統籌區域協調發展之生態補償機制建構創新＊

王權典

(華南農業大學法律系,廣東廣州510642)

區域經濟合作旨在打破既往以行政區域配置資源和規劃經濟發展的模式,按照生產力發展的內在要求,發揮彼此間的比較優勢,為跨行政區的合作交流搭建一個優勢互補、共謀發展的平臺。國內外實踐證明,區域經濟合作的基本功能在于統籌區域經濟、資源、環境的協調發展,環境合作當屬其中的重要內容。根據主體功能分區、優化產業空間布局的目標要求,嚴格控制區域性的面源污染與生態破壞,建立區域生態補償機制尤為重要,它關系到區域環境保護合作機制能否真正實現。“上游保護,下游受益、上游污染,下游遭殃”、“保護越多,包袱越重”是目前我國區域生態保護與環境治理中體制性矛盾的生動寫照,也是區際生態利益失衡的集中體現,為解決這種體制性矛盾,建立區域生態環境利益共享合作的長效機制,應構建以主體功能區、流域等為基本載體的區域生態補償機制。

一、區域生態補償機制建構的掣肘及基礎依托

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的,調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。自1990年代以來,國務院有關部門與各地方政府一直在積極研究探索多種形式的生態補償機制,不過,總體上進展較緩慢。其緣在于——生態補償涉及諸多復雜的利益關系,而目前尚缺乏明確的配套法律規范進行調整規制;并且,有關生態補償的資金來源渠道、補償方式和核算標準等,一直頗有爭議;尤其是,在目前“條塊分治”的行政管理體制下,某些領域的生態補償政策一旦陷入地區或部門的利益沖突中,就難在短期內發揮其應有的作用。從某種意義上說,生態補償機制建設所面臨的難題,是同我國現行體制密切相關的諸多問題的綜合表征。就區域生態補償而言,涉及補償的主體與客體、補償模式(政府的、市場的或社會的),特別是補償機制導向要強調對特定區域利益主體進行補償,即如何對有關企業、社區居民或政府等因維護生態系統所承擔的“機會成本”或者說對其發展機會和權益的損失的補償等,但這些反映區域生態補償功能特征的基本范疇,目前尚不明確;更重要的是,生態功能脆弱而生態區位重要地區基本上是發展相對落后的地區,人口眾多、企業稀少、政府(職能)單薄,但“發展”的要求卻很迫切,存在著“生態不經濟”和“經濟不生態”的現實困局,而這一點又未能普遍得到特別關注及認同。譬如流域作為一個完整的自然區域,被不同的行政區域所分割,而作為經濟利益相對獨立的地方政府,其經濟活動一般是以本轄區利益為導向,這就不可避免地在各行政區域之間產生利益沖突;特別是上下游地區之間在生態環境整治、經濟開發上存在的實施主體與受益主體不一致的矛盾,從而需要建立區際生態補償機制,以實現流域內各行政區域的共贏和共享,推動流域區際的協調發展。[1]科學的區域生態補償機制,重在通過轉移支付手段合理“彌補”上游區域犧牲的利益而促進其生態型經濟(如生態農業、生態林業、生態旅游等)的發展。同理,自然保護區的建立,因客觀上勢必影響當地的經濟發展及打亂當地社區居民的傳統生產與生活方式,故如何通過經濟手段與相應的政策措施,協調公益性的生態建設與私利性的區域發展之間的矛盾,是目前自然保護區管護所面臨的重大難題。生態保護屬公共產品,生態建設的責任應當屬于公共部門;生態保護為社會提供的生態效益具有正的外部性,需要通過一定的政策手段實現內部化,讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用;生態補償體現的是人與人之間的利益關系,建立利益相關者責任機制,才能真正體現“誰受益誰付費”的原則。[2]通常做法是采取政府購買、財政轉移支付、政策優惠、稅收減免、發放補貼、設立生態補償專項基金等方式或途徑,根據對生態資源的利用受益或者破壞程度建立行業與區域性的生態效益交換機制。

