城市避難場所的規劃建設和管理＊

顧小平,裴友法,喬 鵬

(1.江蘇省住房和城鄉建設廳,江蘇南京 210036;2.江蘇省防震抗震領導小組抗震辦公室,江蘇南京 210036)

0 引言

2007年,中國城市化率達到44.94%。其中,以長三角地區為例,其城市化率約為60%,已進入了高速發展時期。長江三角洲城市群是我國城市化程度最高、城鎮分布最密集、經濟發展水平最高的地區,并逐步成為“世界第六大城市群”[1]。同時,城市整體防災避險功能遠遠落后于城市經濟建設發展的問題日益突出。1976年7月28日唐山7.8級大地震,造成這個工業城市損失慘重,24萬余人死亡,16萬人受傷。1999年9月21日臺灣地區集集7.3級強烈地震,造成大量人員傷亡,經濟損失達3千億臺幣。2008年5月12日四川汶川8.0級大地震,根據各方面公布的資料進行初步估計,直接經濟損失接近8 452億元。2010年以來,全球發生6.0級以上地震十余起,嚴重威脅各地城市的安全。

目前,隨著城市建設力度不斷加大,經濟日漸發達,社會和諧發展,人口越密集的城市,災害造成的損失也越大[2]。宜居的城市首先是安全的城市,合理規劃、分期分批建設、健全管理機制的城市避難場所具有積極的示范引導作用。

1 建設避難場所有關問題

1.1 避難場所名稱不統一

現有“避震疏散場所”、“地震應急避難場所”“避難疏散場所”和“防災避難場所”等幾種說法。其中,避震疏散場所出自于國家建設部編制的《城市抗震防災規劃標準》(GB50413-2007),主要指用于地震時受災人員疏散的場地和建筑[3]。地震應急避難場所出自于中國地震局提出的《地震應急避難場所場址及配套設施》(GB21734-2008),指為應對地震等突發事件,經規劃、建設,具有防災避難生活服務設施,可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所。而上述兩個定義在范圍上都要一定的局限性,國家住房和城鄉建設部正在組織編制《城鎮防災避難場所設計規范》,將避難場所定義為應付突發災害,經規劃、建設,具有應急避難生活服務設施,可供居民在災前或災后緊急避難、臨時生活的安全場所。

1.2 避難場所建設標準和分類有分歧

國內推進避難場所建設的進度較慢,2003年國內第一個應急避難場所—北京元大都城垣遺址公園改建完成,填補了我國避難場所的空白,其后各省市都展開了避難場所建設工作。早期建設的避難場所沒有統一的國家標準,很多地方功能不全,除標識牌外,缺乏災后避難生活所需的配套設施。直到2008年《地震應急避難場所場址及配套設施》頒布實施才有了一定的建設標準。2007年發布的《城市抗震防災規劃標準》中將避難場所分為緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所三類。《地震應急避難場所場址及配套設施》中將避難場所分為Ⅰ類地震應急避難場所、Ⅱ類地震應急避難場所和Ⅲ類地震應急避難場所。這兩個標準各有優缺點:《城市抗震防災規劃標準》有避震疏散規劃的標準和要求,但缺失建設標準。《地震應急避難場所場址及配套設施》提出了分類標準和設施配置要求,但缺少場所設計指標。標準模糊給設計、施工和驗收帶來困擾。

1.3 無規劃建設、參與避難場所建設的部門多,維護管理職責不明確

我國城市避難場所很多未納入城市規劃體系,布局不合理,舊城避難場所缺乏。在實施過程中,負責建設的部門很多,有建設部門、地震部門、人防部門、園林部門和民政部門等都單獨建設過避難場所。避難場所建成后無人管理,避難功能難以維持。

2 科學規劃避難場所

國家《城市抗震防災規劃標準》規定了避震疏散規劃的標準和內容,要求應對需避震疏散人口數量及其在市區分布情況進行估計,合理安排避震疏散場所與避震疏散道路,提出規劃要求和安全措施。即先開展基礎調查,對本地區人口數量、密度及城市現有公園、綠地、廣場、學校操場、體育場館、人防工程和大型露天停車場等進行普查,摸清因災需要避震疏散人數以及地震防災避難場所資源狀況。針對不同類型避難場所的特點,按照均衡、就近、安全、方便通達的原則,采取遠近結合的方式,合理規劃避難場所和通道,確保在發生災害事故時居民能夠快速疏散和安置。確定避難場所的數量、位置、規模、服務范圍以及所需配套設施、疏散通道等。

