中國職業安全衛生立法研討會綜述

● 熊新發

中國職業安全衛生立法研討會綜述

● 熊新發

2009年12月26日，中國人民大學勞動關系研究所、首都經貿大學勞動經濟學院勞動關系系、中國人力資源開發研究會勞動關系分會在北京聯合主辦了《中國職業安全衛生立法研討會》。來自全國人大法工委、國務院法制辦、國家安監總局、中國人民大學、首都經濟貿易大學、清華大學、北京大學等25家單位50余名理論和實務界的專家參會，基本代表了目前我國職業安全衛生領域的前沿水平。

中國人民大學勞動關系研究所所長、中國人力資源開發研究會勞動關系分會會長常凱教授強調，召集這次研討會不僅為了學術交流，也是在履行學者所應承擔的社會責任，我們不能忽略經濟高速發展過程中所帶來的嚴重的職業安全衛生問題。其中，法律缺位是一個重要原因。

會上，與會專家從多學科、多角度，深層次地探討加快推進中國職業安全衛生法制體系建設問題，形成以下共識：一是立法觀念需要調整，怎樣做到以人為本，這是立法最基本需要統一的東西。二是關于現有法律的完善問題，其中最重要的問題，職業安全衛生法應該是權利法，而不是管理法。三是現在的監管體制很凌亂，需要盡快理順。

一、我國目前職業安全衛生狀況、問題及原因

近年來，全國生產安全事故總量下降趨勢明顯，但總體形勢依然嚴峻。常凱教授指出，我國工傷、工亡、職業病人數在世界上名列前茅。據官方統計，煤礦死亡人數是美國的50倍。職業衛生問題更為突出，已被衛生部統計在內的就有60多萬例，估計只是冰山一角。中國人民大學勞動關系研究所孟泉博士認為，盡管從數字上看，近兩年的事故發生率呈下降趨勢，但并不意味著礦工職業安全衛生所面臨的問題就已經逐步被解決。首都經貿大學勞動經濟學院院長、中國人力資源開發研究會勞動關系分會副會長楊河清教授還指出，目前大家討論的都是宏觀的主流類思想，嚴重忽略了過勞死問題。從經濟上考慮，過勞導致的效率下降、治療疾病費用高投入已經造成企業實際收益的嚴重損失。據統計，因為過勞死，美國每年損失3000億美元，歐盟損失1100億歐元，日本則損失16兆日元，數字非常驚人。而中國目前連過勞死的基本標準都沒有，實際上過勞現象已經普遍出現。

造成當前職業安全衛生這種嚴峻形勢的原因是多方面的。與會專家普遍認為，缺乏統一的以“保護勞動者的生命健康”為立法宗旨的《職業安全衛生法》是一個重要原因。中國疾病預防控制中心職業衛生所張敏研究員則認為，企業是最主要的責任主體，呼吁充分發揮大型企業的自律作用。她還從模式圖、模式結構、模式的核心內涵、模式的運行機制、模式的外部支持系統等多個方面詳細介紹了他們探索出的大型企業職業病防治理論體系和防治模式（CISCOD Model）。

南京師范大學金陵女子學院彭薇副教授通過對江蘇省132家企業和238名員工的抽樣調查，總結了六方面原因：一是制度建設規范化程度低，特別是50人以下的小企業；二是企業領導人的職業安全意識停留在經驗層面，缺乏理論系統性；三是勞動者很少參與進去，被調查的勞動者只有40%參與其中，其中有30%的人員不清楚；四是參與形式的層次較低，缺少參與渠道；五是領導者缺乏職業安全意識；六是職業安全監督工作落后。

二、國外職業安全衛生立法的做法及借鑒意義

職業安全衛生問題是一個世界性的問題，世界各國在勞動保護立法方面為我們提供了豐富經驗，對我國有一定的借鑒意義。

首都經貿大學安全與環境工程學院郭曉宏副教授以《日本勞動安全衛生法》為切入點，提出勞動者和管理者都被定義為使用者是有弊端的，這樣容易使相互之間推卸責任，發生事故后基層勞動者就成了替罪羊。安全第一責任人應從“使用者”變更為“企業主”。