原國家環保總局在2007年頒發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》,明確了將在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護等四個領域開展生態補償試點。而各領域生態補償機制建設是一個復雜的系統工程,需要在多個層面不斷改進與完善,形成有效運作的支持系統。生態補償機制建設的基本推動力源于政府、市場及其他社會力量。在生態補償機制建設初期,政府當要發揮主導作用,從區域規劃、資金投入、財稅政策設計、制度激勵導向、協調利益關系等不同層面發揮積極的效能。同時,在可行的領域內積極引入市場機制,如排污權試點、水權交易、碳匯買賣等,作為生態補償機制建設有益的補充。此外,居民個人、國際組織及其他各種社會力量也會較關注生態建設,并且具備相當大的能量(包括資金、技術、經驗等),應組織設立相應的渠道,將其能量聚集釋放出來,如建立基金吸納各方捐助、積極尋求與國際組織的合作交流等。[3]

若考察生態補償機制建設的運行載體或基礎依托,則不外乎以下三個方面:

一是在法律制度層面。完善的法律法規及設計合理的制度規范是生態補償機制有效運行的基礎依托或保障。由于生態補償的本質屬于利益再分配的范疇,關系到各利益主體的重新協調,這就可能導致在促進生態建設和制定具體的生態補償政策上,不同利益相關方往往難以取得共識和行動。同時,在涉及生態補償的主體、對象、標準和補償資金來源及管理使用等諸多方面,都可能會產生相應的矛盾沖突。因此,要建立區域生態補償機制,就必須從全局利益出發,做通盤考慮。無論是政府財政轉移支付,還是市場機制或經濟手段之補償模式,都需要立法的調整支持,以此加強對利益相關方的權利和義務進行約束;確保這種生態補償的可持續性和穩定性;對生態服務的質量、生態服務的定價方式、補償范圍進行全面細致的規劃,最終形成較完整的法律框架。不過,國外極少有專門為生態補償制定法律的先例,大多是將生態補償的理念融于資源環境相關立法中,[4]這種做法亦值得借鑒。近些年來逐漸有越來越多的法律法規貫徹了生態補償的理念。譬如,2008年修訂的《水污染防治法》(以下簡稱《水法》)第7條規定:“國家通過財政轉移支付等方式,建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”這就為建立生態補償機制并制定實施辦法提供了有力的法律依據。當然,在國家層面相關立法暫時缺位的情況下,可從省一級層面,盡快制定生態補償機制建設的地方法規(如《生態補償機制建設管理條例》)。無論是國家還是地方立法,都應明確制定生態補償的運行規則,為生態補償活動提供補償依據、原則、程序和實施細則,使區域范圍內的生態補償工作有統一且權威的遵循依據。

二是在基本政策層面。對現有生態相關政策進行梳理調整,統籌規劃,建立有利于區域生態保護和協調發展的配套性的政策促動機制。合理確定生態補償的重點區域及重要項目,優化投入的項目結構,加大支持力度,關鍵要完善生態補償的財政等基本政策手段,特別是完善省級以上政府對下財政轉移支付的政策,并對涉及區際補償領域的保護治理成本通過橫向轉移支付等形式進行區際間的合理分攤,充分發揮省級以上政府的協調作用,提高政府決策的科學性;同時積極促建區域性生態補償基金,包括中央財政、省級財政的投入和爭取國際合作與援助、吸納社會資金等。

三是組織體系層面。如果缺乏彼此區域共同上級政府的協調機制,許多重要的跨界流域和主體功能區的生態補償機制將無法建立。其實,社會各界對建立生態補償機制呼聲最強烈的往往是指跨界的流域補償問題,如跨廣東和江西兩省的東江流域、跨廣西和廣東的西江流域、跨安徽和浙江的新安江流域、跨陜西和湖北的漢江流域、跨青海、甘肅和內蒙古的黑河流域等,長江、黃河、淮河等大江大河也屬這類問題。在這些跨界流域中,目前上下游間的利益沖突較嚴重,但一般是上游地區反映強烈,下游盡量回避。在沒有中央政府協調的情況下,相關地方政府在這類問題上基本上是無法作為的。對此筆者建議,可在區域協調發展領導機構下面設立生態補償專門委員會,通過建立領導協調機制和聯席會議制度,促進各部門的溝通協作,明確各部門的責任與義務,保證各項工作有序進行。[3]