優化項目選址。避難場所選址要充分考慮中心城區已有或擬建的場址,并與城區環境相協調。場地的選擇應處于建(構)筑物倒塌范圍以外,避開易燃易爆危險物品存放點以及其他易發生次生災害的區域,具有良好的疏散和進出通道,符合搶險救災、居民安置、應急救援及消防等要求。

3 規范有序推進避難場所建設

城市避難場所可充分利用現有公園、綠地、市民廣場、學校操場、體育場館、人防工程和大型露天停車場等設施,通過增設必要的應急設施、標識,使其達到避難場所標準。統籌各類城市改造、出新項目,增加避震疏散功能,滿足居民避震疏散需要。新建及改造后作為避難場所的都應嚴格按標準落實配套設施,建設配套設施時可綜合利用市政工程和人防工程的相關設施。

避難場所建設要嚴格執行有關建設標準,按標準、規范、規程進行設計、施工和驗收,按標準安排交通、通訊、供水、供電、排污、救護、消防、物資儲備等配套基礎設施建設。統一避難場所標識標準和信息系統標識,確保達到相關要求。目前的建設標準是中國地震局提出的《地震應急避難場所場址及配套設施》,規定了地震應急避難場所的分類、場址選址及設施配置的要求。但此標準所提內容比較原則,難以在設計和建設方面提高有力的指導。住房和城鄉建設部正在編制《城鎮防災避難場所設計規范》,出臺后將解決這一問題。

建設避難場所時,要規范避難場所建設程序,按規劃、選址、設計、施工、竣工驗收等工程建設程序有序實施。規劃的避難場所用地不得擅自改變用途,制定城市控制性詳細規劃時,落實避難場所的選址、用地等內容。避難場所施工圖設計文件必須經過施工圖審查機構審查合格后方可使用。施工過程要按相關法律、法規進行。參建單位要加強建設管理,確保工程質量。

4 做好城市避震疏散場所維護管理工作

建成避難場所后,明確維護管理職責是保持避難場所功能正常運轉的有效措施。政府部門要制定適合當地行政管理的避難場所管理規定,確立避難場所維護管理協調機制,并指定專門部門統籌負責維護管理工作。各避難場所產權單位要保障避難場所平時的功能運轉與應急期的正常使用。

避難場所功能以應對地震災害為主,同時兼顧火災、建筑物毀壞、恐怖襲擊等突發事件發生時居民避難需求。避難場所管理要堅持平災結合的原則,既可供居民平時休閑、娛樂、健身和停車等使用,又能在遇到突發性地震及其他自然災害、突發事件時供居民緊急避難使用。

5 結語

城市避難場所在應對各類城市災害襲擊,防災、減災和救災方面發揮了積極的作用。汶川地震后,住房和城鄉建設部為進一步加強城市綠地系統建設,完善城市綠地系統的防災避險功能,提高城市綜合防災避險能力,頒布《關于加強城市綠地系統建設提高城市防災避險能力的意見》,山西省、上海市、江蘇省先后出臺了關于推進城市避難場所建設的有關意見。建議國家盡早出臺避難場所設計標準,各地政府應充分認識到避難場所在保護人民群眾生命財產安全上的重要作用,把避難場所建設與經濟建設、節約型城鄉建設結合起來,遵循“統籌規劃、綜合利用、分期實施”的原則,加快推進城市避難場所規劃、建設和管理工作。

[1] 孫克強.長三角年鑒(2008)[M].南京:河海大學出版社,2008.

[2] 李樹華.防災避險型城市綠地規劃設計[M].北京:中國建筑工業出版社,2010.

[3] GB50413-2007城市抗震防災規劃標準[S].北京:中國建筑工業出版社,2007.

[4] GB21734-2008地震應急避難場所場址及配套設施[S].北京:中國標準出版社,2008.