首都經貿大學勞動經濟學院馮喜良教授以日本政府處理石棉危害為例，研究了政府在職業安全衛生中的作用。他介紹，日本政府在處理石棉危害中采取了以下措施：1、公開生產和使用石棉的企業信息；2、一系列的補償措施，包括免費健康體檢、健康管理檔案制度、補償金制度、家屬慰問金制度等；3、制定“石棉危害救助法”；4、建立完善的管理機構和服務機構；5、對企業周圍的居民和社會進行宣傳服務。馮教授認為，日本的做法對中國有以下啟示：一是政府應該成為改善職業安全衛生狀況的關鍵性角色；二是職業安全衛生是個長期工作，既關注現在又關注未來；三是保護勞動者的安全，要進一步上升到環境安全；四是充分發揮工會的力量。

國家行政學院蔡和平教授介紹了德國的情況。她說，德國一開始是雙軌制的勞動保護，同業工會可以到企業進行安全生產檢查，這種雙軌給企業帶來麻煩，現在理順后兩層劃分都比較清楚。德國職業安全衛生工作的重點放在預防上。為此，德國還設有自我管理機構，該機構由企業代表和職工代表構成，在實踐中取得了良好效果。

中國人民大學法學院鄭愛青教授對法國的情況進行了簡單介紹，她提到，按照法國的法律，要求雇主每年將每個崗位的風險進行排除和評估，并作出清單。中國人民大學勞動關系研究所的幾位研究人員則對英國、韓國、美國等國家職業安全衛生法制的情況進行了介紹。孫兆陽博士后主要介紹了《英國的健康安全法》出臺的背景和原因、出臺的過程、法律的基本內容以及執行中遇到的問題。盛龍飛博士則對該法的制度安排、法律框架、法律運行以及對中國的啟示等問題進行了介紹。黃璟珍博士（韓國人）介紹了《韓國職業安全健康法》。陳祥麗碩士介紹了對美國職業安全衛生法規標準和實施概況所做的專題研究。

三、職業安全衛生的行政管理體制

職業安全衛生狀況的改善，有賴于政府的積極作為。首都經貿大學勞動經濟學院宋湛副教授以勞資雙方的博弈模型為基礎，分析了由于勞動力市場上存在的信息不對稱狀況，導致完全競爭市場不能自動淘汰不誠信企業。相反，在一定條件下不誠信企業會具有一定的競爭優勢，從而指出政府干預和制度建設的必要性。

但與會專家普遍認為，從現實的情況來看，我國政府雖然有干預，但在行政管理的體制上非常混亂。安全監管總局對全國安全生產實施綜合監管，并負責煤礦安全監察和非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等無主管部門行業領域的安全監管工作；國防科工委、公安部、建設部、交通部、鐵道部、民航總局和國資委等部門，分別負責本系統、本領域的安全工作；質檢總局負責鍋爐壓力容器等4類特種設備的安全監督檢查；衛生部負責職業病診治工作；勞動和社會保障部負責工傷保險管理，同時保留了兒童、婦女的勞動保護工作職能。實際上，這是一種分散式的、多頭領導的格局，對監管和法律執行都非常不利。

深圳大學法學院翟玉娟教授指出，分割式監管其它國家也有，國際勞工組織對其評估認為是低效的，容易制造部門間摩擦和資源浪費。因此，我國急需盡快建立起統一高效的新的監管體制。

中國人民大學勞動人事學院李麗林副教授通過運用產業關系系統理論，在分析了煤礦工作場所的規則等問題的基礎上進一步指出，在社會開始從一元到多元轉化、資本的控制力不再由政府單一擁有、利益主體呈現多元化的背景下，政府主導是行不通的。她還補充說，處理職業安全問題，世界上通行的不是僅靠政府監管的“一方”原則，而是要同時充分讓勞資雙方參與進來，是勞方資方、和政府共同解決問題的“三方”原則。

中華全國總工會法律部謝良敏副部長表示，監察光靠政府部門是不完全的，還應加強群眾監督，基層反映比執法人員挨個監督更可靠。職業安全衛生在立法中對怎樣保護職工權利，存在重要缺失。