二、區域生態補償實踐的基本模式

“上游保護,下游受益;上游污染;保護越多,包袱越重,下游遭殃”是目前我國區域生態保護與環境治理中體制性矛盾的生動寫照,也是區際生態利益失衡的集中表現。建立區域生態環境效益共享合作的長效機制,則有助于解決這種體制性矛盾。國家環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》旨在加快相關試點領域的實踐探索,為建立和完善生態補償機制提供方法、技術與實踐支持。《國務院關于環境保護若干問題的決定》(1996)早已明確“污染者付費、利用者補償、開發者付費、破壞者恢復”的原則,并要求國務院有關部門“建立并完善有償利用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制”。概括各地相關實踐情況,區域生態補償存在三種基本模式:

一是功能區補償。構建區域生態補償機制,可結合當前主體功能區的規劃方案。主體功能區的界定,是實施區域性生態補償的一個重要基礎。在主體功能區劃和生態補償實施過程中,要充分發揮政府的主導作用,對不同功能區實行分區管理。著力增加對限制開發和禁止開發區域用于公共服務和生態補償的財政轉移支付,政府投資重點支持生態保護的重點功能區域公共服務設施建設、生態建設工程和環境保護項目。由于保護水源的客觀要求,限制了水源區的經濟社會發展,加劇了當地的貧困化,而水資源受益地區卻解決了用水困難從而獲得了效益,加速了社會經濟的發展。為了保證效益在水源保護區和水資源受益區進行公平分配,體現“誰保護、誰受益、獲補償”的市場經濟公平交易原則,就必須由水源受益區對水源保護區的治理保護所付出的代價進行合理的補償。[5]譬如,北京城區的飲用水水源大部分來源于密云水庫,按理說,密云地區富含鐵礦資源,如果開發鐵礦資源,他們早該富起來了。但密云必須為北京城內的飲水安全犧牲自己的發展機會,對此,北京市建立起的生態補償做法是,北京市區的市民在交納水、電費時,要按一定比例交納補償款。最后,這一補償款集中起來用于支持密云地區發展其他產業,并保證密云水庫水質的穩定。[4]此外,也可采取“民建公買”等靈活方式,激勵民眾和其他社會力量參與生態建設,提供生態公共產品,成熟后由政府購買,以此提高生態品供給的有效性。譬如,由個人承包荒山種植公益林,待公益林長成后,經科學合理的價值評估后由政府購買,從而充分調動各方積極性。

二是流域補償。由于涉及到區際之間的協調,流域補償是生態補償領域的一個重點和難點。對此,應由相關政府發揮主導作用,通過政府間的協商談判加以解決。政府間橫向轉移支付應是補償的一個重要方式。生態受益地區還可以通過對口援助(如提供勞動力培訓)及開展技術合作等方式來予以補償;引入市場機制也是解決流域補償問題的一個有效途徑。如可以通過建立流域水權交易制度來調節水的使用,并為水資源保護籌集資金。2008年修訂的《水污染防治法》中明確提出了“國家通過財政轉移支付等方式,建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”,這是我國為促進區域之間經濟、社會、環境協調發展的一大舉措。如發源于江西安遠、尋烏、定南三縣的東江是珠江一大支流,流經江西、廣東,注入香江,成為流域3000多萬居民生活的主要水源,占香港淡水供應量近八成,被香港人譽為“生命之水”。在國家協調下,江西和廣東率先在全國探索起上下游區際生態補償機制。按《東江源區生態環境補償機制實施方案》的規定,從2005年到2025年,由廣東省每年從東深供水工程水費中安排1.5億元資金用于東江源區生態環境保護。

