了基層干部年輕化的國家政策；民族成分上看，漢族占了絕對優勢，少數民族也以11.2%的比例體現了我國各族人民當家做主；鄉鎮干部中中共黨員的比例達到了82.2%，體現了我們黨的領導是絕對的主力；鄉鎮干部的受教育程度以大學本科或以上教育為主，而大專和高中程度(包括中專、技校)的人數的有效百分比分別是37.9%和17.4%，這些數據說明我國西部的鄉鎮干部文化水平還是相對較好；最后，從受調查對象的職務看來，書記或鄉鎮長的比例為最高，達35.4%。具體情況見表1。

表1 鄉鎮干部的背景情況

(二)村干部

在以村干部為主要調查對象的統計中，問卷總數為594份，有效問卷為589份，問卷有效率為99.1%。在性別比例上，男女比例大概為8：2；在民族比例上，漢族與少數民族的比例大概為8：2；年齡上看，占主體的年齡階段為40～60歲，比例占到了半數以上，為60%，其次為20～40歲這一年齡段，比例為38.4%；而在所有的調查對象中，黨員占到了68.2%；村干部的受教育水平主要以初中為主，其次是高中，達到了35.3%；最后，從職務中看，村支書比例最高，達到了43.1%，村支書以下的比例為56.9%。見表2。

(三)農戶

在以農戶為調查對象的統計中，問卷總數為833份，有效問卷數為832份，有效率為99.9%。在性別比例上，男女比例為6：4；民族上看，漢族占了絕大部分，漢族與少數民族的比例大概為9：1；受調查的對象的主要年齡段集中在了20～60歲，其中，40～60歲階段的比例為最高；農戶當中，黨員與非黨員的比例為2：8；從文化水平的統計結果上看，農戶的文化水平集中在初中以下，占了75.3%；最后，從目前在家居住情況的統計發現，農戶的居住情況基本穩定，因為經常在家以上的比例達到了70.5%。

表2 村干部的背景情況

表3 農戶的背景情況

四、中國西部新農村治理模式的現狀

(一)多元治理主體及其關系

本次的調查中，多元化治理主體主要包括了七個主體，鄉鎮政府、村民自治組織，營利組織、公益互益互助組織、能人富人、村民個體和上述多元主體互動合作的結構。從鄉鎮干部、村干部和農戶三者的角度來看，他們各自眼中認為進行新農村建設，將來既理想又可行的治理主體結構情況是這樣的(見表4)。鄉鎮干部們認為，進行新農村建設，將來既理想又可行的治理結構應該是村民自治為主，他們并不看好傳統中的為政府為主導的治理結構，期待以村民治理來促進新農村的建設和發展，政府當然不可能立刻退出這個治理的核心，所以，37.9%的鄉鎮干部還是選擇了縣鄉政府為新農村治理的主體，而作為很有新意的多元互動合作組織，也走進了不少鄉鎮干部的視線， 以24.9%的比例列在村民自治組織和縣鄉政府之后。而在新農村治理中心圈的村干部和農戶的想法似乎還是更愿意延續傳統，縣鄉政府為治理主體成為他們中間相當一部分人心目中的首選，而村民自治組織和多元互動合作組織分別是他們的二選和三選。從這里可以看出，政府在基層人民的心目中可信賴的程度相當高。

表4 鄉鎮干部、村干部和農戶選擇的未來多元治理主體表

所以，由此可以看到，多元治理主體的關系可以這樣詮釋：政府是新農村建設的引導者，主要是承擔建立指導行動的共同準則及確定大方向的任務。市場是新農村建設的推動力，市場促成村莊內的經濟分化,促成了經濟精英的崛起，這些在市場經濟中脫穎而出的經濟能人,由于在經濟上的成功,在鄉村社會具有一定的影響力和號召力,成為鄉村治理中的重要主體之一。農村民間組織在聯結農民與農民、農民與市場、農民與政府、農民與農村經濟社會發展等方面獨具特點和優勢。農民是新農村建設的中堅力量。農民不僅是新農村建設的受益者,更是新農村建設的參與者和推動者。

