農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的性質(zhì)及其對農(nóng)地物權(quán)運行影響之反思*

袁 震

(西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西 西安 710063)

農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的性質(zhì)及其對農(nóng)地物權(quán)運行影響之反思*

袁 震

(西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，陜西 西安 710063)

農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的存在既影響了農(nóng)民對農(nóng)地物權(quán)屬性的認(rèn)識、土地承包經(jīng)營制的推行以及土地承包經(jīng)營權(quán)的建設(shè)，也導(dǎo)致了集體地權(quán)與農(nóng)民地權(quán)之間的沖突，并間接導(dǎo)致農(nóng)民個人地權(quán)之間的沖突。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的廢除使得農(nóng)地物權(quán)的私法屬性得以徹底顯現(xiàn)，為農(nóng)地物權(quán)的完善與良性運作創(chuàng)造了條件。

農(nóng)業(yè)稅 “三提五統(tǒng)” 集體土地所有權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán)

土地所有權(quán)曾經(jīng)是一種負(fù)載了沉重公法負(fù)擔(dān)與準(zhǔn)公法負(fù)擔(dān)的土地所有權(quán)。人民公社時期，除農(nóng)業(yè)稅收外，所有的公法負(fù)擔(dān)都是隱性的，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度保證了國家從農(nóng)民集體那里可以獲得穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)剩余。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，國家與所謂的“集體”通過“交足國家的，留足集體的，剩下都是個人的”這種分配關(guān)系一直從農(nóng)村集體土地所有權(quán)上獲得收益，農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留逐步成為了加載在土地承包經(jīng)營權(quán)上的普遍負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留作為集體土地所有權(quán)上(農(nóng)用的集體土地上)的普遍負(fù)擔(dān)的狀況一直延續(xù)到農(nóng)業(yè)稅被最終廢止。從總體上說，農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留這些農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)是中國幾千年來皇糧國稅的歷史延伸與發(fā)展。雖然農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留作為農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為了歷史，但是反思其存在對集體土地所有權(quán)運作的影響依然具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

一、新中國農(nóng)業(yè)稅收概況及其法律性質(zhì)分析

(一)新中國農(nóng)業(yè)稅收狀況概述

農(nóng)業(yè)稅收是由國家公權(quán)力所強制設(shè)定的索取一定的農(nóng)業(yè)剩余的方法，它所對應(yīng)的是中國延續(xù)幾千年的“皇糧國稅”。廣義上的農(nóng)業(yè)稅收(簡稱農(nóng)業(yè)稅)是指國家有權(quán)機關(guān)依法定標(biāo)準(zhǔn)與程序，強制納稅義務(wù)人無償向國家繳納與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的實物或貨幣的行為，[1]P122包括農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)稅是對從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所收取的稅收，是中國農(nóng)業(yè)稅收的核心支柱，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是針對非糧食作物生產(chǎn)而征收的稅收。長期以來，我國征收農(nóng)業(yè)稅的法律依據(jù)為1958年6月全國人大常委會通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》(簡稱《農(nóng)業(yè)稅條例》)，而征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的法律依據(jù)是1994年1月30日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》(簡稱《農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅》)。農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅長期以來共同組建了我國農(nóng)業(yè)稅收體系。

