創(chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)和諧——訪中國城市規(guī)劃學會副理事長張泉

本刊記者鳳鳴

改革開放以來，我國小城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展，譜寫著農村工業(yè)化的篇章，構筑起農業(yè)現代化的基石。小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為具有中國特色的城鎮(zhèn)化進程中極其亮麗的一道風景。中國城市規(guī)劃學會副理事長張泉在接受本刊記者采訪時，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展之路表達了自己的看法。

小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展之路

上世紀70年代我國改革農村先行，80年代中后期的中國小城鎮(zhèn)隨著改革開放形勢的發(fā)展而發(fā)展，開始從歷史上農村剩余產品的流通中心轉變?yōu)檗r村政治、經濟、文化中心。中國農村改革近30年來，邁出了三大步，第一步是建立農村經濟制度和市場機制，保障農民生產經營自主權；第二步是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調整國民收入分配關系；第三步推進綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的某些深層次問題。這一切，是我國全面建設小康社會時期的戰(zhàn)略方針，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設進入了前所未有的時期。

截至目前，我國小城鎮(zhèn)有35764個，其中建制鎮(zhèn)19369個，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)16395個。小城鎮(zhèn)成為中國城鎮(zhèn)化進程中的一支重要生力軍，在我國大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的進程中，作出了重要貢獻。

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，小城鎮(zhèn)發(fā)展也譜寫著壯美的篇章，在引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、妥善處理城鄉(xiāng)關系、改變城鄉(xiāng)二元結構中發(fā)揮著不可忽視的重要作用。然而，隨著部分小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的日漸擴大、經濟實力的日益增強，也帶給我們新的思索。

什么是小城鎮(zhèn)？在不同的地區(qū)，由于人口密度、經濟發(fā)展水平等方面的不同，小城鎮(zhèn)的地位與作用并不完全一樣。以珠三角、長三角地區(qū)為例，已經出現了幾十萬人口規(guī)模、一年數百億GDP的小城鎮(zhèn)，比某些中等城市的規(guī)模還要大、經濟實力還要強，這樣的小城鎮(zhèn)，還是不是小城鎮(zhèn)？與之相應，還有一個極端的例子：西藏邊境有一個鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)只有三戶人家。因為牽涉到領土問題，這個鄉(xiāng)還不能撤。

小城鎮(zhèn)之間種類差異如此之大，決定了小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設也必須有多種類型。目前，江蘇省委、省政府對于規(guī)模比較大的小城鎮(zhèn)，將賦予更多的權限。

那么，小城鎮(zhèn)是什么？小城鎮(zhèn)是“城尾鄉(xiāng)頭”，為農業(yè)、農村服務的重要基地，還是別的什么？它究竟承擔著什么樣的功能？

在改革開放以前，鎮(zhèn)的定位與功能還比較清楚。但在改革開放以后，隨著對外聯系的不斷擴大，特別是在江浙沿海一帶，小城鎮(zhèn)的定位與功能也發(fā)生了很大變化，很多問題需要探討，小城鎮(zhèn)是什么也需要很好地研究。過去小城鎮(zhèn)曾以規(guī)模大小論英雄，但現在顯然不是這樣，對于不同區(qū)位條件、特色文化、交通體系等因素都應給予更充分的考慮。過去農村剩余勞動力的轉移，主要是“離土不離鄉(xiāng)”的模式，而今天，又出現了“離土又離鄉(xiāng)”的探索。對于小城鎮(zhèn)的功能，應該很好地進行研究。

正確理解城鄉(xiāng)一體化

所謂城鄉(xiāng)一體化，應該是經濟社會發(fā)展水平的一體化，城鄉(xiāng)公共服務的均等化，而不是區(qū)域空間的一體化。從空間層面上講，城就是城，鄉(xiāng)就是鄉(xiāng)，城市和鄉(xiāng)村，二者必須分開，必須要有差別。

很多地方都提到了“城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化”。過去我們提“城鄉(xiāng)一體化”，這是一個比較宏觀的提法。按照科學發(fā)展觀的要求，“城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化”應該是一個更準確、更精細的提法。

過去相當長的一段時間內，對于“城鄉(xiāng)一體化”，存在認識上的誤區(qū)。有些人將其片面理解為空間上的一體化，盲目追求城市和鄉(xiāng)村在空間上的一體發(fā)展，混淆了城市與鄉(xiāng)村在空間發(fā)展上的區(qū)別，走了一定的彎路。

比如區(qū)域基礎設施建設，區(qū)域一體化服務，有的地區(qū)就提出將農村的污水要盡量納入城鎮(zhèn)的污水管網，農村的垃圾處理收集——鎮(zhèn)轉移、縣處理的模式，將農村的垃圾運進城市。但從國際上的先進經驗來看，很多農村生活污水就地處理是最經濟、最生態(tài)的。運到城鎮(zhèn)集中處理，無論是從管網上、運行費用上，還是從污染方面來說，都是不經濟也不生態(tài)的。從資源化來說，農村的很多垃圾是可以堆肥、作為資源來再利用的。

城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化，使小城鎮(zhèn)研究面臨一些新的命題。在城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的進程當中，我們要發(fā)揮規(guī)劃行業(yè)的優(yōu)勢和特點，把小城鎮(zhèn)和農村建得更有特色。而不是像過去曾經被批評過的“過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村；過了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)”。