(二)多元化合作主體的治理功能與作用

通過對多元治理主體的認識以及他們的關系分析可以看到，政府的功能體現在新農村建設的啟動、展開、發展方向要發揮主導作用,需要做好政策的制定和落實,規劃的設計和實施,法律的規范和保護等。除此之外,政府還需要提供農村公共產品,協調多方治理主體之間的關系。市場對新農村建設的推動作用主要體現在市場機制對農村地區的公共道路、供電供氣等地方性公共物品的提供上。

市場經濟的開放性為農民提供了廣闊的視野和流動機會，從而激活了農民的主體意識、民主意識、法治意識和權利意識,促使傳統農民向現代農民發生轉變。

農村民間組織首先具有強化社會紐帶的凝聚優勢，它來自于農民群眾,服務于農民群眾,容易取得農民的認同,為農民提供溝通、交流的場所,促進良性人際紐帶的產生。其次是農村民間組織具有實現互助合作的組織優勢。民間組織依據興趣、意志、利益、愿望等社會旨趣聯結了不同地域、不同領域的農民,且不以營利為目的,容易為廣大農民所接受。三是農村民間組織具有滿足差異需求的服務優勢。農村民間組織面向特殊群體,在政府觸及不到的地方起著有益補充,尤其在滿足弱勢群體需求,解決社會問題方面具有獨特的優勢。四是農村民間組織具有構建“軟規則”規范的優勢。新農村的和諧不僅需要法制和行政管理等“硬約束”的有效控制,更需要道德觀念、責任意識等“軟規則”的合理規范。

建設社會主義新農村應鼓勵農民積極參與農村公共事務的治理,實行民主決策、自我管理,從而增強民主意識、集體意識和合作意識,提高自我組織、自我服務、自我管理和自我教育的能力。由于新農村建設事關農民自己的切身利益,農民通過自身參與建設家園,不僅能夠提高農民的生活質量,更重要的是促進社會風氣的改善,農民合作精神的提高,農民民主自治習慣的培育,從而推進“鄉風文明”和“管理民主”目標的實現。

在調查中，我們對主體治理功能的研究側面體現在根據受調查對象對鄉鎮政府、村民自治組織、營利組織、公益互益互助組織、能人富人、村民個體和多元化主體互動合作的了解，對這些多元化治理組織在新農村建設中，有效地提供村上的公共物品和公共服務，切實解決公共事務中的問題，在哪些方面應該發揮作用和實際發揮作用的選擇來分析，通過鄉鎮干部(見表5)、村干部(見表6)和農戶(見表7)三個角度來對比分析，由此可以看到在公共物品和公共服務的提供上，多元化主體的功能和作用發揮情況。

表5 鄉鎮干部認為各治理主體在公共產品和服務提供發揮作用的選擇

在表5中，鄉鎮干部認為多元治理主體在有效提供公共物品和公共服務，切實解決公共事務的問題中應該發揮的作用和實際發揮作用的選擇中，鄉鎮政府都成為中選之項，都是居半數以上。但在各種公共產品和服務的提供，鄉鎮干部們都認為各個主體都應該發揮各主體的功能和作用，而實際上除政府主體和村民自治組織在實際中切實發揮了作用，其余主體在提供公共產品和服務方面實際發揮作用還有相當大的進步空間。

表6 村干部認為各治理主體在公共產品和服務提供發揮作用的選擇

表6的數據與鄉鎮干部選擇的結果雖然在大方向上一致，即政府的在公共產品和服務的提供中應該發揮作用和實際發揮作用依然是占較高比例，通過比較可以看到，村干部的選擇比例更均衡些，比例幅度差距不大。在村干部的心目中，可能各個主體都應該在農村公共產品和服務的提供上發揮作用，但他們認為在實際中，政府和村民自治組織在提供公共產品方面切實發揮了作用，而其他主體還需要進一步加強發揮在這方面的功能與作用。

表7 農戶認為各治理主體在公共產品和服務提供發揮作用的選擇

從表7可以看到，農戶們一致認可了政府在農村公共產品和服務的提供中應該和切實發揮的作用。而在實際發揮這方面的作用的選擇上，他們自身也認可了村民自治組織在公共產品提供中的作用。