長期以來，由于農(nóng)業(yè)稅以征收糧食為主，所以習(xí)慣上又被稱為“公糧”。新中國的農(nóng)業(yè)稅在1958年前延續(xù)了民主革命時期的局面。抗日戰(zhàn)爭時期，累進的農(nóng)業(yè)稅征收體制既減輕了普通農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也有效促進了土地向無地、少地農(nóng)民手中的集中。土地改革后經(jīng)過查田定產(chǎn)運動，農(nóng)業(yè)稅逐漸在全國范圍內(nèi)重新普及。合作化運動期間農(nóng)業(yè)稅的征收，對于農(nóng)民是否加入合作社起到重大的影響。繼續(xù)從事家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)須交納遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于加入合作社的農(nóng)業(yè)稅，這促使農(nóng)民紛紛加入到合作社。合作化運動以后，農(nóng)業(yè)稅的繳納一直以《農(nóng)業(yè)稅條例》為依據(jù)。按照當(dāng)時的農(nóng)業(yè)稅條例，農(nóng)業(yè)稅的負(fù)擔(dān)人應(yīng)當(dāng)為土地所有權(quán)人，立法上最初設(shè)定為各級的合作社，后來變?yōu)槿嗣窆鐣r期的人民公社與各級生產(chǎn)隊。在土地承包經(jīng)營制推行以后，農(nóng)業(yè)稅日益轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民承包土地上的負(fù)擔(dān)。土地承包制推行中處理分配關(guān)系的基本原則中“交夠國家的，留足集體的，剩下的是自己的”中“交夠國家的”指的是農(nóng)戶因承包土地而需要交納農(nóng)業(yè)稅。1958年的《農(nóng)業(yè)稅條例》一直施行到2006年 1月1日。根據(jù)該條例，農(nóng)業(yè)稅以每畝農(nóng)作物的常產(chǎn)量為征收對象。據(jù)統(tǒng)計，從1949年到2003年間，全國累計征收農(nóng)業(yè)稅達(dá)3945.66億元。[2]

(二)農(nóng)業(yè)稅本質(zhì)上是設(shè)定于集體土地之上的公法負(fù)擔(dān)

農(nóng)業(yè)稅的收取與農(nóng)村土地以及農(nóng)村土地的承包經(jīng)營關(guān)聯(lián)密切。農(nóng)業(yè)稅收取的主要依據(jù)為農(nóng)民依靠農(nóng)地而獲取的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出或收入。農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)地的高度依附性說明農(nóng)業(yè)稅在本質(zhì)上是公法針對農(nóng)村農(nóng)地而設(shè)定的法定負(fù)擔(dān)，即農(nóng)業(yè)稅收是國家憑借著屬于公權(quán)力的國家征稅權(quán)而穩(wěn)定地從農(nóng)村土地產(chǎn)出中獲取農(nóng)業(yè)剩余的一種方式。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)民負(fù)擔(dān)是兩個不同的概念。廣義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)為農(nóng)民在國民收入分配中無償向政府、企業(yè)以及城市居民提供的各種資金、產(chǎn)品和勞務(wù)等各種資源的總合，包括農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)、稅外收費和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差。根據(jù)稅務(wù)總局的定義，狹義的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是農(nóng)民實際支付的國家稅金、提留和統(tǒng)籌、義務(wù)工及各種集資和攤派。因此，農(nóng)業(yè)稅和各種行政性的費用一般也在通常理解的農(nóng)民負(fù)擔(dān)之列。但是，農(nóng)業(yè)稅屬于稅法的調(diào)整范圍，農(nóng)民負(fù)擔(dān)則不完全屬于稅法調(diào)整的范圍。由于農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅都是針對以土地為基本勞動對象的農(nóng)業(yè)活動而征收，因而，它們屬于稅法范圍的公法負(fù)擔(dān)之范疇。

二、“三提五統(tǒng)”的概念及其法律性質(zhì)探析

(一)“三提五統(tǒng)”的概念及內(nèi)涵

“提”是村提留，“統(tǒng)”指的是鄉(xiāng)統(tǒng)籌?！叭帷敝赣糜诖寮壗M織積累和發(fā)展需要的公積金、公益金和公共管理費用，[3]P210鄉(xiāng)統(tǒng)籌(即所謂的“五統(tǒng)”)，是根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策，由集體經(jīng)濟組織向農(nóng)戶收取，并用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村兩級學(xué)校辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等用途的款項。[4]P62村提留的產(chǎn)生于可以溯源到合作化運動時期，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)生則可以溯源到人民公社運動時期。1991年國務(wù)院頒行的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》(以下簡稱《條例》)對村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌及各項有明確法律依據(jù)的行政、事業(yè)性收費、集資與攤派進行了規(guī)范，成為鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留收取的主要依據(jù)。根據(jù)《條例》，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費由鄉(xiāng)人民政府與鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織協(xié)商，每年做出當(dāng)年決算方案并編制下一年預(yù)算方案，經(jīng)鄉(xiāng)人民代表大會審議通過后，報縣級人民政府農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督部門備案；討論通過的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費預(yù)、決算方案，應(yīng)當(dāng)張榜公布，接受全面監(jiān)督。同樣，根據(jù)《條例》，村提留的公積金用于農(nóng)田水利、基本建設(shè)、植樹造林、購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體經(jīng)濟企業(yè)；公益金用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補助、合作醫(yī)療保健以及其它集體福利事業(yè)；管理費用于村干部的報酬與管理開支。