三是資源環境補償。包括生態公益林、水資源、濕地資源、大氣環境、礦產資源、耕地資源和各類自然保護區等資源環境的補償。2008年修訂的《水污染防治法》第7條為水資源的生態補償制度構建提供了法律依據,其在生態補償立法上的突出貢獻即首次明確規定以財政轉移支付手段進行生態補償。《水法》第34條也規定:“使用供水工程供應的水,應當按照規定向供水單位繳納水費”,“對城市中直接從地下水取水的單位,征收水資源費,其他直接從地上或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費”。如對于東江源區的保護,2002年廣東省出臺的《廣東省東江水系水質保護條例》第17條明確規定“省人民政府應當每年從財政預算中安排東江水系水質保護專項資金,用作上、中游水系水質保護經費。水質保護經費的使用管理辦法由省人民政府規定”。2003年江西省出臺的《關于加強東江源區生態保護環境和建設的決定》也指出,“建立健全自然資源有償使用和補償機制。堅持“誰開發誰保護”、“誰破壞誰治理”、“誰受益誰補償”的原則,把水源區生態環境保護和建設納入當地經濟和社會發展的中長期規劃和年度計劃,落實國家生態補償政策,依法征收國家有關生態環境保護的各種收費,優化生態建設資金的配置,開辟政府、企業、社會、國際等多元投資渠道,鼓勵社會力量參與生態環境保護和建設。原國家環保總局會同財政部、國土資源部聯合制定了《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》(2006年),明確了三部門推動建立礦產資源開發生態補償機制的指導原則和工作任務。浙江省從2000年起就實施了《浙江省礦產資源管理條例》,確立了礦山生態環境治理備用金制度,促使礦產資源開發的生態補償機制規范化。

值得關注的是,不久前廣東開啟的一場水權制度改革,綜合了上述三種區域生態補償實踐模式的新探索。醞釀多年出臺的《廣東省東江流域水資源分配方案》,作為由省政府主導的全省域水權制度改革的先導性方案,切合廣東省情,重在貫徹落實《廣東省水資源綜合利用“十一五”規劃》,并作為實施《廣東省關于統籌全省水資源保護及開發利用問題的若干意見》(2008年)的重要舉措。河源是為數不多空氣質量達國家一級標準的城市之一,但由于其地處上游,為保護東江水質付出了發展機會成本的代價,造成當地工業落后,財力拮據(財政收入2007年10多億)。倘若充分利用流域中上游的環境容量,憑借水權改革,以COD排污權交易作為流域生態補償機制的突破口,建立起流域水權交易政策,具體內容涉及交易量的確定、交易模式、交易組織和管理、交易效果評估等,藉此,河源可獲得大量的生態補償金,加上省財政大幅度提高對粵北山區的財政轉移支付規模,就可避免重走珠三角地區工業化加劇污染的老路,為廣東留下寶貴的綠水青山。從區域經濟協調發展的角度看,水權改革將給類似于河源的經濟欠發達而水資源豐富的地區,帶來新的發展機遇:欠發達地區除了接收毗鄰發達地區(如珠三角)產業轉移的機會外,還可以利用自己的自然資源優勢,賣水“賺錢”,而對于上游因保護水源而在經濟上做出犧牲的城市,下游經濟發達地區理應給予相應的補償,進而促進區域經濟的協調發展。

