從城鄉割裂到城鄉融合從分割發展到統籌發展

馮 雷

(中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014)

從城鄉割裂到城鄉融合從分割發展到統籌發展

馮 雷

(中共濟南市委黨校，山東 濟南 250014)

城鄉一體化是指第一、二、三次產業的協調發展，城鄉人民共同富裕的動態過程。也是中國目前正在全力推進的一項偉大事業。因此，科學地理解城鄉一體化的內涵，從理論上分析研究中國城鄉一體化的實踐模式、運作機制和制約因素，并且提出在目前形勢下發展城鄉一體化的政策建議，其意義重大而深遠。

F320中國;城鄉融合;城鄉一體化

城鄉一體化，也稱城鄉經濟社會一體化，是一個國家和地區在生產力水平或城市化水平發展到一定程度時城市與鄉村相互融合形成一體的過程。國際經驗表明，當城市化水平處在50%左右時，是推動城鄉融合的最佳時期。目前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，要建立城鄉經濟社會一體化制度，并且在加快城鄉一體化進程上做出了一系列新部署，提出了更具可操作性的內容。

1 城鄉一體化的涵義

城鄉一體化或稱城鄉經濟社會一體化，是指城鄉在相互聯系而又相對獨立發展的過程中，城鄉勞動者發揮各自的能動性從而發展全社會的生產，實現在共同利益基礎上的第一、二、三次產業的協調發展，最終實現城鄉人民共同富裕的動態過程。城鄉一體化是針對城市與鄉村之間本來存在的內在聯系被人為地割裂，從而影響經濟、社會發展的現實所提出的，它主要體現城鄉之間的經濟聯系和社會進步的要求，其涵義大致可以包括以下4個方面:①城鄉經濟、社會發展實行統一規劃，協調發展，以克服城鄉分割、工農分離的格局;②城鄉關系上，既強調鄉村服務城市，也強調城市服務農村，使之互為依存、優勢互補、互相促進;③促進城鄉經濟、社會、文化的全方位融合;④城鄉一體化的建設有一定的社會范圍和行政區劃，其戰略思想和工作方針通常是針對一座城市和它的郊區。城鄉一體化并不意味著城鄉一樣化，也不意味著變鄉為城或變城為鄉。城鄉一體化不會自然而然形成，也不會在朝夕之間完成，它是一個很長的發展建設過程。

2 中國城鄉一體化的發展過程

2.1 中國城鄉一體化發展過程

我國城鄉一體化發展歷程大約可以分為三個階段:

(1)從產業割裂到必然選擇的探索階段。改革開放以后，我們對城市和農村的發展，強調城鄉經濟的差別以及產業的不同的特質性，在政策上采取了截然不同的發展路子。城市中重點發展工業和服務業，而在農村中主要發展種植業。隨著生產力的進一步發展，則明顯呈現出一種城鄉割裂的格局。從生產力總體布局的角度看，呈現出城市經濟和農村經濟“雙片面”發展態勢，即城市化發展的片面性與城市和農村經濟發展的割裂性。這種“雙片面”的發展對于城市經濟發展來說，正面臨著日益狹小的市場空間，影響著產品價值的實現;對于農村經濟發展來看，長期結構單一，生產方式落后，農民收入增長受限。隨著經濟改革和發展的進一步深入，在農村經濟不斷發展、城市經濟發展面臨更廣泛的轉移、滲透的背景下，城鄉一體化的發展成為必然的選擇。從20世紀80年代中期，我國東部沿海地區的許多城市開始探索城鄉一體化發展的路子。

(2)從城鄉分割到統籌發展的逐步推進階段。統籌城鄉發展對于打破城鄉二元結構、從根本上解決“三農”問題、實現城鄉經濟的協調發展具有戰略意義。黨的十六屆三中全會又進一步提出要按照統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展、統籌區域發展、統籌人與自然和諧發展以及統籌國內發展與對外開放的要求等五項內容，是我黨對統籌發展理論的進一步發展。十六大召開，尤其是十六屆三中全會召開后，各地都在結合當地的實際，積極制定統籌城鄉經濟社會發展戰略。

