我國欠發達地區糧食安全問題探討——以西北地區甘肅省為例

昝 欣，李孟剛

（北京交通大學經濟管理學院，北京市100044）

在世界人口增速迅猛、全球經濟一體化的態勢之下，糧食安全問題已經成為國際問題，“誰來養活中國？”“中國能使世界挨餓嗎？”此類的論題更是成為國際關注和熱議的重大問題。我國的資源分布狀況、經濟發展結構等諸多方面的因素，使糧食產業呈現出較復雜的區域特性，區域糧食安全問題是重要的安全問題之一。眾所周知，西北地區是我國傳統農業的重要起源地之一，但西北地區經濟發展受資源制約較大，經濟增速相對緩慢，人民生活比較貧困。歷史上曾經發生的毀林開荒、毀草種糧、開山取石、攫取礦產等掠奪性開發資源的事件導致了草原沙化、植被破壞、水土流失、環境污染等問題，對西北農業的后續發展構成了極大的威脅，無地少地的農民與區域通常都會存在糧食生產不安全的問題，西北地區的糧食安全問題值得我們關注，因為這不但影響到我國宏觀調控首要任務，即保增長與可持續發展的完成，而且更加關乎民生大計與和諧穩定的發展。

一、西北地區糧食生產安全的主要影響因素

以甘肅省為例，西北地區糧食生產安全面臨著諸多因素的影響，主要表現在以下幾個方面。

1.氣候條件。甘肅省干旱缺雨，溫差較大，四季氣候的特點是：冬季雨雪少，寒冷時間長；春季升溫快，冷暖變化大；夏季氣溫高，降水較集中；秋季降溫快，初霜來臨早。省內大致可分為8個氣候區：（1）隴南南部河谷亞熱帶濕潤區；（2）隴南北部暖溫帶濕潤區；（3）隴中南部溫帶半濕潤區；（4）隴中北部溫帶半干旱區；（5）河西北部溫帶干旱區；（6）河西西部暖溫帶干旱區；（7）河西南部高寒半干旱區；（8）甘南高寒濕潤區。這樣的氣候條件使農作物品種、生產周期、糧食儲備計劃等方面受到制約。

2.水資源。總的來看，甘肅全省地表水資源較少，分布也不均勻，即使是黃河流域也屬于缺水區，黃土高原北部既缺地表水，又缺地下水，人畜飲水困難，是嚴重缺水區。省中東部地區是全國典型的干旱農業區，年降水量僅250～600毫米，且地域和時空分布極不均勻。因此，幾乎年年有旱情發生，糧食產量低而不穩，農村飲水十分困難。以甘肅省為典型代表，水資源的不均勻甚至匱乏，成為危及西北地區糧食生產安全的關鍵因素。

3.土地資源。盡管甘肅省總土地面積為45.4萬平方公里，居全國第7位，但其中耕地面積僅為5229.25萬畝，只占總土地面積的7.68%，人均占有耕地為2.0畝。[1]土地資源作為糧食生產最基本的要素之一，成為關系糧食安全的重大因素，甘肅省的土地資源結構對糧食生產安全構成了很大的威脅。

4.人口及勞動力資源。西北地區分布著較為豐富的少數民族人口，農村人口數量增長過快且人口素質相對較低，已成為區域農業可持續發展的重要障礙。甘肅全省農業平均人口為2210.34萬人，其中勞動力占69.17%。有限的耕地容納不了大量的富余勞動力，大量農村剩余勞動力積淀在農村，已嚴重制約了農村經濟的發展和農民收入的增長。雖然政府大力推進農村勞動力的培訓、輸轉工作，但是由于眾多復雜原因所致，勞動力轉移過程中仍存在諸多問題。農村勞動力素質不高、因缺乏市場化運作及規范化管理使勞動力盲目自發流動、大量青壯年勞動力外流等問題，使糧食生產的人力要素受到影響。

5.農機設施與科技。2005年甘肅全省農機總動力達到1406.92萬千瓦，農業機械總動力與過去相比增長較快，但與全國比較，單位面積的投入水平仍較低。農業機械作業水平低，部分低產田的肥料投入少，良種更新換代慢，搭配品種、后備品種不能滿足需要，種子混雜，質量不高，糧食生產新技術推廣應用慢。在惡劣的水資源環境下，甘肅省水利設備老化，灌溉方式落后，在水資源的利用中存在嚴重的浪費。年降雨量在400毫米左右的旱作區，降水時空變率大，水土流失嚴重，旱作農業的保證率低，雖修建了2000多萬畝梯田、條田，但許多地區未能擺脫靠天吃飯的狀況。

6.思想觀念和政策資金支持。受歷史原因等多種因素影響，西北地區的傳統農耕思想根深蒂固，在經營理念上存在許多束縛農業生產力發展的思想觀念，制約著農業產業結構的有效調整。從政府層面講，雖然各級政府都確定了糧食生產和發展特色產業的目標任務，但在具體管理過程中，一些主管部門和基層干部引導組織農民發展特色產業的積極性較高，引導種糧的積極性卻很低。改革開放以來，國家為甘肅省投入了大量扶貧資金，省各級財政也投入了大量農業發展資金，但是與投入城市的資金相比，與農業生產和農村基礎設施建設的實際需求相比，差距仍然很大。[2]

