從歐盟對華鑄鐵井蓋反傾銷案看價格承諾的運用

茍大凱 (副教授) 劉 釗

2004年3月,歐盟鑄件協會Eurofonte根據 《歐共體理事會第384/96號條例》(以下簡稱《條例》)向歐盟委員會申請對原產于中國的鑄件啟動反傾銷調查。4月30日,歐盟委員會應申請正式立案,這就是歐盟對華鑄鐵井蓋反傾銷案。2005年7月29日,歐盟對此案作出肯定性終裁。隨后,中國機電產品進出口商會代表中國數十家應訴企業適時向歐盟委員會提出了以價格承諾作為結案方式的建議并最終達成價格承諾協議。歐盟對華鑄鐵井蓋反傾銷案是自2002年歐盟委員會在彩電案中恢復對華反傾銷適用價格承諾結案方式以來的又一接受中國企業提出的價格承諾的案件。

一、歐盟反傾銷價格承諾規則與鑄鐵井蓋案

為了增加反傾銷調查結案方式的靈活性,GATT1947時期的東京回合增加了價格承諾的規定。現行多邊貿易體制有關反傾銷價格承諾的規則由WTO《反傾銷協議》加以規定。價格承諾既是與臨時反傾銷稅和反傾銷稅并列的反傾銷措施,又是反傾銷調查結案方式之一。由于價格承諾措施較之反傾銷稅具有更強的貿易救濟針對性,對正常貿易的阻礙作用也較小,國內有學者將其上升到反傾銷 “適度雙贏”理念的層面加以強調。

歐盟則通過歐共體理事會第384/96號條例將價格承諾規則納入其法律體系。根據 《條例》第8條規定,如果出口商在歐盟委員會就傾銷和損害作出了肯定性的初步認定之后,向歐盟委員會作出了令其滿意的自愿修訂出口價格或者停止以傾銷價格出口的承諾,而歐盟委員會經過與咨詢委員會特別咨詢認為實施價格承諾能夠消除傾銷所造成的損害,那么,反傾銷調查程序即應終止。歐盟價格承諾主要由協議術語、產品范圍、價格和數量、出口文件、監督與報告、磋商、違反責任和撤回等部分構成。由于各WTO成員方都是在符合WTO《反傾銷協議》的基礎上建立自己的反傾銷制度,從立法層面看,有關價格承諾的規定大同小異。但是,價格承諾結案方式在歐盟對華反傾銷實踐中則呈現出鮮明的特征。本文僅以歐盟對華鑄鐵井蓋反傾銷案為例,探討歐盟對華反傾銷案中價格承諾的運用問題,以期為我國政府和相關出口企業提供借鑒。

2004年3月,歐盟鑄件協會Eurofonte依 《條例》向歐盟委員會申請對原產于中國的鑄件進行反傾銷調查。其中,歐盟跨國公司圣戈班是主要的反傾銷調查申請力量,僅圣戈班PAM法國公司和圣戈班英國公司就聲稱代表歐盟鑄鐵井蓋總產量50%以上。值得一提的是,圣戈班集團從20世紀80年代登陸中國以來,在華亦有不菲的投資。4月30日,鑄鐵井蓋案正式立案。2005年7月29日,歐盟對此案作出肯定性終裁。隨后,中國機電產品進出口商會代表數十家應訴企業適時向歐盟委員會提出了價格承諾建議并與歐盟委員會達成價格承諾。

該案代理律師指出:“歐盟對華鑄鐵井蓋反傾銷案告訴我們,在應對傾銷指控的時候,不要指望大多數案子最后都能得到零稅率的結果。如果能通過采取某種策略,例如以價格承諾的方式等,在保護中國出口企業利益的同時,也兼顧對方國家相關產業的利益,讓對方也能繼續有飯吃,這樣就有可能化解反傾銷的難題,最后達到雙贏的目的。價格承諾應該是今后中國企業應對歐盟對華反傾銷時應當積極考慮并選擇的策略之一。”