(3)從統籌發展到“以工促農、以城帶鄉”穩步推進階段。目前中國已進入工業化的中期階段，提出“以工促農、以城帶鄉”是我們黨在新形勢下對工農關系、城鄉關系在思想認識和政策取向上的進一步升華，對于科學認識和把握我國經濟社會發展規律，正確處理新階段的工農關系和城鄉關系，落實統籌城鄉發展方略，具有重大現實意義。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中又提出，要建立城鄉經濟社會一體化制度，并且在加快城鄉一體化進程上做出了一系列新部署，提出了更具可操作性的內容，中國城鄉一體化發展也將進入到穩步推進階段。

2.2 中國城鄉一體化實踐模式

從上世紀80年代中期開始，我國部分經濟發達地區根據各自不同的具體情況，積極探索城鄉一體化的發展道路，從實踐的過程和效果觀察，較具代表性的主要有以下4種模式:

(1)珠江三角洲“以城帶鄉”的城鄉一體化模式。珠江三角洲城鄉一體化，至今大致經過三個階段:①商品農業階段。重點提高農業勞動生產率，為農村剩余勞動力轉移創造條件。②農村工業化階段。重點是以農村工業化帶動農村城市化。③完善基礎設施階段。重點是按現代化城市要求，構筑現代化城市的框架。進入新世紀，珠江三角洲又探索、總結出實現城鄉一體化的10條標準，即農業生產現代化，農村經濟工業化，基礎設施配套化，交通通訊網絡化，市場經營商品化，文明衛生標準化，群眾生活小康化，服務體系社會化，行政管理法律化，環境凈化美化。這“十化標準”的實現，將標志著珠江三角洲地區可以達到中等發達國家的現代化標準。

(2)上海“城鄉統籌規劃”的城鄉一體化模式。上海從1984年開始探索城鄉一體化。1986年，上海市正式把城鄉一體化作為全市經濟和社會發展的戰略思想和指導方針。在城鄉一體化和處理城鄉關系問題上，上海市將其分為三個層次:第一層次是上海市區與郊區九縣一區的關系，特點是工農業產品的交換和橫向經濟聯系較為緊密和直接，與行政管理區域相一致;第二層次是上海市區與諸縣市農村的關系，其特點是經濟來往雖較為密切，但由于分屬于不同的行政區域，經濟來往中行政干預的因素比較少;第三層次是上海與全國廣大農村的關系，其特點是直接的經濟聯系較少，主要通過多種流通渠道發生關系。上海城鄉一體化的發展戰略就是以上海城鄉為整體，以提高城鄉綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心，統籌規劃城鄉建設，合理調整城鄉產業結構，優化城鄉生產要素配置，促進城鄉資源綜合開發，加速城鄉各項社會事業的共同發展，保證上海城鄉經濟持續、快速、健康發展。

(3)北京“工農協作、城鄉結合”的城鄉一體化模式。“工農協作”是指城鄉工業開展多層次、多渠道的橫向經濟聯合，通過合資經營、合股經營等形式興辦工農聯營企業，逐步形成經濟協作網絡。其具體方式是由城市工業提供設備、資金、技術、管理人員等，由縣、鄉、村提供廠房和勞動力，聯營雙方實行利潤分成、按股分紅，共同承擔市場風險;“城鄉結合”多屬于縱向經濟聯合，諸如定點支農、來料加工、工藝性協作、產品下放、零部件專業化協作等。城市工業通過各種方式向郊區擴散零部件加工或下放產品，大力開展幫技術、幫管理、幫設備、幫培訓的“四幫”活動，使城鄉經濟呈現出城鄉協作、優勢互補的局面。

(4)以民營經濟發展帶動城鄉一體化的蘇南模式。蘇南是指長江三角洲的蘇州、無錫、常州。改革開放以來，這里是全國經濟發展最快、最活躍的地區之一。尤其是由鄉鎮企業發展壯大起來的民營企業，已成為蘇南經濟的支柱。民營企業的不斷發展壯大，使蘇南可以采取以工補農、以工建農的措施，來協調工農關系，穩定農業生產。