總體看來，政府和村民自治組織在為農村公共產品的提供中確實占據了很重的地位。除了要確實加強政府和村民自治組織在這方面的主導作用，還要看到像營業組織、能人富人和村民個體等這些主體在農村公共產品的提供中還是有著差距，要充分挖掘這里的潛力，才能解決農村公共產品存在的問題。

(三)當前農村治理模式存在的問題

1.傳統“單中心”治理模式根深蒂固

我國傳統的農村治理是一種“單中心”治理模式,其突出特征是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。基層政府以完成上級政府的指令為主,其管理手段主要采取行政命令的方式,而不是對話、協商、協調的方式。在傳統的“單中心”治理模式下,上級領導作決策,技術部門規劃,專家進行論證,行政部門行政命令式地安排發展項目,農戶或農民按部就班地完成任務。許多發展項目沒有得到當地農民的理解和支持,也未能充分考慮到他們的切實利益,因而他們沒有積極性,對政府部門設計的發展項目缺乏責任感和主體意識，其行為缺乏持續性。具體我們從調查問卷中關于公共物品和服務的供給中所起作用的主體所發揮出來的重要程度量表中，就充分體現出了這個“單中心”的顯著特征。(見表8)

表8 各主體在解決公共產品和服務問題所起作用的重要程度評價表(%)

從表8可以看到，在當前的農村公共物品和服務供給中所起作用的主體中，程度最大的是鄉鎮政府，比例是64.9%，在今后的作用程度也被寄予了相當大的期望，高達75.9%的比例。所以，從這個分析結果就可以得到“單中心”治理在新農村建設中真實的存在。

但是,“單中心”治理模式極易陷入一系列困境難以自拔，首先,集中化的行政權力只能使它治理下的公眾萎靡不振,因為它在不斷消磨公眾的公民精神和基本民主權利。其次,行政組織的全面官僚化和層級化將越來越多的經濟與社會事務管理納入其控制的體系中,使得市場機制自我調節和公民的自主管理能力發生了同步的蛻化。再次,單中心政府所具有的權力擴張的天然缺陷,不僅意味著其在傳統的行政范圍內,依行政固有屬性增強其管理事項的廣度和深度,而且在于它已超越出行政原有的屬性大舉侵入到立法和司法領域,取得了通過委任立法而得來的行政立法和裁判糾紛的行政司法權。這給作為法治主義前提的有限政府思想和權力制約思想構成了沖擊,損害了文明社會的法律理性。

2.部分農村基層組織退化，規模偏小，體制不全

從農戶的調查統計結果來看(見表9)，52.1%調查對象認為在農村中，自己所在的村里沒有農村基層組織，16.9%的調查對象認為自己村里只有一個農村基層組織，在農村里十個以上的基層組織的比例只占了6%。所以，農村基層組織退化已經相當嚴重了，規模也越來越小，在許多地方難當重任。

表9 農村基層組織數量統計表

3.多元治理主體間社會資本脆弱

現階段我國農村社會資本普遍呈現出缺失和脆弱的特點鄰里關系淡漠、合作意識差,農民參與不足,村民之間平等、自由、互惠、民主的參與網絡難以形成,鄉村共同體內尚未建立起以契約為基礎的信任,干群關系影響村民對政府的信任等。如在對農戶調查中，關于他們是否得到過區縣或鄉鎮的農技人員的技術指導，如果政府提供免費又是自己需要的技術培訓，農戶是否會參加等量表中，干群關系就可以充分體現出來。具體見表10、表11、表12和表13。

表10 是否得到過鄉鎮的農技人員技術指導情況

表11 是否參加政府提供的技術培訓

表12 村干部和村民的關系統計表

表13 村民對村干部的滿意度情況

從表10到表13，可以看到，51.4%的調查對象否認得到過政府提供的農業技術培訓，而得到過農技人員培訓并認為作用很大的比例只占了8%。在提到如果政府愿意提供農技培訓，選擇愿意參加的受調查者比例高達71.8%，這種情況的出現，說明政府和農村之間的溝通還是太欠缺，所以，政府應該多到實際的農村生產中，傾聽農民們的心聲，也不至于相互之間的信息如此不對稱。在調查干群關系的量表中，農戶們給出的干群關系是一般，對村干部的滿意度也是一般。

