我國公務員績效評估問題分析與改革思路——基于湖北省的實證研究*

● 陳全明 梅繼霞

公務員績效評估一直是我國人事管理上的一個難題。實踐中，公務員績效評估存在著許多問題和批評，包括為考核而考核，走過場、流于形式，考核憑印象，不能反映公務員工作實績等。總體上，公務員績效評估效果比較差，未能發揮激勵公務員的作用，也沒有達到通過評估促進公務員能力發展和政府績效提升的目的。基于湖北省“政府能力建設年”活動中的調查研究，我們認為湖北省公務員績效評估問題具有普遍性。本文立足于湖北省公務員績效評估的實證，試圖對我國公務員績效評估存在的問題進行分析，并提出系統的改革思路。

一、研究方法

為了解公務員績效評估的現狀、問題及公務員對于績效評估的意愿，課題組采用問卷調查和訪談相結合的研究方法，對湖北省部分行政機關公務員進行了調查研究，并運用SPSS12.01統計軟件進行了定量分析。

1.個人與集體訪談

課題組先對3個廳局主管人事工作的處長進行個人訪談，吸收反饋意見初步修改了調查問卷。然后，抽取了11個廳局人事部門11名處級干部進行集體訪談，并以此為基礎進一步優化了問卷。

2.問卷調查

調查問卷的設計建立在公務員績效過程－結果績效模型基礎上，分為兩部分。第一部分有16個題項，6項為結果特征項目，10項為過程特征項目。題項采用Likert五級計分法，“1-5”分別表示“沒有”、“很少”、“一般”、“較多”、“很多”， 要求被調查者對給定項目作出程度判斷，分析這些數據可以發現公務員績效評估體系在實施流程、結果運用及整體作用方面存在的問題。第二部分采用非結構性問卷的形式，要求被調查者進行選擇，調查在評估主體、評估方法及評估指標體系等方面存在的主要問題及改進建議。

3.問卷樣本統計

問卷調查選取了湖北省省直行政機關60個廳局中的26個有代表性的廳局，其中政府機關為16個，占總數的62%，省政府直屬特設機構1個，占總數的3%，省政府直屬機關9個，占總數的35%。本次調研共發放問卷720份，回收問卷598份，回收率為83%。經過篩選得到有效問卷573份，其中男性409人，女性150人，缺省14人；科員及辦事員58人，科級干部247人，處級干部253人，缺省5人。經過編碼、錄入、整理后，采用SPSS12.01對相關數據進行了統計分析。

二、調查結果與分析

本問卷信度分析的計算是以Cronbach’α為主，考查各類別內部一致性。問卷第一部分為過程、結果和指標三個維度，其信度系數都在0.9左右，總量表的信度系數達到0.955，表明該量表具有很好的內在一致性，從而說明此問卷的穩定性和可靠性令人滿意。根據我們的研究設計以及實證調查的結果，公務員績效評估體系的評估過程、評估結果、評估中存在問題的調查表整理如下。

1.評估過程的統計

關于公務員績效評估過程的項目有集中在“一般”和“較多”的趨勢。在“考核結果反映實績”選項上，選擇“沒有”、“很少”和“一般”的人達到57.6%，說明績效考核與實際情況一致方面存在比較嚴重的問題，考核結果往往脫離實際，并沒有考察到希望考察的內容。在“本人參與”、“實行平時考核”及“上級和下級之間的績效溝通”的回答上具有一致性，選擇“較多”與“很多”的人在45%左右，在一定程度上反映目前公務員考核中溝通機制未建立起來，現有的考核較多的是單向運行的，缺少必要的反饋環節和互動環節，必然帶來考核結果與實際情況的出入。當然，我們也應該看到一些較好的方面，比如在“公務員績效考核與單位年度目標相結合”、“績效考核的結果反饋給本人”項目上分別有61.5%和56.3%的人選擇“較多”和“很多”。

2.評估體系結果的統計

關于公務員績效評估結果的統計數據顯示，公務員績效評估體系在促進工作的作用方面較受肯定。在 “個人目標與單位目標結合”、“促成單位目標”及“推動公務員業績”三方面的作用，“較大”和“重大”加起來都在53%－55%之間。而在績效評估結果運用方面較成問題，績效評估在“薪酬調整”、“晉升”及“培訓”三方面的作用選擇“沒有”、“一般”和“輕微”的都在65%-72%之間，其中選擇“沒有”的比例高于10%。