3 制約中國城鄉一體化的障礙因素分析

3.1 思想觀念上仍存在“重城輕鄉”的傾向

長期以來，我國在城鄉關系上存在著“重城輕鄉”的觀念傾向，打破這種觀念上的障礙，是實現城鄉一體化的思想基礎。黨的十六大所提出的“統籌城鄉經濟社會發展”這一命題，表明我們黨對城鄉統籌發展的認識已達到一個新的理論高度。但由于傳統思想觀念的慣性，在城鄉關系上還存在著許多錯誤的認識和看法，城鄉統籌發展仍然面臨著極大的觀念障礙:一是“重城輕鄉”、“重工輕農”觀念的不自覺作祟。在處理城鄉關系的具體實踐中，就無意識地向城市傾斜，城市被放在優先發展地位，而農村的發展往往受到忽視。二是以工促農、以城帶鄉的條件不成熟論。認為我們還處在工業化中期階段，社會經濟發展的整體水平偏低，我們目前的資源還不足于支撐城鄉的全面發展，實現城鄉一體化的條件還不成熟。三是城鄉一體化的自然結果論。一部分人誤把城鄉一體化發展當作經濟社會發展的目標，認為是經濟社會發展到成熟階段的自然結果，而沒有正確理解城鄉一體化發展是克服城鄉差距、解決“三農”問題、促進經濟社會協調發展的重要途徑。

3.2 社會經濟管理體制障礙

20世紀90年代以前，我國實行的是城鄉分割的經濟社會管理體制，主要包括工農產品統銷統購制度、人民公社制度和戶籍制度，與這三種基本制度相配合的還有排他性的城市就業、福利體制等，從體制、政策和各項管理制度上限制農民進城就業和定居。進入新世紀后，面對著不斷加速的市場化進程所帶來的巨大沖擊，雖然政府對傳統的社會經濟管理體制進行不斷的調整，各地也逐步取消了戶口的城鄉之分，實行統一的戶口登記管理制度，但從根本上看，城鄉二元結構還沒有根本突破，城鄉經濟社會的二元管理體制還沒有根本破除，還沒有建立起與已經變化了的社會經濟形勢完全相適應的新的管理體制，城鄉之間的體制障礙依然嚴重制約著城鄉統籌發展。由于二元的戶籍制度沒有根本突破，由戶籍制度派生的就業、醫療衛生、教育、社會保障等其他城鄉差別政策依然對統籌城鄉發展起著重大的阻礙作用。

3.3 農村剩余勞動力的素質影響了城市化進程

消化農民，減少農民數量，是解決“三農”問題、實現城鄉統籌發展關鍵環節。但實際上，在城鄉統籌發展過程中，人口問題及其成因要復雜得多，解決起來難度也很大。在我們進入工業化中期階段以后，在西方發達國家同一歷史發展階段已經基本解決的農村剩余人口問題，仍將伴隨著我國今后的工業化進程并成為工業化進一步深化的瓶頸，因此，人口壓力將一直困擾著我國的工業化和城市化進程。當前，我國推進工業化進程的背景與西方發達國家有很大的不同，知識經濟時代的到來使我國的工業化道路選擇有了較高的技術起點，新技術、新成果在工業領域的廣泛應用，在提高生產效率的同時，又放慢了對勞動力的吸納速度，不僅如此，農業生產率提高繼續不斷地釋放出大量的剩余勞動力，因此，新產業的發展并不能有效地完全吸納、消化農村轉移出來的剩余勞動力。與此同時，高素質勞動力結構性不足的問題十分突出。我們勞動力資源雖然豐富，但由于其主要構成是農村的剩余勞動力，沒有受過良好的教育，素質差、技能低，熟練勞動力嚴重缺乏，無法滿足經濟發展和產業結構調整、升級的要求。這就在一定程度上加劇了人口問題的嚴重性。