(二)“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”本質(zhì)屬于一種地方稅

從鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收取機構(gòu)及其用途來看，鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際上是基層政府履行公共職能的支出而由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)的部分，具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的地方稅屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出與提供公共產(chǎn)品的費用理應(yīng)由政府撥付，而不應(yīng)通過國家法定稅收以外的其它收取途徑從農(nóng)民手里獲得，更不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋毓潭ㄘ?fù)擔(dān)。由于鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要是政府履行公共職能所支出的開支，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政管理中經(jīng)費不足的問題應(yīng)當(dāng)通過精簡機構(gòu)、提高效率、嚴(yán)格進行財政預(yù)算或者中央財政進行轉(zhuǎn)移支付等辦法來解決，而不能將其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地上的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌取消后的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入出現(xiàn)不足，并不足以說明鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有內(nèi)在的合理性，而只能說明政府長期以來對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給支持不足。

(三)村提留在性質(zhì)上是民法上的集體土地負(fù)擔(dān)

就村提留而言，即使將其劃分為公積金、公益金與管理費用等若干部分也并不能明確其真實的含義。由于公積金與公益金不是集體成員共同決議形成加在農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)，而是由政府與村干部決議加在農(nóng)村土地上的負(fù)擔(dān)，因而它們不能被認(rèn)為是集體成員共同行使所有權(quán)而產(chǎn)生的合理負(fù)擔(dān)。村提留中的行政管理費用，究竟是村民委員會的行政管理費用還是集體經(jīng)濟組織的行政管費用本身就是不清楚，收取行政管理費用基礎(chǔ)也不清晰。從農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)來講，它是一類特殊的“集體成員集體共有”的土地所有權(quán)。它的主體是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民集體成員，而“村民委員會”與“集體經(jīng)濟組織”都僅僅是代行土地所有權(quán)的組織。代行所有權(quán)的人通過法律規(guī)定，從農(nóng)民集體所有的土地上獲取一定收益的法律關(guān)系性質(zhì)，實值反思。農(nóng)村土地承包狀況極其復(fù)雜，總體而言可以分為家庭承包與非家庭承包。由于農(nóng)民在家庭承包方式下取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)的直接轉(zhuǎn)化形式，家庭承包下的土地承包費不應(yīng)屬于土地租金的范疇；而在非家庭承包中，承包土地的人在多數(shù)情況下都是集體經(jīng)濟組織成員以外的人，因此，這種土地承包費帶有一定的土地租金性質(zhì)。