3.評估體系主要問題的統計

當前湖北省公務員績效評估體系存在的問題依次為：“公務員績效考評的指標不科學”，“績效考評結果運用有問題”，“考評方法不科學”，“考評標準不明確”，“考評結果不能反映實績”，“績效考評主體單一”，“崗位職責不明確”，“重期末考評輕日常考評”等。這些調查數據反映了我國公務員績效評估流于形式的主要原因。

三、公務員績效評估體系的問題分析

通過對文獻資料、訪談結果及回收有效問卷的統計進行綜合分析，我國公務員績效評估體系的問題主要體現在以下方面：

1.評估指標不具體，標準不明確

公務員績效評估指標體系的模糊化和形式化問題較嚴重。一是評估指標過于籠統，缺乏細化與量化。我國《公務員法》規定的“德、能、勤、績、廉”只是一種原則性的規定，缺少二級、三級考核指標，量化程度很低,并且五個方面的比例、權重沒有明確的規定，從而在實踐中往往強調德、能、勤而缺少評價實績的客觀標準，使得注重實績這一考核的重要原則變得模糊。在訪談中，受訪者普遍認為公務員績效考核中“德能勤”指標都是軟指標，難以量化，不好界定和把握。或者認為在績效目標的設定和分解方面不夠嚴謹、細致，在實際中不好操作，影響到考核的公正性。二是評估指標缺乏針對性，不能體現崗位差異。有受訪公務員談到“公務員績效考核的針對性還不夠強。分崗位、分層次進行績效考核做得還不夠，不同崗位的績效考核與實際工作聯系還不緊，有‘一鍋煮’的現象。”缺少工作分析是公務員績效評估指標不能體現崗位職責的重要原因。三是考核標準不明確。在標準的界定上，“工作效益高”、“服務態度好”等模糊語言較多，描述主觀狀態的較多，衡量具體行為的較少。考核人員考核時必然存在相當的主觀因素，所給的評語高度概括、千篇一律。

2.評估方法簡單

一是公務員績效考核簡化為“年底評優”。為了避免公務員績效考核中的矛盾，有些地方年終考核以年底工作總結述職和民主測評投票的方式選優。民主測評變成了“以票取人”，等次評定變成了“輪流坐莊”，給公務員造成了不重實績重關系的不良導向。二是重定性考核，輕定量考核。這與公務員考核指標和等次標準規定得比較籠統有關，公務員考核大多是描述性的定性考核，而非定量的。較新的如目標績效考核法、關鍵業績指標等考核方法基本未出現。三是重年度考核，輕平時考核。問卷中“實行平時考核”問項，40%集中在“一般”。

3.評估主體單一

我國公務員績效評估主體單一表現為三種情形：一是直接上級考核為主。直接上級是政府部門最主要的考核主體。直管領導作為評估主體具有熟悉業務、熟悉部屬的優勢，但對反映下屬真正績效水平的很多因素可能了解不全，不但容易造成考核誤差，而且也容易導致考核不公正和腐敗滋生。二是注重了群眾考核，卻弱化了上級考核。有些公務員考核以述職和民主投票的形式進行。但民主投票注重了群眾考核，卻弱化了直接上級的作用，比較了解公務員績效表現的上級和可能不認識被考評人的群眾一樣只有一票。三是注重內部評估主體，忽視了外部評估主體。公務員績效評估通常是在同一體系內部相對封閉地進行，缺乏來自“體制外”的信息和監督。

4.評估結果運用不到位

問卷調查中，公務員績效評估結果在薪酬調整、晉升和培訓方面運用的回答40%以上集中在“一般”。“沒有”和“較少”占25%以上。公務員績效考核結果運用不到位主要表現在：考核結果運用在激勵先進方面效果不明顯。如湖北省行政機關公務員績效考核結果主要體現在“優秀”等次的經濟激勵方面，公務員年度考核被評為優秀的，獎金1500元；公務員連續三年考核被確定為優秀等次的，記為三等功。多數公務員對這一獎勵并不看重，評估結果直接與個人仕途掛鉤又缺乏有力的制度保障或措施，優秀等次輪流做、被評為“優秀”等次的領導發揚“風格”讓給下屬。其次，考核結果對公務員個人發展影響有限。在崗位晉升、交流和培訓上，普遍與考核結果脫鉤。