3.4 現有的資金投入方式制約農村社會事業的發展

實現城鄉統籌發展，加快農村經濟增長，必須解決農村基礎設施差、社會事業發展嚴重滯后的問題。農村的道路、水電、通訊等基礎設施建設落后及教育、衛生、文化等社會事業發展滯后，是制約農村全面發展的重要因素，究其原因，這與我們的財政體制密不可分。長期以來，城市基礎設施建設和社會事業的投入，由公共財政給予保障;而在農村，卻依靠基層政府和農民集資來進行。由于大多數地區鄉鎮企業發展不理想，地方財政入不敷出，使得許多鄉鎮政府無力向農村提供最基本的公共服務，更不要說其他社會事業投資了;而農民收入水平偏低，自我籌集資金能力差，也無力支持農村社會事業的發展。資金不足，制約了農村社會事業的進步，不利于農民文化程度的提高;資金不足，降低了政府對經濟進行宏觀調控的能力，使城鄉一體化的發展戰略受到嚴重制約。

4 加快城鄉一體化進程的政策措施

城鄉經濟發展和城鄉一體化戰略的實施有賴于城鄉改革的全面深化，必須以深化改革來促進城鄉經濟持續、快速地協調發展。主要改革思路和措施如下:

4.1 進一步樹立城鄉一體化的發展理念

在指導方針上，一是要改變城鄉發展中長期存在的“重城市輕農村、重工業輕農業、重市民輕農民”的傳統觀念，確立以工促農、以城帶鄉、相互促進、協調發展的全局意識，做到城鄉發展一盤棋。在基本思路上，要扭轉局限在“三農”內部解決“三農”問題的思維慣性，確立通過綜合措施解決“三農”問題的系統觀念。在發展戰略上，把長遠發展與解決當前問題結合起來。二是不斷完善經濟社會發展戰略的內涵。把握住“農業是安天下、穩民心的戰略事業”的核心思想，進一步明晰反哺“三農”的基本思路，加快實施“五個統籌”的步伐，大力發展縣域經濟，形成以工促農、以城帶鄉、相互促進、共同繁榮的新局面。三是積極調整國民收入的分配格局。在經濟社會總體發展規劃中突出體現農業的基礎地位，在國民收入分配中適度提高財政支持、補貼農業和農村發展的水平與質量。

4.2 推進農村產權制度和農村土地征用制度改革

積極推進農村產權制度改革。一是從法律上賦予農戶物權性質的農用土地承包權，允許其自由轉讓、出租、抵押、入股、繼承。二是給農民私有和集體所有的房產頒發房地權產證，允許上市交易和抵押。三是積極推進社區股份使用制，把村級集體經濟組織的資產量化為其成員的股份，明晰集體資產的產權，促進集體資產保值增值。在農村土地征用制度改革方面:一是對“公共利益的需要”做出明確的司法解釋，堅決杜絕借公共利益為由低價侵占農民耕地;二是對于城市工商企業經營用地等，在確保土地資源合理利用的前提下，積極探索通過市場化的方式來解決，以徹底杜絕土地征用過程中的尋租現象。三是充分考慮土地既是農民的生產資料又是農民的基本生活保障的雙重功能，大幅度提高國家征地的補償費、安置費標準，使“失地農民”能夠獲得第二、第三產業就業和在城鎮居住的必要資本，為“失地農民”提供能夠參加失業、醫療、養老保險的費用。

4.3 進一步推進農產品流通體制改革

改革的關鍵在于消除農產品，特別是糧食產品流通的國家壟斷。逐步建立一批具有一定規模的農產品中轉市場、拍賣市場以及期貨交易市場。從供應鏈的角度構建農產品流通平臺，通過標準化和信息化來提高農產品的流通效率。堅持放開農產品價格和購銷的改革方向，針對農產品價格波動的深層次原因，加快農產品宏觀調控體制的改革，盡快建立與社會主義市場經濟相適應的新的農產品宏觀調控機制。建立相對穩定的城鄉流通環節和流通渠道，減少不必要的流通環節，按照城鄉一體化的要求，保證城鄉物資交流渠道的暢通。