從“村民委員會”、“集體經(jīng)濟組織”與村民小組(簡稱“集體所有權(quán)行使主體”)承擔(dān)著管理、經(jīng)營集體土地的功能來看，“集體所有權(quán)行使主體”可以與全體農(nóng)民成員協(xié)商獲得一定的管理費用，其收取承包費的合理性也在于此。在家庭承包中，“集體所有權(quán)行使主體”收取的“承包費”往往會高于其支出的土地管理費用，這一部分超出土地管理費用限額的承包費應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)民集體所代管的農(nóng)民土地收益。但是，不管怎樣，承包費的收取必須由“集體所有權(quán)行使主體”與全體集體成員平等協(xié)商共同確定或者由全體集體成員來共同決定，這才符合民商法的基本原理。因此，稅費改革中，將“三提”改為兩稅附加混淆了稅收關(guān)系和土地承包關(guān)系?！叭帷碑a(chǎn)生于“集體所有權(quán)行使主體”對集體土地進行經(jīng)營與管理的機制之中，是一種民法上的關(guān)系，而兩稅附加是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加，是稅收關(guān)系的組成部分。稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮了重大的作用，但是對于民法所產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系與稅收法律關(guān)系屬于不同的法律關(guān)系這一點，卻沒有給與足夠的重視。從集體土地所有權(quán)是全體集體成員共有的所有權(quán)角度來看，家庭承包土地上的土地承包費不應(yīng)當(dāng)被列入地租之列，否則就會出現(xiàn)土地所有權(quán)人向自己收取地租的奇怪現(xiàn)象。當(dāng)然，作為集體土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體全體可以自由決定固定地從自己的土地收益中提取一部分收益用于特定的用途，并將這部分土地收益交由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代為保管、使用。從這一個角度來看，集體經(jīng)濟組織或者村民委員提取的公積金、公益金以及承包費具有一定的民法上的土地負(fù)擔(dān)之性質(zhì)。公積金、公益金以及土地承包費中的超出了應(yīng)支付的管理費用部分，與土地債務(wù)有相同之處?！兜聡穹ǖ洹返?191條設(shè)定了土地債務(wù)這一特殊的土地上的變價權(quán)。所謂土地債務(wù)，指的是從土地獲得一定數(shù)額金錢支付的物權(quán)變價權(quán)。土地債務(wù)的設(shè)立不需要任何法律上的原因或者前提條件，不具有為“為擔(dān)保一項債權(quán)”而設(shè)立的或者其他任何的法律上的目的。[5]P294-295

從以上的分析可以看出，村提留、土地承包費在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是民法上的負(fù)擔(dān)范疇，它們與鄉(xiāng)統(tǒng)籌明顯不同。而在鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間的關(guān)系卻不是私法的關(guān)系，而是一種公法的關(guān)系。當(dāng)然，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)生的原因并不能完全歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，基層政府入不敷出而又必須維持運轉(zhuǎn)迫使其不得不在鄉(xiāng)統(tǒng)籌上做文章。村提留、土地承包費和鄉(xiāng)統(tǒng)籌屬于兩種性質(zhì)完全不同的法律范疇。村提留、土地承包費的民法性質(zhì)決定了它們中的一小部分必須由村民委員會、集體經(jīng)濟組織與村民協(xié)商決定，而其中的大部分只能由村民自己來討論決定是否收取，是否設(shè)定固定的土地負(fù)擔(dān)。

三、農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”對農(nóng)村農(nóng)地物權(quán)運行的影響分析

(一)農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”影響了農(nóng)民對農(nóng)地權(quán)利屬性的認(rèn)識

土地承包制推行中處理分配關(guān)系的基本原則中“交夠國家的，留足集體的，剩下的是自己的”中“交夠國家的”指的是農(nóng)業(yè)稅，“留足集體的”為農(nóng)民上交給集體的承包費、村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，“剩下的是自己的”則是指農(nóng)戶因承包土地而享有的收益權(quán)。農(nóng)業(yè)稅這種國家固定抽離農(nóng)業(yè)剩余的方式，外在化了國家對農(nóng)村土地的控制，影響了農(nóng)民對農(nóng)村土地所有權(quán)的認(rèn)識，致使很多農(nóng)民從傳統(tǒng)的皇糧國稅角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地從根本上是屬于國家的?！傲糇慵w的”這種分配關(guān)系與人民公社時期的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的邏輯密切相關(guān)。從直觀的理解上來看，既然土地所有權(quán)人是鄉(xiāng)、村、隊(組)三級，因此，它們便可以以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)分別從農(nóng)村土地上提取一定的地租。因此，也就有農(nóng)民上交的集體承包費、村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是地租的說法。雖然這樣的一種界定明顯是錯誤的，但是“三提五統(tǒng)”進一步加劇農(nóng)民對集體所有權(quán)主體的認(rèn)知的模糊性確是不爭的事實。由于在農(nóng)村的現(xiàn)實生活中，“三提五統(tǒng)”等一直都與土地承包經(jīng)營密切相關(guān)，即收取村提留，收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌，意味著承包地既為鄉(xiāng)集體所有，也為村集體所有。集體土地所有權(quán)上的稅費負(fù)擔(dān)與集體所有權(quán)的行使?fàn)顩r一起影響了農(nóng)民地農(nóng)村土地所有的認(rèn)識。而農(nóng)業(yè)稅廢除以后，農(nóng)民對集體土地所有權(quán)的認(rèn)同正在加強，農(nóng)民對自己土地權(quán)利的認(rèn)識正日益清晰化。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村農(nóng)地上的稅費負(fù)擔(dān)基本被廢除后，農(nóng)民更多的在使用“承包地三十年不變”、“承包地是屬于自己”的這些用語來表達(dá)自己對農(nóng)村土地歸屬的認(rèn)識。這說明在農(nóng)民樸素的權(quán)利意識中，他們已經(jīng)把土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)作集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化形式來看待，并且認(rèn)為它是一種全面限制集體土地所有權(quán)的物權(quán)。

