基層公務員管理中的問題及對策探究

● 羅振洲 孫云霞

基層公務員身處國家行政管理與服務第一線，肩負著實施行政管理和提供公共服務的重要職責。加強基層公務員隊伍建設，是當前和今后公務員工作的一項重要內容。從廣義上講，基層公務員是指各級國家黨政機關中鄉科級正職和副職領導職務的公務員，以及廳局級及以下黨政機關中主任科員、副主任科員、科員、辦事員等非領導職務的公務員。從狹義上講，指在區市（州）下轄區和縣（含縣級市）一級地方黨政機關，鄉鎮、街道等一線基層政府或政府派出機構工作的鄉科級正職和副職領導職務公務員，以及主任科員、副主任科員、科員、辦事員等非領導職務公務員。

一、基層公務員管理中存在的突出問題

目前，我國基層公務員管理的總體趨勢，是在思想認識上從模糊化走向明確化，在載體形式上從文件化走向法規化，在管理水平上從經驗化走向科學化，在測評內容上從以定性測評為主走向以定性與定量兼顧，在指標體系上從簡單化走向多樣化。但在實際工作中基層公務員的管理仍存在諸多問題亟待解決。

（一）基層公務員管理法律法規建設相對滯后

為確保基層公務員隊伍建設的規范化和科學化，國家先后頒布了 《中華人民共和國公務員法》（2006年）等一系列法律法規，各地也出臺了相關政策法規。但是，目前基層公務員管理法律法規建設仍相對滯后。一是涉及基層公務員分類、分級管理的法律法規仍未出臺。二是已經出臺的法律法規如 《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》等存在一定的缺陷，尚待完善。

（二）培訓機會不均衡，效果不佳

1.當前基層公務員培訓工作普遍存在領導職位公務員培訓機會多于普通職位公務員、工作忙的部門培訓少于工作相對清閑的部門等情況，這在一定程度上形成了培訓機會多者不愿學、想學者缺少機會的尷尬局面。

2.基層公務員培訓內容過于強調共性，缺少針對性。主要問題有：過于重視政治理論學習而忽視經濟管理知識學習；重視理論知識培訓，忽視專業技術知識和能力培訓；重視分層分級培訓，忽視按需施教、分類培訓；培訓內容實踐性較差，針對性不強，培訓與實際工作相脫節，造成學非所用。

3.培訓方式單一落后。基層公務員培訓方式多以集中培訓為主，到各級黨校和行政院校進行政治理論培訓。培訓形式以傳統的面對面授課和“滿堂灌”方式為主，網絡培訓等新興形式未能很好加以利用。培訓方法較為單一，極少使用諸如“研討式”、“角色模擬”等新模式，培訓效果不甚理想。

4.培訓效果難以考核，激勵效果不佳。部分公務員培訓班管理較為松散，培訓性質發生了改變，成了培訓者忙中偷閑，減輕工作壓力的一種方式。培訓結果評定走過場，培訓結果的可信度不高。

（三）考核方式方法單一，信度與效度偏低

1.考核指標較為模糊。《公務員法》將公務員考核內容劃分為德、能、勤、績、廉五類，但并未對這五類考核指標做出明確界定，難以進行量化考核，考核結果也容易失真。

2.考核主體較為單一。2008年頒布的《公務員考核規定（試行）》規定考核主體為“機關公務員管理部門”和考核委員會，而公民卻不參與其中。這種考核模式會在一定程度上影響考核結果的真實性。

3.考核方式方法單一。在考核方式上重年終考核，對日常考核普遍不夠重視，這就容易導致考核結果的信度與效度偏低。在考核方法上，重視定性考核，輕定量考核，這也會影響到考核結果的信度與效度。

（四）晉升通道狹窄，管理不規范

1.晉升機會少。雖然我國逐步加大基層公務員的選拔與錄用比例，將有基層工作經驗的優秀公務員選拔到高一級的黨政機關中來，但這并不能解決大部分基層公務員尤其是為數眾多的鄉鎮科員的晉升問題。2006年頒布的《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》未對鄉鎮機關的非領導職務公務員晉升設置非領導職位，縣直機關非領導職務公務員雖可晉升至主任科員，但目前這一晉升通道始終處于半封閉狀態。這嚴重地影響和挫傷了一些默默地在基層工作多年的基層公務員的工作積極性。

2.晉升空間小。以非領導職務公務員為例，《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》對中央機關、省（自治區、直轄市）機關、直轄市的區機關、縣機關非領導職務公務員的晉升做出了明確規定，但鄉鎮一級機關非領導職務公務員晉升確未作規定。通常在中央機關和省級機關工作的非領導職務公務員在理論上最高可以晉升至巡視員級非領導職務，在市級機關工作的最高可以晉升至調研員級，在縣級機關工作的最高可以晉升至主任科員，而在鄉鎮機關工作的非領導職務公務員的晉升則未作規定，這就從制度上壓縮甚至封閉了鄉鎮一級機關非領導職務公務員的晉升空間。

3.晉升管理不規范。一是人員提拔標準不統一。一些基層機關所制定的晉升標準不固定，領導者的主觀隨意性很大。二是存在突擊提拔情況。地方領導班子換屆時經常會發生一些突擊提拔人員的情況，這容易致使一些并不符合任職條件的人員得到提拔晉升。