二、鑄鐵井蓋案中價格承諾的可行性分析

(一)歐盟委員會濫用自由裁量權、偏袒申請人

上文述及本案申請主力是圣戈班集團在英法的兩家公司,而該兩家公司大量從中國進口涉案產品。依據 《條例》第 4.1條,該兩家公司可能因其作為涉案產品進口商而被排除 “共同體產業”的范疇,從而喪失申請人資格,由此引發的申請人代表性下降又會進一步導致整個反傾銷案的啟動遭到質疑。盡管中方據理力爭,歐盟委員會仍然駁回了申請人資格的異議,悍然啟動調查程序。這表明,歐盟委員會在是否啟動反傾銷調查程序方面有濫用自由裁量權之嫌。

歐盟委員會在反傾銷調查環節不惜濫用自由裁量權去滿足申請人的利益,并不意味著它會自始至終的忽略其他各方的利益。從某種意義上講,歐盟委員會在濫用自由裁量權的同時也為其在以后的反傾銷措施程序中顧及其他各方,尤其是出口商的利益埋下了伏筆。

不僅如此,歐盟委員會還不惜公然違反WTO《反傾銷協議》,作出偏袒申請人的調查結論,進一步將利益的天平向申請人傾斜。歐盟委員會在該案中選擇了不予初裁的做法,而在作出終裁之前進行了兩次披露。第一次披露認定,涉案產品進口未對共同體產業造成實質性損害,僅僅構成實質性損害威脅;第二次披露認定,涉案產品進口對共同體產業造成實質性損害。在前后僅間隔一周的兩份披露中基于相同證據作出不同的結論,而不同的認定結論無疑對成員國表決通過征收反傾銷稅的可能性存在影響,可見歐盟委員會在濫用自由裁量權。

但是,歐盟委員會在反傾銷調查環節不惜濫用自由裁量權去滿足申請人的利益,并不意味著它會自始至終的忽略其他各方的利益。從某種意義上講,歐盟委員會在濫用自由裁量權的同時也為其在以后的反傾銷措施程序中顧及其他各方,尤其是出口商的利益埋下了伏筆。

(二)歐盟委員會權衡相關成員國利益

歐盟僅有少數成員國還維持鑄鐵井蓋的規模生產,而多數成員國依賴進口。也就是說,一方面歐盟鑄鐵井蓋產業尋求貿易救濟,另一方面鑄鐵井蓋生產又無法滿足歐盟市場需求。就前者而言,無論從國家安全還是從解決就業的角度,都有理由給予申請人貿易救濟制度關懷。因為,鑄鐵井蓋行業不僅是一個勞動密集型產業,還涉及國家安全,不可能完全依賴進口。就后者而言,由于鑄造業是一個傳統的勞動密集型產業,生產成本和環境污染等因素決定了其生產不可能在歐盟市場上自給自足。即使在井蓋采購的相當部分由國家買單的成員國,訂單也會轉向進口相對低價產品的進口。因此,歐盟部分井蓋生產商將其產業移師海外或者干脆從發展中國家進口也就不足為奇了。

鑄鐵井蓋反傾銷案終裁披露表明,作為申請人和支持申請人的企業僅僅涉及英國、法國、愛爾蘭和西班牙四個成員國。如果歐盟委員

會作出征收反傾銷稅的建議,最終是否會被歐盟成員國以特定多數表決通過著實是一個問題。征稅建議流產,作為調查機關的歐盟委員會不但有失顏面,更可能開罪申請人所在成員國;征收反傾銷稅,又不能最大限度地維護其他成員國甚至會損及共同體利益。因此,選擇適當的結案方式以平衡歐盟內部成員方之間的利益以及維護共同體利益便成為歐盟委員會在本案中考慮的問題。

