關于實施認證行政監管有效途徑的思考

鐘向陽

（廈門市質量技術監督局，福建 廈門 361004）

關于實施認證行政監管有效途徑的思考

鐘向陽

（廈門市質量技術監督局，福建 廈門 361004）

隨著我國認證市場的迅速發展，認證對經濟社會發展做出了積極貢獻，但也隨之出現一些問題，盡快解決這些問題從而促進認證市場規范發展成為一項迫在眉睫的重要課題。據此，本文試圖通過概述認證的重要性，在分析認證市場存在問題的基礎上，進一步思考實施認證行政監管的有效途徑。

認證；行政監管；有效途徑

認證，是指由認證機構證明產品、服務、管理體系符合相關技術規范、相關技術規范的強制性要求或者標準的合格評定活動。認證，是市場經濟的產物，社會信用體系的重要組成部分，其重要作用得到全球普遍高度重視。針對當前我國認證市場出現的問題加強監管，提高認證有效性、針對性，迫在眉睫。

一、認證對經濟社會健康發展至關重要

歷史經驗和無數事實證明，認證已經成為規范經濟發展一項非常重要的的基礎手段。

認證是市場經濟發展的產物。在市場經濟發展初始階段，在商品與服務流通過程中，由于買方對商品和服務知識的缺乏，很難對需要購買的商品和服務質量做出準確的判斷，而僅靠供方的信息又難以對商品和服務建立信心，尤其是社會誠信體系不健全的交易環境下，由可信賴的獨立于買賣雙方的第三方認證機構根據特定的標準或規范對商品和服務符合做出合格評定，并用特定的標志明示，就變得非常重要和必要。認證因此應運而生。

認證是許多國家保證產品質量的普遍做法。自從1903年英國最早開展第三方認證制度開始，至20世紀50年代所有工業發達國家已基本普及質量認證，并且逐步在全球掀起了認證熱潮。經過100余年的發展，認證已經逐漸成為消費者識別和保護自身利益的有效工具，成為各類組織機構提高管理水平、保證產品和服務質量、提高競爭力的可靠方式，成為國際通行的規范經濟、促進發展的重要手段。

認證助推我國經濟社會健康快速發展。相對于國際認證100多年的歷史，我國的認證工作起步晚，但起點高、發展快、成效大。截至2008年12月31日，我國累計認可各類認證機構122家，認可范圍內各類現行有效認證證書48.5萬張。目前，我國認證機構頒發的認證證書數量和國內企業獲取證書數量都名列全球第一。認證在提高我國質量總體水平、推動經濟協調發展、構建和諧社會中發揮著重要的作用。根據上海質量管理科學研究院承擔的“認證認可對國民經濟和社會發展的貢獻研究”課題研究成果表明，認證認可對國民經濟增長的貢獻率為0.671%，對社會發展的貢獻率為0.314%。以2005年為例，在當年18萬多億元GDP中，認證認可事業做出了1229億元的貢獻；在當年社會發展水平提升幅度中，認證認可所做出的貢獻為0.314%。以XX市2008年產品質量監督抽查情況為例，通過管理體系認證企業監督抽查合格率達到95.87%，比未通過管理體系認證的企業合格率高出9個百分點；通過食品農產品認證的食品監督抽查合格率達到93.07%，比未通過食品農產品認證的食品合格率高出7個百分點；3C認證產品監督抽查合格率達到99%，比其他產品平均合格率高出10個百分點。

二、我國認證市場缺陷嚴重削弱認證作用

隨著我國認證市場迅猛發展，一些問題突顯出來。“一些認證機構在認證過程、認證管理弄虛作假，超認可范圍對外宣傳誤導消費者，認可資格暫停期間仍然頒發帶認可標志的認證證書；一些獲得認證的企業發生重大產品質量問題，發生環境污染、安全生產與食品安全重大事故……”。這些問題直接危害認證的權威性和公正性，造成社會成本極大浪費，嚴重影響認證作用的發揮。