(二)農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”影響了土地承包經(jīng)營制的推行與土地承包經(jīng)營權(quán)的完善

農(nóng)村土地所有權(quán)上的負(fù)擔(dān)影響了土地承包經(jīng)營制的推行以及土地承包經(jīng)營權(quán)的建立。與此相對應(yīng)，鄉(xiāng)村政權(quán)組織與農(nóng)民自治組織通過發(fā)包土地，要求農(nóng)民支付承包費、上繳村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等費用來完成對鄉(xiāng)村的治理，形成了我國特有的通過承包合同的治理方式。土地承包經(jīng)營制中的兩田制在很大程度上是農(nóng)民群體與鄉(xiāng)村干部為實現(xiàn)土地上公法負(fù)擔(dān)所推行的一種舉措。兩田制是將土地分為“口糧田”與“責(zé)任田”分別進行承包的制度。“口糧田”上基本上沒有公法上的負(fù)擔(dān)，一般按人口均分；“責(zé)任田”一般按照“價高者得”的原則由“集體所有權(quán)行使主體”發(fā)包農(nóng)村村民，責(zé)任田上一般承擔(dān)著(屬于該集體成員集體所有的土地上的)全部或者絕大部分的公法負(fù)擔(dān)。雖然中央要求嚴(yán)格整頓直至廢除兩田制，但是兩田制的影響還在一定程度上存在。鄉(xiāng)村干部雖然竭力宣傳兩田制是一種旨在將公平與效率結(jié)合起來，促進規(guī)模經(jīng)營的制度，但是除了在極少數(shù)人地關(guān)系相當(dāng)寬裕的地區(qū)兩田制促進了上述目的實現(xiàn)外，在大部分地區(qū)兩田制都成為了鄉(xiāng)村干部為所謂的村集體和鄉(xiāng)政府攫取利益手段。兩田制的根本缺陷在于其背離了農(nóng)民平均獲得承包地的土地利益訴求，強化了農(nóng)戶間土地權(quán)利的不平等。

此外，土地上公法負(fù)擔(dān)與其他負(fù)擔(dān)的普遍存在，影響了農(nóng)民對土地感情，造成了農(nóng)民被迫拋荒耕地的現(xiàn)象，甚至有些農(nóng)民放棄了自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，放棄了自己珍愛的土地。為了更好地理解各種土地負(fù)擔(dān)對集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的影響，我們必須首先對農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)進行考查。由于農(nóng)村土地長期以來一直都被主要用作農(nóng)業(yè)用途，而且在未來的很長時間內(nèi)也將主要被用于農(nóng)業(yè)用途。因此，農(nóng)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的特點將會顯著影響到這些負(fù)擔(dān)的設(shè)置。經(jīng)濟學(xué)家通過大量統(tǒng)計分析和理論模型推演，得到一個比較一致的結(jié)論是：農(nóng)業(yè)比較利益低下是國家現(xiàn)代化(工業(yè)化)過程中普遍存在必然趨勢與客觀規(guī)律，具有不可逆轉(zhuǎn)性。[6]P16-22在農(nóng)業(yè)依然是比較利益低下、弱質(zhì)的夕陽產(chǎn)業(yè)的背景下，對農(nóng)業(yè)征收稅收，在農(nóng)地上設(shè)定各種負(fù)擔(dān)，將會顯著地影響農(nóng)民從事生產(chǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)稅與“三提五統(tǒng)”取消以前，很多的撂荒事件都與農(nóng)地上的稅費負(fù)擔(dān)相關(guān)。