實踐表明,建立各種類型的區域生態補償機制是實踐科學發展觀的重要舉措,也是協調落實新時期生態建設、環境保護工作與區域經濟社會發展任務的必然要求。

三、區域生態補償機制建構需要克服立法缺陷及推進政策創新

(一)應當克服的立法缺陷

關于生態補償的法律制度,目前在我國《憲法》中還找不到明確的依據。現行《憲法》第10、13條也只是針對土地的利用制定了一些補償性規定,并沒有針對流域等區域環境管理之生態補償的原則性規定。《環境保護法》中也沒有關于生態補償的相關規定,盡管該法第8條規定:“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵”,該有關行政獎勵的規定,其目的也只是為了調動和激發廣大人民改善和保護環境的積極性和創造性,而同規范化的補償制度相差甚遠。無論是以政府財政轉移支付還是以市場經濟手段為主的生態補償政策,都需要立法確立其方針原則及實施機制。既要對利益相關方的權利和義務進行確認約束,也要確保生態補償的可持續性和穩定性,還要對生態服務的質量、定價方式、補償范圍等進行具體規制。不難想象,在我國環境資源價格體系尚未健全的情況下,有關生態補償的立法創制的確是一項復雜的工程。目前我國生態補償立法創制主要存在三個方面較大的缺憾:一是未形成完整的生態補償的法律規范體系。不僅缺乏生態補償的綜合性立法或專項立法,也缺乏指導性的基本政策框架;二是未建立起一套完整且具有普適性的生態補償制度或操作規程。對補償主體、受償主體、補償范圍、補償標準、補償程序、資金來源、違法責任、糾紛處理等都沒有明確的界定,以及缺乏生態損益價值的評估機制;三是沒有統一協調的管理體制及運行機制,特別是由于缺乏共同的上級政府的協調機制,許多重要的跨界流域和生態功能區的生態補償運行機制便無法建立。[4]近些年來,中央財政在退耕還林還草、水土保持、天然林保護、防沙治沙等重大生態建設工程方面,實行金額巨大的財政轉移支付,其實也應該算是一種國家層面的生態補償政策安排。然而,這些補償分散在各個部門,不能構成一個相互支撐的補償體系,有明顯的利益部門化傾向;一些地方的相關實踐帶有一定盲目性,有針對一些領域的環境保護問題想辦法在生態補償的名義下籌集資金的簡單化傾向。即便是在做得比較規范的地方,也主要是向被補償地區提供生態建設和保護的資金,并沒有合理考慮補償發展機會成本的損失。為此,有些受補償地區的政府認為,他們需要生態建設和保護的資金,也需要提高當地發展能力和社會福利水平的資金投入和對口援助,這往往是貧困階段當地群眾更關心的一個問題。[4]在某些地方性法規(如《廣東省東江水系水質保護條例》、《江西省關于加強東江源區生態保護環境和建設的決定》)中對于水資源的補償也存在較多問題。這些法規對水資源生態補償的補償對象、補償辦法、補償經費的計算等都缺乏具體的規定,同時,這些地方性法規又具有地域性,而水資源又具有跨地域性,限制了補償機制的實施。[5]由于缺乏有效的法律規范配套,現行的水資源生態補償不能完全合理進行,在操作上缺乏有效的監督,收費標準缺乏科學的計算依據,難以達到應有的效果。

就立法形式而言,一般很少有專門為生態補償制定一部法律的做法,而基本上是將生態補償的理念融于資源環境相關立法中。近年來我國已有越來越多的法律法規貫徹了生態補償的理念。原國家環保總局發布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》提出,將通過在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護四大區域、領域開展試點工作,建立重點領域生態補償標準體系,探索多樣化的生態補償模式,推動相關生態補償政策法規的制定和完善,為全面構建生態補償法律機制奠定基礎。完善區域生態補償立法的關鍵在于確立受益方與保護方權利和義務價值的對等關系。在生態補償法律關系中,涉及到兩個基本法律主體:一個是補償實施主體,一個補償接受主體。前者是義務主體,依照法律的規定承擔補償義務;后者是權利主體,有權依照法律的規定要求補償主體進行補償。在對為水資源保護做出貢獻的保護者進行生態補償時,應該充分考慮權利義務的法律主體關系,為保證流域地區居民在良好環境中生活的環境權,水資源保護者不僅有顯性投入的義務,還有犧牲自己經濟社會發展機會的隱性義務。因此,水源保護者的發展權與受益地居民的環境權之間所具有的內在沖突、發展水平高低、社會觀念偏差以及相關范疇的輕重緩急等都是立法應綜合考慮的因素。