（五）退崗管理不規范，造成人力資源閑置

1.退崗管理不規范。各地對于擔任領導職位公務員退崗管理標準不統一。不同地方、部門、年份和人員的退崗年齡不盡相同，甚至差異很大。

2.存在人力資源閑置狀況。由于領導班子調整等原因，許多年富力強，工作經驗豐富的基層公務員過早地“退居二線”，造成了基層政府人力資源的閑置與浪費。同時，對空缺下來的崗位的配置也容易滋生腐敗。

二、對策與建議

（一）進一步完善基層公務員管理法律法規

在現有公務員法律法規基礎上，結合當前和未來經濟社會發展狀況，借鑒與吸收國外關于公務員管理方面的先進技術和經驗，探索制定中國基層公務員分級、分類管理標準的法律法規，使基層公務員管理走上更加法制化、規范化和科學化的道路。盡快制定出臺關于鄉鎮機關非領導職務公務員晉升的法律法規，以彌補2006年頒布的《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》的缺陷，為基層鄉鎮機關非領導職務公務員晉升提供法制保障。

（二）進一步完善基層公務員培訓體制機制。

一是增加普通基層公務員培訓機會。培訓要向基層一線公務員傾斜，向真正有培訓需求的基層公務員傾斜，向“老、少、邊、窮”地區基層公務員傾斜，向實際工作中矛盾和問題較為尖銳和突出的地區、部門和職位傾斜；二是調整培訓內容，充分考慮培訓對象崗位性質和工作特點。在繼續重視政治理論學習的同時，加強專業知識、技術與能力的培訓；三是以提高培訓效果為核心導向，不斷創新和優化基層公務員培訓方式方法。改變“面對面滿堂灌”的傳統授課方式，探索創新網絡培訓等新的培訓方式，引進使用較為先進的“研討式”、“角色模擬”等培訓方法，提高培訓效果；四是加強對培訓效果的考核與管理。應注重培訓效果的再考核。做好跟蹤調查，對受過相關培訓的基層公務員實際工作能力和表現做定期評價，借此評估培訓實際效果和質量。

（三）建立和完善更加科學、規范的基層公務員考核體制機制。一是注重考核內容與考核指標的可操作性。在現行公務員考核規范下，充分借鑒吸收國外公務員考核經驗，將遵紀守法和實際工作業績作為我國基層公務員考核的主要內容。注重考核指標的可操作性，堅持定性和定量考核相結合，以定量考核為主線，從根本上改變我國基層公務員考核過于粗放、考核指標模糊的問題；二是推行基層公務員考核主體的多元化。考核主體多元化是未來我國公務員考核的必然選擇。不斷借鑒、消化和吸收國外公務員考核主體多元化理念與方法。在基層公務員考核中，可先期進行考核主體多元化試點，不斷摸索，總結經驗教訓，待較為成熟時對2008年頒布實施的 《公務員考核規定（試行）》進行修訂，讓廣大公民能夠參與到基層公務員考核工作中，依法充分享有和運用考核權，多元考核主體相結合，使考核真正成為督促基層公務員實際工作，提升公共服務能力的重要環節；三是建立科學合理的基層公務員考核方式。借鑒現代企業管理中員工依據崗位說明書進行考核的方法，圍繞基層公務員具體崗位設計公務員崗位考核表，設置量化考核指標。合理分配年度與日常考核在考核總成績中的權重，堅持例行考核與突擊考核相結合。綜合運用多種考核方法，實行全方位考核。

（四）完善管理制度，拓展晉升空間。一是制定科學化、規范化的基層公務員提拔標準。根據基層綜合管理類、專業技術類和行政執法類等不同種類公務員的工作特點與職業發展規律，結合地區、部門與專業領域的特點，制定既分門別類、又符合晉升職位、崗位能力素質要求的晉升標準；二是嚴格依法實施晉升管理。對違法違規的 “突擊提拔”和“跑官要官”行為，加大處罰力度；三是完善法律法規。通過制定、修改與完善基層公務員晉升相關法律法規，進一步拓展基層公務員晉升空間，增加晉升機會；四是建立職務與職級晉升雙通道。可嘗試建立基層公務員職務和職級晉升的兩條通道，增加和拓展基層公務員的晉升機會和空間。

（五）規范公務員職位管理。建立科學規范的職位管理法律法規。國家和地方公務員管理機構應該盡快制定和完善相關法律法規，建立科學、嚴格、規范的職位管理制度體系。建立嚴格、規范的公務員退出與淘汰機制。進一步完善基層公務員退出與淘汰制度，以法律法規為依托，以實際績效為標準，以考核結果為依據，建立一支動態平衡、代謝有序、精干高效、充滿生機與活力的基層公務員隊伍。

（六）制訂更加科學、規范和統一的基層公務員錄用標準。提高基層公務員公務力，首先就要從制度層面入手，依據其職業能力需要，制訂科學、規范和統一的錄用標準并上升到法律層面，使之走上更加科學化和規范化道路。

（七）進一步加強對基層公務員隊伍的監督檢查。國家各級紀檢監察機關要進一步加強對基層公務員隊伍的紀檢監督檢查，形成高效有力的內部監督機制；建立快速高效的反饋機制，為基層公務員能力建設提供強有力的體制機制保障。同時要充分發揮社會各界的監督力量，建立更加有力的監督體制機制和暢通便捷的反饋機制，為公務員隊伍能力建設提供強有力外部保證。

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