二、西北地區糧食安全問題分析

1.糧食生產能力。甘肅省糧食生產長期處于低水平，20世紀90年代以前，糧食短缺一直困擾著全省經濟的發展。改革開放以來，糧食生產得到了較快的增長，一般年份省內可以達到糧食低水平的緊度平衡。[3]“八五”期間糧食生產不穩定，人均占有量和消費水平比較低，一遇災害便會導致糧食短缺。“九五”期間基本實現了低水平自給，并具備了抵御較大自然災害、進行自身余缺調劑的能力，絕大多數農村人口解決了溫飽，糧食生產能力、人均占有量、消費量都有所提高，但糧食供求雖略有寬裕，總體上仍處于緊度平衡狀態。

2005年和2006年兩次調查西北貧困地區樣本農戶通過家庭生產解決糧食安全問題的情況顯示，能夠通過家庭生產實現糧食自給的農戶比例只有41.91%，而不能夠通過生產實現糧食自給的農戶比例則高達58.09%。這表明貧困地區農戶糧食自給不足的情況較嚴重。[4]

2.糧食供需與對外依存狀況。甘肅省的糧食供需狀況受制于其糧食結構，在糧食結構方面呈現“三多一少”的特征，即小麥多、玉米多、雜糧多、稻米少，形成了小麥、玉米、雜糧三大作物的主體結構，這與全國以稻米、小麥、玉米為主的品種結構和居民消費習慣存在差異。甘肅省在基本實現糧食自給后，品種上的供需矛盾主要在于稻米。由于自然條件所限，甘肅省稻米生產能力不足的問題將長期存在，難以在糧食結構上達到供需平衡，需要與其他省區進行品種的調換。

由于影響甘肅省糧食生產和供給的因素較多，特別是靠天吃飯的局面尚未改變，糧食儲備的安全系數應當稍高于國家所定的糧食儲備的安全線（糧食年消費量的 20%～30%），到2030年的遠期糧食安全儲備應保持在屆時產量的40%～45%之間，以應對自然災害、人口膨脹等不確定因素對糧食安全的威脅。

3.糧食生產的比較效益。目前，甘肅省糧食的產業化水平較低，糧食加工轉化能力很弱，糧食日加工能力200噸以上的企業只有寥寥幾家，缺乏糧食產品附加值高、產業鏈條長、等級和檔次較高的龍頭企業。在甘肅糧食市場，仍然是國有糧食企業為主體，還沒有形成多種經濟成分、多種經營渠道的糧食市場。同時，糧食市場硬件建設也十分落后，沒有大規模的糧食專業批發市場。這是糧食市場體系不健全的突出表現。

此外，正所謂“谷賤傷農”，對于生產成本相對較高的糧食等大宗作物，因收益低，當經濟作物、飼草作物的效益高于糧食時，農民在保證自給的情況下，就會減少糧食生產。而且，西北地區糧食加工業的發展較為滯后，加工增值的效益沒有充分發揮出來，特別是專用糧的生產和加工欠發達，影響了糧食效益的提高，這是造成糧食比較效益低的又一原因，時常引發農民的自發減產。

三、西北地區糧食安全問題的對策建議

1.客觀理智地面對資源制約，積極開發資源配置戰略。針對嚴重威脅西北地區糧食安全的資源制約，實行嚴格的資源保護措施當然是共識性的解決途徑之一。此外，提高資源開發利用水平，特別是資源綜合利用水平更是資源可持續利用之道。

以廣受關注的水資源為例，可借鑒國際“虛擬水資源”的思路，如果一個地區出口水密集型產品給其他地區，實際上就是以虛擬的形式出口了水資源，通過這種途徑，某地區可以向另一地區提供“虛擬的”水資源。水資源稀缺的地區可以通過犧牲一定的經濟利益，從水資源豐富的地區進口水密集型產品來節約本地區的水資源，實現水安全。虛擬水貿易戰略①為貧水地區綜合應用域內外水資源和社會調節能力，解決自身的水資源問題提供了一種新形勢下的發展思路。通過“水—糧食—貿易”途徑，貧水地區利用產品和服務的貿易流通，實現相關產品和服務中虛擬水的時間、空間與生產上的重新配置，緩解水資源系統壓力的同時，最大化水資源的利用效益，提高社會調節能力。