(三)農(nóng)村土地上存在的稅費負(fù)擔(dān)導(dǎo)致了集體地權(quán)與農(nóng)民地權(quán)之間的沖突

在家庭承包的過程中，集體經(jīng)濟組織、村委會一般會將農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等稅費負(fù)擔(dān)以及其他負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟匠邪刂?，農(nóng)民往往會因為農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入較低，而存在欠繳承包費的現(xiàn)象。在這種情況下，集體經(jīng)濟組織、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會強迫農(nóng)民交納承包費。在農(nóng)民無法交納承包費的情況下，集體經(jīng)濟組織、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會強制收回承包地，將承包地交給有能力負(fù)擔(dān)承包費的農(nóng)民個體耕種。對于集體經(jīng)濟組織、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因稅費負(fù)擔(dān)的交納而強制收回承包地的現(xiàn)象，中央早已發(fā)文強調(diào)在此種情況下，不能強制收回農(nóng)民的承包地。2004年4月30日下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》明確指出：“堅決糾正對欠繳稅費或土地拋荒的農(nóng)戶收回承包地。要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農(nóng)戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還。對《農(nóng)村土地承包法》實施以前收回的農(nóng)戶拋荒承包地，如農(nóng)戶要其繼續(xù)承包耕作，原則上應(yīng)允許繼續(xù)承包耕種。如原承包土地已經(jīng)發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外人員，應(yīng)修訂合同，將土地重新承包給原承包農(nóng)戶；如已分配給本集體經(jīng)濟組織成員可在機動地中予以解決，沒有機動地的，要幫助農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)，獲得耕地?！睂τ谕ㄟ^家庭承包方取得的承包經(jīng)營權(quán)，不能因為欠繳稅費負(fù)擔(dān)或者承包費等為由而消滅農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，是由承包經(jīng)營權(quán)的基本農(nóng)地物權(quán)屬性決定的。承包地是農(nóng)民的最基本的生存保障，收回貧窮而生活困苦農(nóng)民的最后生活保障，嚴(yán)重違背了社會主義的基本倫理道德。隨著農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等稅費負(fù)擔(dān)的廢除，農(nóng)民拋荒土地現(xiàn)象的減少，集體因農(nóng)民無法交納承包費而強制收回承包而導(dǎo)致的集體地權(quán)與農(nóng)民地權(quán)的沖突也隨得到了解決。