5 評估系統流程缺失

造成我國公務員績效評估流于形式的重要原因還在于績效評估體系缺乏系統性考慮，只問結果，忽視了對績效管理全過程的把握。一是缺乏績效計劃。績效計劃考核者和被考核者雙方充分溝通的結果，代表著被考核者對于所承擔的績效責任的承諾。這一個重要環節在公務員績效考核中缺乏規定。二是未建立有效的績效溝通機制。問卷中“本人參與”及“上級和下級的溝通”40%左右集中在“一般”，較明顯地反映了目前公務員績效考核過程中未建立起動態的、經常性的績效溝通機制。三是考核反饋缺乏實質內容。績效結果的反饋只是體現在考核等次上，被考核人對自己的工作貢獻、優勢與不足卻無從得知。因此，他們無法通過考核發現、保持和發展自己的長處，也不可能通過考核來發現和彌補自己的不足。在理念上依然停留在將考核結果作為獎懲依據，評估結果用來推動組織目標實現以及為人才成長提供積極環境的作用基本沒有發揮出來。

四、公務員績效評估體系的改革思路

1.樹立績效評估“顧客導向”的價值取向

服務型政府是公眾驅動、“顧客導向”的。服務型政府績效評估以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念，是一種服務和顧客至上的管理機制。公務員績效評估也必須強調服務質量和公眾需求的滿足，“顧客滿意”原則應成為公務員績效評估的首要標準。對公務員績效高低的評價要看所做的事在多大程度上滿足了公眾的需求，如果提供的服務不是顧客需要的或對公眾的服務性不是很強，就不能評價為高績效。

2.明確公務員績效評估的出發點和目標

公務員績效評估的根本目的并不在于對公務員個人的工作狀況以及工作結果進行評估，而是通過提高個人績效，進而提升整個組織的績效。有關考核配套制度的制定都應圍繞和服務于提升政府績效這一根本目的。在全面開展公務員績效評估工作前，各級領導必須清醒地認識到，績效管理的重點在于績效的改善和政府總體目標的實現，而不僅僅是對公務員的績效進行考核，不能把績效評估簡單地看作是評價公務員業績的工具，而應該是一套科學的管理系統。必須將公務員考核工作納入整個政府績效管理的總體框架之中，把公務員個人績效與所在機構或部門的使命和戰略聯系起來。只有這樣，才能使各級公務員能夠明確看到自己從事的本職工作與本機構的使命、愿景以及總體目標之間的聯系，了解自己的工作和組織要求之間的差距。同時，也使政府部門各級領導根據公務員績效對本部門總體目標實現的貢獻程度，來對公務員的工作績效進行系統管理和評估。

3.建立分層分類標準化的公務員績效評估指標體系

首先，基于職位分析明確公務員的崗位職責。公務員績效考核的指標和標準應該緊緊圍繞個人的工作目標及崗位職責制定，量化、細化崗位職責和工作目標需在職位分析的基礎上進行。其次，根據公務員管理權限，實行分級分類考核。綜合管理類、行政執法類、專業技術類公務員以及領導職務和非領導職務公務員職位性質和業務要求不盡相同，在考核指標體系和考核標準上應該有差別。同時，公務員所在的職務層次不同，考核內容也應有所側重。由此形成不同類別、不同層次的綜合指標體系，增強考核的可操作性。再次，細化和量化評估指標。應制定考核測評表，將每個考核維度細化到至少二級指標以下，并給出相應的具體考核標準，成為可量化的指標，以增強考核的效度和信度。

4.完善公務員績效評估運行機制

（1）優化評估方法。一是采取定量與定性相結合的考核方法。“績效考核采取什么方法較好”的問卷調查顯示，“考核量表打分與述職民主投票相結合”的方法所占比例最高，達到40.8%，其后依次是工作總結表定性方法36.6%、目標績效管理法32.41%。二是加強平時考核。對于“是否應加強平時考核”的問題，回答的 240 人中，216 人答“是”，24人答“否”。 對“平時考核幾次為宜”的回答有195人，111人答2次為宜，分別是中期考核和年終考核。