鄉村社會資本的缺失必然會制約農村的發展,影響建設社會主義新農村的進程。因此,建設社會主義新農村若要發揮多中心治理模式在有效整合治理資源方面的作用也必須重視鄉村社會資本的培育。

4.治理體制不完善，農村治理方式創新不足

我們國家在相當長的時期內，一直過分強調對農村的行政控制，而缺乏實行民主自治的傳統，這對20世紀80年代開始的村民自治有著深刻的影響，致使村民自治表現出強行政性與弱民主自治性的特征。盡管村民自治的治理模式體現了讓村民自我管理的民主性質，但在“鄉政村治”的體制下，政府主導性力量不僅在政策設計中而且在政策實際運行中仍然起著決定性的作用。這說明，對于處在社會轉型期的中國來講，無論從理論上，還是從實踐中，政府有限控制的模式已經事實上被當作政府治理農村社會的一劑良藥。雖然國家控制與政府主導在該治理模式運作初期起到過積極作用，但從長遠來看，它的那種抑制農村社會自主性生長的負面影響卻在不斷凸顯，從而最終消解了村民自治的實效。因此，我們認為，村民自治績效得以提升的基本前提是要不斷推進鄉村民主化進程，壯大鄉村社會自主性，而要使鄉村社會自主性成長起來，就需要減弱乃至消弭政府主導在農村社會的力量。

五、政策建議

(一)選擇合理的新農村治理模式

判斷一個具體的治理模式是否有效，主要應看它是否與當地當時農村的經濟發展水平、社會法律意識和法治完善程度、科技文化發展狀況等相適應，還應看它是否與要提供的公共產品和公共服務的類型相適應。目前，行政主導模式在農村治理過程中占了較大比重。由于這一模式政府承擔了較多的責任，主動干預經濟社會，強力推進經濟社會發展，因此必須注重加強自身的改革。村民自治式有利于加強基層民主建設和積極培育農村非政府公共組織，這也是實現良好的農村治理的基礎。市場主導模式，通過市場機制有利于充分發揮企業和非政府公共組織的作用，從而彌補政府功能的不足。如果既加強村民自治，又能有效發揮政府和市場機制的作用，那么就是民主合作式的治理模式。這一模式能夠使政府、企業、農村非政府公共組織和村民之間合作互動，共贏發展，顯然是當代農村政治發展的現實出路，也是理想的目標選擇。

(二)增強多元合作主體的治理功能

首先，提高基層政府公共治理能力。第一，應通過重塑以人為本、發展服務、市場服務和法治服務的理念，確立公共治理理念。堅持科學的發展觀，在公共服務中以廣大農民的根本利益和人的全面發展為出發點，不斷提供切實、有效的公共服務。切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務上來。在遵守法定程序的前提下，提供公共產品和公共服務，避免行為的隨意性；第二，基層政府必須進一步轉變職能，充分發揮企業和非政府公共組織的積極作用要根據不同公共服務項目的性質和特點，采用不同的供給方式，實現公共服務供給主體的多元化。對那些不具備規模經濟特征、進入門檻比較低的公共服務項目，應逐步向民營企業和民間組織開放。通過委托服務、管理承包、特許經營、公共部門與民營企業或民間組織開展合作等多種形式，鼓勵和支持民營企業和民間組織參與公共服務。對要依靠公共部門來提供的公共服務，如基礎教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公正。對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務項目，應引入市場機制，加強公共部門內部的竟爭，努力降低成本，提高效率。第三，創新政府公共治理機制。切實將政府公共服務納入規范化的軌道，合理地規范政府公共服務的職能和權限，避免政府服務行為的隨意性和趨利性。通過完善政府決策機制、執行機制、監控機制，做到行政決策、執行和監控職能既適當分開，又相互協調;切實完善政務公開機制，實行陽光行政;完善政府公共治理創新的動力機制，促進政府與社會互動合作。

其次，積極培育農村非政府公共組織。在農村非政府公共組織的成長初期，政府要給予政策支持和資金支持。可按國際慣例，一般這類組織的收入來源中，政府支持要占40%。政府對村民自治的自我服務負有引導和監督的責任，也就是通過引導、監督而實現政府服務功能。要創造農村基層非政府公共組織發展的寬松環境，給予他們發揮作用的余地，要放手讓村民自治的實踐去優化自治的體系。