4.4 加快城鎮化步伐，積極發揮以城帶鄉的重要作用

大力推進城鎮化進程，把相當數量的農村勞動力轉移到城鎮就業和生活。堅持大中小城市和小城鎮協調發展的方針，以科學規劃為依據、功能培育為基礎、產業發展為支撐，提高城鎮綜合承載能力，推進城鎮化健康發展。通盤考慮城鄉發展規劃，積極發揮城鎮對統籌城鄉發展的帶動作用，推動城市基礎設施向農村延伸、城市資源向農村傾斜、城市經濟向農村輻射。正確處理城鎮化與保護耕地的關系，堅持節約土地、集約發展，充分挖掘城鎮現有潛力，發揮規模效益，防止亂占耕地和破壞生態環境。高度重視農民工問題，實行城鄉一視同仁的就業政策，堅決取消各類針對進城務工農民的限制性和歧視性規定，認真解決進城務工農民的社會保障問題，特別是最低工資、工傷、失業以及大病醫療統籌等突出問題，保證農民工的勞動權和勞動安全，使他們享有與當地城市居民同等的基本公共服務。

4.5 提高地方政府統一領導、統一規劃的決策水平

城鄉一體化，既關系到城市，又關系到鄉村;既關系到工業，又關系到農業、商業等相關行業。可以說，城鄉一體化關系到整個城鄉經濟結構布局。這就要求各級政府的決策者，不僅要有管理工業或農業，城市或鄉村的能力，而且更應具備對整個區域經濟的總體管理的能力和對所管轄區域城鄉經濟發展水平的全面掌握。必須從整個區域經濟總體出發，對產業發展和城鄉發展做出統一領導、統一規劃。

4.6 建立全民統一的社會保障制度

統籌城鄉社會保障，建立全民統一的社會保障制度。最緊迫的任務是建立健全農村社會保障制度，這也是全面建設小康的一項重要任務。在條件成熟時制定農村社會保障法案，以反映我國農村變革中的現實和復雜情況及其不同于城市的顯著特點;提高農村養老保障的社會化程度，在有條件的農村地區設置養老保險基金管理中心，專門從事農村社會養老保險基金的存儲和管理;建立和完善合作醫療制度。

(編輯:劉照勝)

［1］陳吉元.中國農業發展面臨的問題與對策［J］.調研世界，1998，2.

［2］辜勝祖.中國城鎮化發展研究［J］.人口科學，1998，3.

［3］蔡坊.轉軌時期勞動力遷移的區域特征［J］.人口科學，1998，5.

［4］王小映.沿海地區率先實現農業現代化的基礎研究［J］.中國農村經濟，2000，1.

［5］牛若峰.農業產業一體化經營的理論與實踐［M］.中國農業科技出版社，1998.

［6］易煉紅.論農業大省的農業產業化經營戰略［J］.求索，1996，6.

［7］徐榮安.中國城郊經濟學［M］.農業出版社，1989.

［8］馮雷.中國城鄉一體化的理論與實踐［J］.中國農村經濟，1999，1.

［9］馮雷.農業產業化應與城鄉一體化結合發展［J］.農業經濟問題，1999，12.

AbstractRaral-urban integration refers to the coordinated development of the primary industry，the secondary industry and the tertiary industry and is a dynamic process of the common prosperity.It is important to understand the content of rural-urban integration，to analyze practice mode，mechanism and restrictive factors of rural-urban integration in China theoretically and to put forward the suggestions on developing the rural-urban integration，due to the significance of the rural-urban integration to China＇s future development.

Key wordsChina;Corrdination of the rural area and the urban area;rural-urban integration

Transformation from Segmentation of the Urban Area and Rural Area and from Segmental Development to Balanced Development

FENG Lei
(Jinan Communist Party School，Jinan Shandong 250014，China)

F320

A

1002－2104(2010)05專－0207－04

2010-04-08

馮雷，教授，主要研究方向為城鄉一體化。