(一) 認證機構違規行為危害認證公信力。由于市場競爭日趨激烈，一些認證機構采取違規操作降低評審成本，低價競爭，閃電發證。今年中國合格評定國家認可委員會對27家認證機構總部、4家分支機構及20家辦事處進行專項監督檢查，共發現了約300多個問題，歸結為三類：一是虛假認證。有些認證機構不到場審核就頒發管理體系認證證書。二是超范圍認證。有些認證機構超出認可范圍仍對企業進行發證。三是避重就輕。認證企業存在重大安全事故或隱患，認證機構不如實上報，或上報內容失實。這些違規行為直接影響到認證的公信力，危害認證制度的權威地位。

(二) 認證咨詢行為不規范擾亂認證市場。出于利益驅動，一些咨詢機構壓低價格,招攬認證咨詢業務,向企業提供低水平的咨詢服務以及“咨詢認證一條龍”服務,嚴重擾亂了認證市場的秩序。有的機構和個人未經批準假借“管理咨詢”名義私自開展認證咨詢業務，個別機構甚至聘用沒有經過正規培訓、未取得咨詢資格的人員從事質量認證咨詢工作。

(三) 認證企業短期行為突出埋下質量安全隱患。認證企業不同程度存在“重認證、輕管理，重標志，輕標準”的現象，誤入認證歧途。一些企業出于市場需要或者政府推動，迫切需要一張證書，取證后就放松了企業內部質量管理，沒有在質量體系的持續改進和有效運行上下功夫,為取證而認證的短期行為十分突出，導致通過認證的企業仍然屢有發生質量安全事故。去年震驚全球的“三聚氰胺”事件的生產企業，基本獲得認證。

(四) 從業人員素質參差不齊影響認證效果。隨著認證市場迅速發展，從業人員隊伍迅速擴大，截止2008年12月，批準各類認證人員3萬多人，從業人員隊伍過快增長導致素質參差不齊。一些咨詢人員水平不高，無法指導企業正確理解認證標準；一些認證人員責任心不強，審核能力嚴重不足，在認證過程中未對關鍵活動和重大危險源進行有效識別和評價，認證審核過程嚴重缺項，非專業審核員審核專業過程，審核有效性存在重大問題。

這些問題的出現，有著其復雜的現實基礎和深刻的社會根源。簡單概括有四方面：一是經濟體制。由于當前我國還處在轉軌時期，經濟體制尚不能完全適應市場經濟的快速發展，認證市場在一定程度上存在惡性競爭；二是法律體系。由于相關法律體系特別是責任追究機制尚未健全，導致違法成本較低，法律威懾力不強；三是市場機制。市場經濟是信用經濟，但是不可否認當前我國在信用機制方面存在一定程度的缺失，導致認證機構和認證企業“優不勝劣不汰”；四是認證意識。由于社會認證意識仍然有所偏差，未能深刻認識到認證在提高質量、促進管理、規范經濟等方面的重要作用，導致誤入認證歧途。

三、堵疏結合——實現有效監管的有效途徑

對于認證，作為市場經濟的產物并且伴隨著其不斷發展而出現了“市場失敗”的問題，有關監管部門采取了一系列措施加大監管力度，嚴厲打擊違法認證行為。筆者認為，在加強監管力度實施“圍堵”策略的同時，針對問題根源采取“疏導”策略也是很有必要的。“圍堵”與“疏導”兩者有機結合，是增強認證行政監管的有效性和針對性的有效途徑。

(一)“圍堵”，主要是健全兩個體系

1、健全清晰明確的責任追究體系。只有通過法律法規的形式對于責任主體、適用情形以及承擔方式等進行明確具體的規定，并對不同主體實施的不同程度的違法行為進行相應的法律責任追究，才能充分體現監管的威懾力和引導力。