(四)農(nóng)村土地上存在的稅費負(fù)擔(dān)間接導(dǎo)致了農(nóng)民個人地權(quán)之間的沖突

隨著農(nóng)村土地上的稅費負(fù)擔(dān)的減輕和免除，一些隱含在農(nóng)地流轉(zhuǎn)背后的矛盾與沖突重新凸現(xiàn)出來。為了避免農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等農(nóng)地負(fù)擔(dān)，很多的農(nóng)民曾經(jīng)采取無償或者近似無償?shù)姆绞綄⒆约旱某邪亓鬓D(zhuǎn)出去，即通過由接受流轉(zhuǎn)方承擔(dān)上述負(fù)擔(dān)的方式來避免將自己束縛到農(nóng)村土地上。但是，隨著農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的壓縮與取消，國家對糧食的種植實行直接補貼政策，原來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本前提已經(jīng)喪失，很多農(nóng)民回到農(nóng)村要求收回其已流轉(zhuǎn)出的承包地，引發(fā)了新一輪的農(nóng)地糾紛。對于上述的流轉(zhuǎn)糾紛必須根據(jù)具體情況妥善處理，達(dá)到既穩(wěn)定農(nóng)村土地利用關(guān)系，保護相關(guān)權(quán)利人的土地權(quán)利，又促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。具體做法：首先，如果是通過轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，一般需要維持原有轉(zhuǎn)讓關(guān)系不變。但如果轉(zhuǎn)讓的對價顯失公平，則法院可以適當(dāng)予以變更；其次，如果是通過轉(zhuǎn)包(轉(zhuǎn)包的結(jié)果通常是設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán))或者設(shè)定有期限的長期租賃的方式進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般也應(yīng)當(dāng)維持上述流轉(zhuǎn)關(guān)系不變。但是如果顯失公平，可以由法院依據(jù)情勢變更的原則適當(dāng)調(diào)整原來的流轉(zhuǎn)費用。最后，如果是不定期的土地租賃，則原土地承包經(jīng)營權(quán)人可以采取通知解除租賃合同的方式，來進行自己經(jīng)營或者重新出租來實現(xiàn)自己的土地利益。

綜上分析可以看出，隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，“三提五統(tǒng)”等農(nóng)村土地上負(fù)擔(dān)的消解，集體土地所有權(quán)進一步繼續(xù)向其民法屬性回歸。農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”的廢除使得農(nóng)地物權(quán)的私法屬性得以徹底顯現(xiàn)，為農(nóng)地物權(quán)的完善與良性運作創(chuàng)造了條件。農(nóng)業(yè)補貼政策的推行，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)種植可獲得相應(yīng)的補貼，集體所有農(nóng)業(yè)用地因用途管制政策而遭受的收益損失得到進一步彌補，農(nóng)地物權(quán)順利運行的外部環(huán)境得到進一步完善，農(nóng)村農(nóng)地物權(quán)制度進一步具備了為和諧新農(nóng)村建設(shè)提供物質(zhì)就支持的外部條件。

[1] 黃河等.農(nóng)業(yè)法視野中的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律保障研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.

[2] 宋振遠(yuǎn)等.廢止農(nóng)業(yè)稅：劃時代的決定[N].人民法院報,2006-01-03(4).

[3] 鄭景驥主編.中國農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與實踐方略研究[M].重慶：西南財經(jīng)大學(xué)出版社,2006.

[4] 朱秋霞.中國土地財政制度改革研究[M].北京：立信會計出版社,2007.

[5] 孫憲忠.德國當(dāng)代物權(quán)法[M].北京：法律出版社,1997.

[6] 劉建平.農(nóng)業(yè)比較利益[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社,2001.

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

TheNatureandEffectonFarmlandPropertyRightOperationofAgriculturalTaxandTheThreeandFiveDeductions

YuanZhen

(Civil and Commercial Law School of Northwest University of Politics and Law, Xi’an Shanxi 710063)

Agricultural tax, Three and Five Deductions influenced farmers’ acknowledgement of farmland property right of land, the implementation of contracted management system, and the construction of the right to the contracted management of land.They also led to the conflicts between the collective land ownership and the farmers’ land right, and indirectly led to conflicts between the farmers individual right to land. The abolition of agricultural tax and Three and Five Deductions thoroughly manifested that attributes of farmland property rights and perfected the farmland property operation conditions.

agricultural tax; the Three and Five Deductions; collective land ownership;the right to the contracted management of land

1002—6274(2010)04—052—05

DF521

A

國家社科基金重點項目《集體所有權(quán)的性質(zhì)、行使、管理與保護法律制度》(04AFX005)、西北政法大學(xué)校級科研項目(08XJC004)、陜西省教育廳專項科研項目《集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的法律問題研究》(09JK261)的階段性研究成果。

袁震(1980-)，男，山東沂南人，法學(xué)博士，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院講師，研究方向為民商法學(xué)。