(二)促進政府補償政策機制完善

《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》(國發2007年21號文)以資源和生態環境承載能力作為基本依據劃分主體功能區,把生態保護建設納入到國民經濟和社會發展規劃大局中,進而要落實到國家總體及地方區域發展戰略中,這是前所未有暨充分體現了科學發展觀的戰略舉措。可以此為契機——結合當前主體功能區規劃方案的實施,創新完善區域生態補償的制度機制,形成環境保護、生態建設與區域協調發展的新突破口。其緣由在于:一是由于經濟社會快速發展對全域資源環境的壓力日益增大,客觀上要求公共財政對限制與禁止開發類區域進行生態建設和環境保護提供足夠的資金支持。二是由于將限制與禁止開發類區域的生態建設和環境保護的任務是當務之急,造成當地發展利益及財政收入的減少,生態建設和環境保護支出成本居高,更需要組織安排財政轉移支付進行經濟補償。三是由于對限制與禁止開發類區域的生態建設和環境保護,具有明顯的正外部性效應,理當需要受益地區財政轉移支付進行經濟補償——受益地區對于限制與禁止開發類區域從事生態建設保護的活動所付出的代價及所受到的損失進行合理補償,使其生態環境保護的外部效應內在化。唯有如此,方能調動該類區域地方政府對進行生態建設和環境保護的積極性,確保其生態建設保護持續進行下去,最終實現全域生態環境的明顯改善和經濟社會與自然的協調發展。譬如,在建立流域水環境保護的生態補償機制中,應該促進流域上下游地區協作,采取資金轉移支付、技術援助和經貿合作等措施;試點地區應該積極探索當地居民土地入股等補償方式,分享生態保護帶來的經濟效益;建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金,這些資應重點用于流域上游地區的環境污染治理與生態保護恢復補償,并兼顧上游突發環境事件對下游造成污染的賠償。

然而應注意到,當前以財政轉移支付為主導的政府補償機制也存在著一定缺陷。其主要體現在:現行財政轉移支付制度是按照行政層級關系,基本上是中央對省級政府的財政轉移支付,省以下財政轉移支付尚未健全,這與主體功能區確定的空間單位難以有效契合和銜接;以財政轉移支付為主的政府補償對財政政策的依賴性大,補償數量小且具有不確定性;政府補償使生態受益者與保護者脫節,有違“誰受益誰補償”的原則,難以體現生態補償各方主體的權、責、利。[5]因此,應重在財政轉移支付政策上創新政府補償機制:

首先,要持續加大對生態補償的公共財政投入。財政對生態建設保護的投入是最直接的生態補償。近些年來,我國財政對生態建設保護的支出不斷遞增,但其結構與大搞生態工程建設相比,對生態恢復性的投入較少。其實很多地區的生態保護實踐證明:只要能充分調動廣大貧困地區農民保護環境的積極性并尊重自然規律,一些地方已退化的生態系統恢復起來較快,花錢也比自上而下的生態工程建設要少的多。因此,開展環境保護工作,尤其是限制或禁止開發類區域的生態建設保護,應當以生態恢復為支撐,而不是人工建設唱主角。中央和地方財政對其支出結構安排應加大投入生態恢復的比例,資金要重點投向:重要生態功能區的生態恢復、環境治理與保護;生態移民安置及對不符合生態建設標準的項目進行搬遷補償;扶貧幫困、發展生態旅游、增加當地社區居民收入;對生態恢復價值核算、補償標準計量等基礎性研究以及相關環保技術的應用研究等方面。[6]

其次,要規范與改進中央和省級財政的轉移支付。基于不同的功能區規劃,需要國家加大對重要生態功能區的財政轉移支付力度,在不同功能區推進地區間公共服務均等化的目標與財政體制改革的目標是一致的,科學的一般性轉移支付體系最終是能夠適應主體功能區規劃要求的。應完善轉移支付的立法調整,積極規范和改進中央、省級的財政轉移支付。應建立科學的、能夠量化的指標體系,并對多種轉移支付項目進行歸并調整,適當減少轉項轉移支付,力求建立一個透明、合理、規范的轉移支付體系。[6]以財政轉移支付為基本手段,促進各地區公共服務水平的均等化,建立健全省以下的特別轉移支付制度。靠省以下政府制定專門針對轄區禁止開發區域的轉移支付制度是不現實的,實際操作較困難。省級財政用于一般性轉移支付占全部轉移支付的比重十分有限,對那些位于省內禁止開發區域的經濟基礎薄弱的縣市而言,實施一般性轉移支付基本上只能解決屬于當年的“吃飯”問題,財政吃緊的地(市)、縣,尤其是老、少、邊、窮地區的歷史包袱和建設問題仍然不能有效解決。