中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化，這個口號是非常準確的，也是一個比較完整的提法。但現在有一種簡化的提法：城鄉(xiāng)一體化。在這個簡化的口號指導下，前幾年，有些人產生了誤解，理解為城鄉(xiāng)一樣。那就大錯特錯了。

城市文明和鄉(xiāng)村文明是不一樣的，城市的特征和鄉(xiāng)村的特征也不一樣。城鄉(xiāng)一體化就是強調城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平的一體化，而城鄉(xiāng)特色必須各自保留。貫徹“城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化”的方針，總體上是這樣考慮的：

第一，強調城鄉(xiāng)分開，弄明白城市與鄉(xiāng)村各自的特點。從產業(yè)上說，一產放在農村，二產應該總體上集中到城鎮(zhèn)，特別是有污染的二產更要集中到城鎮(zhèn)，三產因地制宜。從空間上說，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍里的村莊就不應該再把它作為村莊了，在基本農田地里的村莊則應該永遠作為村莊。城鄉(xiāng)空間包括尺度方面也是不一樣的，應該各自具有鮮明的特點。從環(huán)境上說，城市綠化和鄉(xiāng)村綠化，城市道路和鄉(xiāng)間小道，環(huán)境小品，也應各有特點。鄉(xiāng)村應該更加強調自然、生態(tài)、鄉(xiāng)土。

第二，優(yōu)先推進城鎮(zhèn)化。城市的發(fā)展和社會主義新農村建設應當統(tǒng)籌考慮，優(yōu)先促進長期穩(wěn)定從事二、三產業(yè)的人口進城進鎮(zhèn)居住，減少農民。

第三，在城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化方面，考慮做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，考慮好究竟是哪些方面一體化。比如說城鄉(xiāng)基礎設施方面，加強城市對鄉(xiāng)村的服務，縮小城市基礎設施和鄉(xiāng)村基礎設施水平的差距。城鄉(xiāng)公共服務設施的統(tǒng)籌，城市的公共服務設施，要加強對農村，特別是周邊農村的服務；另外要提高農村公共服務設施的配置水平，當然，把醫(yī)院、體育場、高校建在農村都是不符合客觀規(guī)律的，應該根據城鄉(xiāng)各自的特點，農村的公共服務設施主要是為農民、為村民日常生活服務，而不是以市場經營為主，城市的很多公共服務設施應該是市場經濟的重要組成部分。

第四，城鄉(xiāng)環(huán)境保護生態(tài)建設的一體化。不能以犧牲農村環(huán)境為代價來保障城市，城市的污染應該就地治理，不能轉移到農村。

第五，城鄉(xiāng)公共管理的一體化。主要是加強對村莊的服務，特別是加強城市科技力量對村莊的服務，提升村莊的建設水平和文明程度。目前，我們正在進行這樣的分解、細化研究。

以“低碳”理念貫穿規(guī)劃始終

所謂“低碳城市”，就是以城市空間為載體，發(fā)展低碳經濟，實施綠色交通和建筑，轉變居民消費觀念，創(chuàng)建低碳技術，從而達到最大限度的減少溫室氣體的排放。城市是減碳的關鍵，有研究認為80%的減碳應由城市完成，要用低碳理念貫穿城市規(guī)劃的始終。

目前，江蘇在低碳城市規(guī)劃方面做了一些探索，總體設想是希望以低碳城市理念貫穿規(guī)劃的體系。探索案例是《昆山市城市總體規(guī)劃》和《蘇州工業(yè)園區(qū)科教創(chuàng)新區(qū)控制性詳細規(guī)劃》。《昆山市城市總體規(guī)劃》的低碳城市理念主要體現在四個方面：一是將低碳城市作為發(fā)展目標之一；二是城市布局以公共交通導向的緊湊和混合發(fā)展，促進交通減碳；三是對能源結構進行調整，提出節(jié)能指標；四是分析碳排放，提出生態(tài)固碳措施。《蘇州工業(yè)園區(qū)科教創(chuàng)新區(qū)控制性詳細規(guī)劃》的低碳城市理念主要體現在：一是產業(yè)發(fā)展，以循環(huán)經濟為導向的低碳產業(yè)體系；二是空間布局，以緊湊混合為導向的低碳布局模式；三是交通系統(tǒng)，以公共交通為導向的綠色交通體系；四是能源利用，以新能源利用和節(jié)能為導向的清潔能源體系；五是生態(tài)建設，以擴大碳匯為導向的多樣化生態(tài)體系。

低碳城市要創(chuàng)新、突破，可以考慮“地上地下一體化”，通過一體化可以更容易地實現“緊湊城市”。他舉例分析了部分西方發(fā)達國家開發(fā)利用地下空間的情況。并指出，單純從建設的成本來看，地下空間開發(fā)的成本確實遠遠大于地上開發(fā)的成本，但如果綜合考慮各因素，做綜合效應的評判，從環(huán)境包括污染、碳的排放等各個方面進行綜合論證以后，地下空間利用比地面還要便宜。因此，我們現在要發(fā)展地下空間，就是要評判綜合效應，而不是只顧眼前。

推進城市化、發(fā)展低碳經濟，這是我們的必由之路。但是，關注低碳城市，同時也要超越低碳城市。發(fā)展低碳城市一定要摒棄急功近利的思想，其實它只是生態(tài)城市和可持續(xù)發(fā)展的一個方面，我們要堅持更大、更綜合的生態(tài)觀——可持續(xù)發(fā)展觀。