對于認證機構，必須承擔主體責任。就目前來看，由于責任追究的力度及深度的不足，認證行業出現“重發證、輕監管”的現象，甚至是“賣證”的惡劣行為。因此，非常有必要進一步明確認證機構的相關責任，并加大責任追究懲治力度。認證機構必須為所發出的證書承擔嚴格的主體責任，加強對獲證企業的監督，一旦發現企業出現不符合認證條件情況，應當及時撤銷認證證書；同時，認證機構應對所認證企業出現的產品質量問題承擔嚴格的連帶責任。

對于認證企業，必須承擔符合認證聲明責任。認證企業應當杜絕“兩張皮”的現象，確實按照認證標準來運行質量管理體系，一旦發現企業質量管理體系不符合認證標準要求，應當自覺暫停使用認證標志，避免對消費者和用戶造成欺詐。一旦違反，應當給予嚴厲處理。

對于認證監管部門，必須承擔監管責任。監管責任可以通過一系列措施來實現，包括：提高認證機構、從業人員的準入門檻，嚴格市場準入；嚴格實施市場退出機制，一旦發現認證機構及從業人員嚴重違規行為，堅決注銷有關從業資格；通過認證活動信息報備、認證活動現場見證、認證結果監督抽查、產品質量監督抽查、同行評議、認證企業滿意度調查等措施開展多種形式監督檢查。對不履行監管職責同樣應當追究有關責任。

2、健全覆蓋全社會的監管體系。認證監管是一項系統工程，需要建立覆蓋全社會的監管體系，主要包括行業自律、部門聯動、社會監督等方面。

加強行業自律。行業自律是市場經濟體制的必然產物。行業自律出發點和落腳點就是維護本行業和企業的利益，避免惡性競爭，維護本行業持續健康的發展。因此，要加強行約行規的制訂，建立認證行業自律監督機制，充分發揮行業內部自我管理，自我約束、自我監督的積極作用，推動本行業的良性發展。

形成部門聯動。從行政監管部門來看，應當堅持重心下移，針對違法行為基本發生在認證具體活動中的特點，加大基層執法單位跨地區協作力度以及與認證機構之間的信息互通；從行業主管部門來看，認證在某些行業比如農產品認證、環境體系認證等具有明顯的行業特點，這些認證大力促進了相關行業的規范有序發展，也更需要相關行業主管部門發揮主管作用，協同配合，形成聯動。

推動公眾參與。公眾參與是民主政治的重要方式，不僅僅表現在參與決策的過程，還應當表現在監督的過程：通過設立舉報投訴電話，暢通社會監督渠道；通過設立舉報獎勵制度，鼓勵社會監督積極性；通過公開舉報處理結果，增加社會監督透明度，等等。在認證行政監管引入社會監督機制，不僅可以提高認證監管的有效性和針對性，還充分體現了民主政治的基本原則。

(二)“疏導”，主要是采取三條措施

1、樹立正確的認證理念。事實證明，認證是確保質量安全的基礎手段，作為國際上通行的管理方式，得到了廣泛的應用，具有保障質量安全、促進對外貿易、推動節能環保、加強政府管理、提升社會公共效能等重要作用。全社會都應該樹立正確的認證理念并大力支持認證事業的發展。

作為認證企業，應當樹立“認證增值”的理念，確實把認證當作提高企業競爭力的手段和途徑；作為認證從業機構，應當樹立“品牌經營”的理念，堅持公正，練好內功，打造行業品牌，依靠良好的信譽和與企業互惠共贏，占領認證市場份額；作為監管部門，應當樹立“有效監管”理念，不僅要針對存在的問題進行有效監管，還應當充分發揮認證在促進經濟和社會科學發展的積極作用。