再次,建立區際生態基金模式的橫向生態補償機制。可借鑒德國等以州際財政平衡基金的模式實現橫向轉移的方法,在我國經濟生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金,通過地方政府間的相互協作,實現生態成本在區域間的有效交換與分擔。區際生態轉移支付基金由特定區域內生態環境收益區和提供區政府間的財政資金撥付形成,撥付比例應在綜合考慮人口規模、財力狀況、GDP總值和生態效益外溢程度等因素的基礎上來確定。各地方政府按撥付比例將財政資金繳存入生態基金,并保證按此比例進行補充。基金的繳付要體現“抽肥補瘦”、共擔責任的原則。生態基金必須用于綠色項目,包括生態服務提供區的飲用水源、天然林及濕地的保護,環境治理,生態脆弱地帶的植被恢復,退耕還林,退田還湖,防沙治沙,因保護環境而關閉或外遷企業的補償等。建立基于生態補償需求的橫向轉移支付制度,并非要否定中央財政縱向轉移財力來實現生態補償的重要作用,只不過其兩者的分工不同、操作方式不同、互為補充而已。前者是以區域生態轉移支付基金的模式進行運作,用于區域性生態服務的補償;而后者則是采用專項補助的方式,對全域性的生態服務進行補償,如整個西部地區的退耕還林(草)、防沙治沙等。另外,在特定流域的上、下游之間,江河的上游地區承擔著生態環境保育、為下游地區以及全域發展提供重要的生態屏障,生活飲用水源地和使用地之間,還可通過上級的協調談判,建立“一對一”的橫向生態補償機制。要改變重縱向而輕橫向管理協調的體制弊端,發揮中央或省級政府的宏觀協調和財力支配與轉移支付的能力,將上下游地區的生存發展權利、資源開發權利和享有清潔河流、生態安全保障的權利綜合起來,重新配置和界定,由上下游地區結成利益共同體,共享良好環境,共擔環保成本。具體的實施措施有:如由中央或省級政府、上下游地區按一定分攤比例共同組成流域公益林生態效益補償基金,特別用于上游傳統林產企業的轉產和森林采伐政策的實施及水土保持工作;或者采取“對口支援”或扶貧的方式,給禁伐地區配套一定的優惠政策和配套資金,完善其投資環境,由政府牽頭引進下游和發達地區的資金,逐步改造禁伐地區的傳統產業結構,適度發展諸如以生態旅游為主導的產業。

另外,要建立一套切合本區域實際的財政轉移支付激勵和約束的規范機制,充分調動地方政府的積極性,合理引導其盡可能地將上級政府的財政轉移支付資金及自身的部分財政資金有效用于重要生態功能區的建設發展上。要推動主體功能區財政轉移支付法制化建設,盡快完善財政轉移支付立法及適于主體功能區發展規劃方案的規制措施,明確財政轉移支付的目標、基本原則、依據和用途、核算標準、分配方式、審批監督管理程序及違反者應承擔的法律責任等,逐步將符合主體功能區框架的財政轉移支付納入規范化的運行軌道。同時,要盡快設計一套符合主體功能區規劃方案的財政轉移支付量化指標和績效考評體系,對財政轉移支付資金使用情況及其效益進行客觀評價,確保有限的財政轉移支付發揮更大的作用。[7]

[1] 陳瑞蓮,胡熠.我國流域區際生態補償:依據、模式與機制[J].學術研究,2005,9.

[2] 董小君.建立生態補償機制關鍵要解決四個核心問題[N].中國經濟時報,2008-01-03(005).

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