最后，提高農村基層干部和農民的綜合素質。要在解決農村治理問題，實現鄉村民主管理和村民自治的良性互動的過程中，提高農村基層干部的政治道德素質;要建立學習型團隊，通過加強團隊學習、改善心智模式、建立共同愿景、系統思考，提高農村基層干部的綜合素質。要有計劃、多形式、有針對性地開展對農民的教育培訓。重點是豐富農民的文化知識，提高村民素質，使村民樹立現代發展理念、改革開放的觀念和現代民主觀念，提高村民的合作能力、參與公共事務的能力和綜合素質，使廣大農民發展為有文化、懂技術、會管理的“新型農民”。

(三)完善互動共贏治理體制機制

首先，創新城鄉統籌發展的體制機制。要在科學發展觀的指導下，摒棄城鄉分割和差別發展的思路，走城鄉互動、工農互促的協調發展道路。要著重完善城鄉戶籍制度、城鄉土地管理和使用制度、城鄉社會會保障制度、公共財政制度、農村金融制度和城鄉行政體制。有效地讓農村的剩余勞動力轉移到城市，使廣大農民能夠享有與城市居民均等的基本公共服務，有效提高財政對“三農”發展的投入比重，從整體上科學規劃城鄉建設、產業發展和生態環境保護。

其次，建立多元治理主體互動共贏的機制。目前應建立起農村多元治理主體的合作機制、參與機制和制約機制，公正、有效、可持續地為農村提供公共產品和公共服務的機制，廣大農民的利益表達和訴求機制都亟待完善。因此，要完善上下互動的決策機制和多方利益主體互動合作的機制;要以農民是否滿意為根本標準，建立治理績效考評體制;要完善黨支部與村委會、鄉鎮政府與“兩委”的協調機制;要創新政務公開機制，完善廣大農民的利益表達和訴求機制，從而建立多元治理主體互動合作的機制。

(四)創新農村治理方式

創新農村治理方式當前主要是進一步創新農村基層民主建設與農村經濟建設有機結合的方式、村民監督鄉鎮政府行為方式和政府與農村自治組織、農民合作組織、企業及村民的合作治理方式，提高新農村治理的整體功效。還要做到由單一的治理轉向綜合治理，由“暗箱”治理轉向公開治理，由局部治理轉向全面治理，由只顧眼前的治理轉向可持續發展的治理。還要積極利用現代信息技術，推進治理方式創新。要在公眾參與互動協商和行政主導的前提下，用競爭機制、供求機制、價格機制等手段協調公共服務提供者、消費者之間的矛盾，提高公共管理和公共服務的效果。

[參考文獻]

[1] 李星. 關于完善村民自治制度的法學思考[J]. 江西青年職業學院學報 , 2008(2).

[2] 蔣明敏. 鄉政村治格局中鄉村關系的失調與調適[J]. 四川行政學院學報 , 2008(1).

[3] 侯錦. 我國村民自治現狀研究[J]. 內蒙古社會科學(漢文版) , 2008(3).

[4] 麥佶妍. 淺析鄉鎮行政管理與村民自治的關系[J]. 嶺南學刊 , 2008(3).

[5] 吳理財. 中國農村治理體制:檢討與創新[J]. 調研世界 , 2008(7).

[6] 蔣明敏. 鄉政村治格局中鄉村關系的失調與調適[J]. 中共四川省委黨校學報 , 2008(2).

[7] 蔣明敏. 鄉政村治格局中鄉村關系的失調及調適建議[J]. 中共云南省委黨校學報 , 2008(1).

[8] 陳其安，肖映紅等.重慶邊遠山區社會主義新農村建設思考[J].西部論壇, 2008(2)：26.

[9] 張舉, 關玲永. 農村基層政權及“三農”問題研究述評[J]. 華北電力大學學報(社會科學版) , 2008(1).

[10] 仝志輝. 村民自治三十年[J]. 經濟研究參考 , 2008(32).

[11] 譚興中.構建重慶新農村治理模式[J].重慶行政,2007(4):59-61.

[12] 翁發林.社會主義新農村建設的認識與實踐[J].重慶交通大學學報(社科版),2008(4):8.