四、職業安全衛生權利與職業安全衛生立法

職業安全衛生權是勞動者的基本權利，職業安全衛生法是勞動法的重要組成部分。常凱教授指出，職業安全衛生權利是勞動者的基本權利之一。但從學理上分析，職業安全衛生權在我國還與狹義的勞動保護權具有相同的含義。廣義勞動保護權是指有關勞動者保護的全部內容，包括工資、工時、勞動條件和勞動待遇以及勞動保險等涉及勞動者利益所有內容的法律規范。在這個意義上，勞動法實際上就是勞動保護法。狹義的勞動保護法是指在生產過程中，為保護勞動者的安全和健康所采取的有關措施的法律規范。職業安全衛生權就其實質而言是勞動者生命健康權，它是勞動者的人身權的重要內容，是公民人身權中生命健康權在勞動關系領域的派生權利。

中國勞動關系學院的陳瑩教授認為，由于職業安全衛生涉及勞動過程中勞動者的物質性人身權利（生命健康權）這一最基本人權與勞權，而這個權利隨著勞動力使用權的轉讓實際上由用人單位控制，需要職業安全衛生法規范用人單位行為，以維護勞動者的安全健康權利。

首都經貿大學勞動經濟學院范圍博士則從更高層次上提出了“工作環境權”的概念。他認為，工作環境權是以“職工參與”為核心的集體性和程序性權利。工作環境權既涉及到公法關系又涉及到私法關系，具有公私交融的社會屬性。因此，其權利相對應的義務主體主要是國家和雇主。工作環境權的客體則是雇員請求國家和雇主提供為一定行為或者不為一定行為，以實現安全、舒適的工作環境。

常凱教授認可范圍博士提出的工作環境權在學術上的價值，但他同時指出，在職業安全衛生法律關系中，政府的身份定位不僅是范圍所說的義務人。他認為，這個法律關系不是單純的雇員和雇主關系，而是政府、雇主、員工三方的關系，包括了國家與雇主、雇主與勞動者、國家和勞動者三重法律關系，而且這三重法律關系都不一樣。雇主對于國家、對于勞動者均為義務人，區別在于對于國家是公法義務人，對于勞動者是私法義務人。國家和勞動者的關系是一種公民權利關系，國家對于勞動者也是義務人。所以，勞動安全衛生保護國家是職責人，雇主是義務人，勞動者是權利人。

五、構建我國職業安全衛生法制體系的必要性和可行性

安監總局政策法規處鄔燕云處長對我國安全生產立法的現狀、立法中存在的問題、國外的立法經驗、健全完善我國安全生產立法的對策等問題作了詳細闡述。

陳瑩教授指出，“安全生產”與“職業安全衛生”是不同領域中兩個相互關聯，然而理念不同的概念。前者是“以生產為本”；后者是“以人為本”，體現了人們對職業傷害問題認識的兩個階段、兩種理念。理念的不同導致立法時的立法宗旨、適用范圍、法條內容、實施機制等一系列的不同。目前，我國已經出臺了《安全衛生法》、《職業病防治法》等一系列法律法規，盡管這些法律法規對促進我國職業安全衛生事業具有積極意義和重要作用，但從法規體系的歸屬來說，這幾個法律似都不能納入勞動法體系，不能取代《職業安全衛生法》。

常凱教授明確指出，保障勞動者的職業安全衛生權利是勞工保護的最基本和最迫切的任務，也是目前中國勞工立法的最基本的內容。面對我國勞動領域中職業安全衛生問題非常突出的局面，目前亟待構建和完善職業安全衛生法制體系。

中國勞動關系學院姜穎教授以張海超“開胸驗肺”事件為例，系統分析了我國職業病防治法立法及實施中存在的問題。她認為，在立法中主要存在職業病診斷難、職業病鑒定難、監管難、勞動者維權難、追究責任難等幾大問題，而在實施中則存在預防缺失、政府監管不力甚至失職、地方保護嚴重等問題。因此，修改完善職業病防治法是當務之急。

首都經貿大學勞動經濟學院王晶副教授提出，現行法律糾結于“安全生產”和“勞動者生命健康”之間，應重新梳理、審視、改進。而且，這些年來，中國經濟發生跨時代的變化，從職業本身或環境或人都發生了巨大變化，立法沒有跟進，立法本身的漏洞更明顯。因此，亟待建立健全我國職業安全衛生法制體系。