（2）評估主體多元化。從控制績效評估誤差的技術角度上看，多元化的評估主體相互之間可以彌補自身評估信息的缺失，從而減少評估誤差。政府的公共性質及其承擔的社會責任也決定了其績效評估需要來自政府外部的考核主體的參與。要求公務員績效考核主體多元化，還應引入有效的服務對象評估。這里的“服務對象”既包括社會公眾，也包括機關內部其他部門的公務員。問卷中對于公務員績效評估主體的選擇，選“服務對象”的占 81%，“上級”占 80%，“同事”占 76%，“下級”占67%，“本人”占54%，反映了服務對象的評估在公務員績效評估主體中的突出地位。在實踐中可以通過社會調查、民意測驗等方法，定期了解服務對象對政府及公務員工作的滿意程度，然后將其轉化為公務員的工作績效。這可以促使公務員不僅對上級負責，更重要的是對公眾負責，形成人民監督和上級監督相結合的績效推動機制。在多元評估主體權重如何分配的問題上，我們收集到的傾向性意見是“上級”權重20%或30%，“服務對象”權重 20%或 30%，“同事”20%，“下級”20%，“本人”權重為10%。

（3）建立健全公務員績效評估結果的使用機制。一方面要增加對公務員考核結果使用的“剛性”規定，完善將考核結果與公務員獎懲、報酬的分配和調整、職務級別晉升掛鉤的機制，增強績效評估對公務員的激勵作用，使績效評估體系對公務員形成有效導向。另一方面，績效評估的重點應放在績效改善和公務員的職業成長方面，應將評估結果用于公務員培訓與發展、職業規劃與職位輪換。相對于社會其他職業群體而言，公務員更看重個人的政治前途和事業認可，更看重進修和培訓等自身潛能開發的機會。根據績效評估結果，一是可以幫助公務員分析工作中存在的不足，尋找改善途徑，并讓績效表現優秀的公務員得到更好的培訓機會，幫助公務員在政府工作中取得職業成功；二是根據績效評估結果，組織還可以幫助公務員制定職業發展計劃；三是利用評估結果改善公務員與職位匹配度，即通過績效評估和管理過程，找出人員與職位之間的匹配不當問題，將公務員放到能夠真正使其發揮自身優勢和特長的崗位上去，從而真正做到人事相宜，實現良性職業發展。

5.再造公務員績效管理系統流程

公務員績效考核是一個完整的系統，這一系統的成功運轉需要各個環節的有效配合。必須將公務員績效評估納入政府績效管理系統中，建立包括績效計劃、績效監控、績效評估與績效反饋四個階段的系統流程。四個環節構成一個連續的螺旋上升的循環過程，上一個周期的實施為下一個績效管理周期提供基礎和依據。這個流程不是單純地為考核而考核，而是為提高公務員能力和素質，在個人目標實現基礎上達成組織目標而設計的一個工作體系。在這一系統流程中建立主管領導與公務員之間持續有效的溝通與反饋機制，是提高公務員個人績效的關鍵。

6.建立公務員績效評估信息化平臺

公務員績效評估信息化平臺是充分利用各種電子政務信息技術、信息網絡手段、績效信息統計技術及績效信息處理技術來實現績效評估體系的一種途徑。隨著電子政務的發展，很多地方政府或部門都嘗試建立政府績效管理電子平臺，開發專門的軟件實現對政府績效及公務員考核工作的信息化管理。被調查者中認為“沒必要”實行計算機化考核的占11.4%，而認為“有必要”和“可以嘗試”的達88%。這說明推行計算機化績效考核是可以被大多數人員所接受的。美國 “責任和績效中心”（CAP）把基于績效的信息系統的作用歸結為三個方面：增進責任性、改善管理以及更好的資源配置。公務員績效評估信息化、網絡化平臺可以實現公務員績效評估中信息溝通與信息共享，使考核數據客觀真實，節約大量的人力和物力，提高考核工作效率，也有利于健全政府績效評估主體參與機制，從而依托電子政務技術來實現績效評估體系的有機整合，對于促進公務員績效評估的經常化、科學化具有重要意義。

1.趙曼：《公共部門人力資源管理》，華中科技大學出版社，2008年版。

2.付亞和、許玉林：《績效管理》，復旦大學出版社，2005年版。

3.劉昕：《我國公務員考核制度的創新及其實施建議》，載《經濟與管理研究》，2007年第5期。

4.李忠波：《公務員績效評估的難點和對策》，載《中國人力資源開發》，2006年第9期。

5.秦曉蕾、王強：《國家公務員績效考核指標體系實證研究》，載《南京社會科學》，2006年第7期。

6.薛立強、譚融：《公務員考核中存在的問題及對策研究》，載《云南行政學院學報》，2008年第5期。

7.CAP. Performance Measurement: Concepts and techniques.Washington D.C:ASPA，2000，5.