2.取長補短、加強優化配置，糧食結構優化與區域統籌并重。針對西北地區糧食生產對自然條件依賴性大的特點，堅持改土治水，治理農業生態問題，鞏固和發展商品糧生產基地，提高農業科技水平和集約化生產水平，提高糧食的綜合生產能力，不僅如此，還要從長遠大局視野層面出發，調整和優化糧食結構關系，培育西部地區新的經濟優勢，整個西部地區應統籌安排，發揮區域綜合比較優勢，培育新的經濟增長點。具體舉措包括在優先發展特色農業及農產品精深加工的同時，大力開發節水農業和生態農業，實現農、林、牧、漁和其他產業協調發展。綜合、協調地利用西部地區多樣化的土地資源和氣候類型，大力發展棉花、煙草、甜菜、特色瓜果、蔬菜、中藥材以及特色養殖和林果業等，并在此基礎上，大力提高農業產業化的步伐。

3.關注人口增加與有效勞動力不足的矛盾，提高農業人口素質。可持續發展不僅注重人口數量與社會經濟相協調，更注重人口素質與社會經濟相適應，因而控制農村人口與提高人口素質便成為可持續發展的核心問題。近年來，一方面農村人口增速較快，另一方面農村大量青壯勞動力外出務工，農村有效勞動力不足的現實造成部分農產品產量大幅度下降，其中的重要原因在于農業生產收益低，農民不愿將過多的精力投入在土地耕作上。為此，政府必須出臺相關措施，鼓勵和激發農民的種糧積極性。同時，組織科技人員下鄉進行農業技術推廣工作，提高農產品的科技含量，促進農業生產科技運用由“嵌入式”向“內生型”轉變，最終實現農業走向集約式的發展道路。[5]同時，解決農村家庭特別是有外出務工人員家庭的養老、托幼、醫療、幫扶等問題，并維護外出務工人員的合法權益。

此外，必須完善農村教育體系，大力開展面向農村勞動力的職業培訓，提高農村勞動力的綜合就業能力，使其從數量型向素質型、從體能型向技能型、從農業型向城鄉結合型轉變。在強化以農業技能為主、其他技能為輔的技能培訓的同時，重點培養一批農業科技帶頭人，以新形勢下“大農業”的視野，按照市場經濟供需平衡的原則，針對實際情況采取不同培訓內容和培訓形式，把農業勞動力培養成為適應社會發展的新型農民。

4.既要保證政府的有效宏觀調控與綜合管理，又要建立預防突發情況的應急機制。走農業可持續發展之路要求政府通過政策傾斜，在資金、稅收等方面向對可持續發展作出有益貢獻的主體給予支持，還要通過完善資源和環境保護的法律法規，以法律手段去規范、約束人們的社會行為，保護農業資源與農業生態環境，促進西北地區農業的可持續發展。

自然災害與西北地區農牧關系轉變貫通于西北開發的歷史進程中，[6]根據一部分農戶因為作物受災而家庭糧食自給不足的情況，政府還需要指導應對災害的專項工作，其中包括農業保險業務。根據貧困地區的情況，貧困地區比較適宜開展互助性質的農業保險或政策性的農業保險。此外，伴隨著全球經濟一體化的發展態勢，還需要引導各級農業主體學會利用市

場，應變國際市場的沖擊。

四、結論

與世界總量相比，中國總人口占22%，耕地總面積占9.5%，人均耕地面積0.097公頃，為世界平均水平的38%，人均水資源占有量為世界平均水平的25%，萬元GDP用水量為世界平均水平的400%。[7]由此可見，糧食生產安全將是我們的永久主題。欠發達地區的農業發展在我國總體農業布局中占有較高的歷史地位，當前作為全國糧食發展格局這一“大木桶”中“較短的一片木板”，其糧食安全問題的發生情況與解決程度，將成為關乎全局的關鍵一環。

今后一個時期內，包括西北地區在內的欠發達地區，其糧食產業結構調整發展的思路應以科學發展觀為指導，以市場為導向，以國際化大視野發揮區域比較優勢，延伸優勢性產業鏈，發展特色農業經濟；樹立農業可持續發展意識，大力推進農業科技進步；制定長遠的農業資源開發戰略，搞好農業生態環境的保護和建設；加強政府的有效管理與宏觀調控，提高農業人口素質。

注釋：

①虛擬水戰略是指缺水國家或地區通過貿易方式從富水國家或地區購買水密集型產品來獲得水和糧食的安全。

[1]佚名.甘肅的土地資源[DB/OL].甘肅農業信息網，2009-8-19.

[2]柳民.欠發達地區糧食安全和農業產業結構調整均衡問題研究—以甘肅省為例[J].發展研究，2008（3）：86-93.

[3]姚麗.21世紀初甘肅糧食安全問題探討[J].開發研究，2000（1）：56-58.

[4]陳前恒，李軍培.貧困地區農民糧食安全狀況與政策選擇—基于西北A省、B自治區兩個貧困縣農戶調查問卷的分析[J].中國農村經濟，2006（12）：20-24.

[5]崔丹.中國西部地區農村勞動力轉移問題研究—以甘肅定西市為例[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2007（6）：30-32.

[6]卜風賢.西漢時期西北地區農業開發的自然災害背景 [J].干旱區資源與環境，2008（10）：83-86.

[7]陳紹充，王卿中.我國糧食安全觀分析[J].經濟體制改革，2009（1）：27-30.