首都經貿大學安全與環境工程學院姜亢認為，現有的企業安全衛生治理結構是在政府背景下形成的，現在立法可能性不大，因為目前的狀況是“政府多家管制”，形成完整的法制體系是不可能的，并且進行機構改革，加強職業安全不僅是衛生工作者學術界的責任，而且是廣大工人的責任。但他同時也強調，加強職業衛生立法是必須的，而目前的法律用一個字概括就是“亂”。

香港理工大學公共政策研究所邱小丹研究員表示，職業安全衛生立法盡管非常重要，但立法的任務非常艱巨，需要長期堅持。同時，她還建議關注已有的立法，從如何更有利于勞動者保護的角度出發，加強對已經實施的法律的評估。

六、職業安全衛生法的框架、原則、主要內容

全國人大法工委國家法室張世誠副主任認為，國家安全生產、職業病、礦難等一系列事故對現行制度提出了挑戰，法律法規不少，但立法上仍然存在缺陷。在現行管理體制下，面對中國經濟的轉型，機制本身存在很多限制，行政主導型色彩濃厚，在立法上應注意考慮。

國務院法制辦政法勞動社保司彭高建副司長認為，現在展開安全衛生討論是“亡羊補牢，為時不晚”，應從制度上解決我國職業安全衛生問題，資方、媒體都應參與進來。我國目前職業安全衛生問題壓力大，這要求我們從制度上進行反思。要拓寬職業病研究領域，不僅是在煤礦行業，在其它行業也應建立起合理的突發事件應急法，以職業安全、衛生安全為大背景來討論職業安全衛生立法。他還指出，職業安全衛生法體系的形成不是從零開始，而應整合現有法律，同時還要加強執法。

上海財經大學法學院王全興教授提出，職業安全衛生立法宗旨應以職業災害的預防和救治為核心內容。在我國職業災害頻發的當下，有必要從職業災害立法的視角來思考我國職業安全衛生立法。職業災害立法應當樹立職業災害理念，端正用工成本理念，增強治理系統的理念。

華北科技學院安全生產法研究所的詹瑜璞教授認為，生產安全問題集中于事故，所以要把事故問題放在所有工作的主要位置、突出位置、核心位置、中心位置。要解決事故問題，必須對事故可能發生、已經發生的諸多關系進行規制；從事故預防到事故救援，再到事故調查處理，方方面面的關系或行為都要進行規制。所以，生產安全事故問題規制包括生產安全應急救援法律規制、安全事故預防規制、事故調查規制。

中國勞動關系學院的陳步雷副教授認為，職業安全衛生和生產安全體現的是勞權和產權，而這兩種權利共存于生產過程中。即使想要生產安全，也必須從勞工安全著手，相關的信息只有勞工最清楚。在立法理念上，首先應該堅持勞動者權利和安全管理的功能、績效應當統一，立法應當“一體化”，使其成為權利法與管理法的統一。在具體的機制層面：一是立法上應當明確發生了什么樣的隱患和危險，職工有權利單方面停工，而且不承擔任何責任，并能夠獲得勞動報酬，與《工會法》應當銜接。二是對職工參與生產安全、職業安全衛生的監督管理事務，必須形成嚴密、便捷、職責清晰、（瀆職）責任嚴厲的機制。三是修正刑法，對于任何主體損害職業安全衛生法益、具有嚴重社會危害性的行為，都納入刑事治理的軌道。四是在用工成本的厘定、負擔方面，務必把職業災害內化到企業、地方的當期用工成本中。

中國礦業大學文法學院宗玲副教授在系統梳理我國現階段職業安全衛生法制中存在的問題后指出，應當從法律體系的完善、擴大權利主體的范圍并暢通權利的實現途徑、理順并完善職業傷害補償制度、健全職業安全衛生教育培訓和投入的相關法律、合理配置職業安全衛生法律責任等方面予以完善。

中國礦業大學文法學院鄧紅梅副教授提出，建立和完善職業安全健康法規標準體系，首先要厘清強制性標準的相關法律問題，借鑒國外先進經驗，準確定位技術法規和標準各自的功能、范圍，理順二者之間關系，然后再結合本國實際和強制性職業安全衛生標準的特點，對強制性職業安全衛生標準的內容進行梳理、審查、改造，廢舊立新。

西南政法大學，中國人民大學)

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