2、建立認證信用制度。誠信是市場經濟對市場主體最基本的要求，是市場經濟道德體系最基本的規范。我國市場經濟是由計劃經濟脫胎而出的，信用基礎比較薄弱。因此，應當加快包括信用等級評價機制、信息披露機制、信用獎懲機制在內的認證信用制度的建設步伐。

建立信用等級評價機制。建立認證信用制度前提就是建立信用等級評價機制，科學合理制訂信用評價指標體系，根據認證機構及認證企業的信用程度，劃分等級，實施動態監管。

建立信用信息披露機制。建立認證活動信息報備制度，完善資源共享的信用信息數據庫，開放公眾查詢，對認證機構及從業人員、認證企業的檢查記錄和信用信息進行披露，解決信息不對稱問題，讓企業、消費者、用戶“用腳投票”，實現認證機構優勝劣汰。

建立信用獎懲機制。積極宣傳優質誠信認證機構，樹立認證行業品牌，利用政府采購、激勵政策、市場宣傳等措施扶持優質誠信認證機構樹立品牌，迅速發展，占領認證市場；對失信認證機構及從業人員，根據不同違規情況給予相應處罰，并相應在政策上對某些重要領域比如食品安全、重要工業產品安全、職業安全健康、環境保護等領域予以限制進入。

3、加強從業人員培訓教育。認證工作的質量取決于從業人員的技巧與能力。加強認證人力資源管理，提高從業人員的素質和能力，從而促進行業整體水平的提升，顯得尤為重要。這所指的從業人員應是廣義的，包括：認證從業人員、企業質量管理人員、認證行政監管人員。

加強從業人員培訓教育，是一項長期的基礎性工作，同樣需要設立各種制度予以保障。對于認證從業人員，國家認監委已建立執業資格制度，主要是在繼續教育制度方面進行完善，繼續教育應當結合專業，內容包括理論和實踐，并通過嚴格的考試制度來強制性執行；對于企業質量管理人員，應當推行強制職業資格制度，要求關鍵質量各種崗位如管理者代表、質量部門負責人、內審員等崗位，必須通過國家統一組織的資格考試，并執行繼續教育制度，不斷提高企業質量工作者素質；對于行政監管人員，應當加強業務培訓，提高監管能力與水平，避免“外行監管內行”現象。

總之，當前經濟全球化和區域經濟一體化正在向縱深發展，要在激烈的國際競爭中贏得主動，就應當進一步轉變思想觀念，進一步創新管理手段。面對國際形勢和基本國情，我們應當運用歷史的、辯證的、發展的眼光來剖析認證事業，以積極的、主動的、嚴謹的態度來完善認證制度，最大限度地發揮認證對促進科學發展的積極作用。我們今天的每一小步，必將推進認證事業明天的一大步。

[1]《中華人民共和國認證認可條例》.

[2]調查：認證機構為何監守自盜，法制網法制時評欄目http://www.legaldaily.com.cn/2007jdwt/2009-06/09/content_1102847.htm

[3]上海質量管理科學研究院課題組，認證認可對國民經濟和社會發展的貢獻研究，上海質量，2008年第1期

[4]某市產品質量監督抽查數據（內部資料）

[5]中國國家認證認可監督管理委員會，中國認證認可發展報告（2009）.

Thoughts on Effective Methods of Implementing Certification Adminninstrative Supervision

ZHONG Xiangyang
(Xiamen Municipal Bureau of Quality and Technology Supervision, Xiamen 361004, Fujian, China)

With the rapid development of certification market in China, certification, as it is, has brought great contribution to the development of economy and society. Along with the development, lots of problems have emerged in the certification market. These problems should be solved as soon as possible, in order to accelerate regulating and developing the certification market. Through summarizing the importance of certification, and analyzing on the existing problems of the certification market, on second thoughts, some effective methods of administrative supervision in certification are further promoted in this paper.

certification; administrative supervision; effective methods

2009-11-25

鐘向陽，男，廈門市質量技術監督局質量管理與認證處主任科員，質量工程師，碩士