(三)歐盟委員會顧及上下游產業及消費者利益

歐盟鑄鐵井蓋生產行業面臨繼續生產、轉產、對外投資和產品進口等方面的問題;而這些行業行為勢必影響到歐盟鑄鐵井蓋行業的上下游產業及消費者的利益,甚至觸動歐洲民族心理——很難想象一個民族從事了數千年的行當竟然沒有打上這個民族文化的烙印,何況是對于歐洲民族。或許正是基于上述考慮,歐盟委員會竟然在本案中同時承認五家中國出口企業的市場經濟地位并且同時給予該五家企業零稅率。這一歐盟對華反傾銷史上絕無僅有的現象似乎在向人們傳遞著某種信息,即歐盟委員會在采取反傾銷措施問題上有所猶豫,需要尋求折中的解決方案。

(四)中國機電產品進出口商會積累了價格承諾的經驗

根據 《條例》第 8.3條的規定,歐盟委員會可以以實際的或者潛在的出口商數目過于龐大為由拒絕接受價格承諾請求。但是,在本案中,共計二十家被調查企業獲準了價格承諾結案。這一結果得益于中國機電產品進出口商會此前在彩電案中監督為數眾多的涉案企業執行價格承諾所積累的成功經驗。此經驗對于在本案中說服歐盟委員會接受中國企業提出的價格承諾請求發揮了重要作用。

三、鑄鐵井蓋案價格承諾的啟示

(一)借助外力整頓出口秩序,增加出口企業收益

在本案中,依據中國機電產品進出口商會所做承諾,執行價格承諾的出口企業不但應當善意履行各自承諾,而且對執行價格承諾的所有其他出口企業的違反價格承諾的行為負連帶責任。這種一榮俱榮,一損俱損的承諾履行方式,盡管增加了履行承諾的難度,但是,客觀上也有助于提高出口企業的財務管理水平,杜絕中國企業競相低價銷售的現象,增強企業凝聚力。

本案價格承諾的履行已經順利地經過了四五個年頭,其間通過了歐盟委員會核查官員的數次實地核查,所有獲得價格承諾的中國出口企業的收益也都得以增加,特別是2007年中國輸歐鑄鐵井蓋出口價格比2003年提高了23%。

(二)充分發揮政府和行業協會的作用,積極搭建價格承諾平臺

盡管WTO《反傾銷協議》和歐盟立法規定了價格承諾的結案方式,但是歐盟委員會在是否給予應訴企業價格承諾問題上仍然享有很大的自由裁量權。由于以價格承諾結案客觀上會增加歐盟委員會在調查、監管方面的行政成本,以價格承諾結案至少不是其原意主動為之的事情。另外,處理好達成價格承諾所涉及的錯綜復雜的利益關系,對于應訴企業也是嚴峻的挑戰。這就需要中國政府通過WTO多邊體制和中歐雙邊機制,通過外交和法律等途徑為達成價格承諾開辟道路。行業協會則應協調應訴企業之間的利益關系,幫助應訴企業提高對價格承諾的履行能力,充分發揮溝通企業和政府 (包括歐盟委員會)的中介作用。

(三)價格承諾結案方式在歐盟對華反傾銷案中具有廣闊的應用前景

1.價格承諾的結案方式充分體現了歐盟產業利益主體多元化的特征。我們知道,盡管歐盟一體化進程執區域經濟一體化之牛耳,但是,歐盟并非鐵板一塊,在對外政策的一致性上自然無法與中國這樣的單一制國家相提并論,甚至也比不上美國這樣的聯邦制國家。

歐盟與出口國之間的矛盾,歐盟產業保護與開放的矛盾,相關成員國之間的矛盾、在歐盟本土從事生產的歐盟跨國公司與在海外從事生產的歐盟跨國公司之間的矛盾,歐盟跨國公司與成員國政府之間的矛盾,反傾銷調查申請人與上下游產業乃至消費者之間的矛盾,等等,都有待于作為反傾銷調查機關歐盟委員會加以權衡,難免力不從心,瞻前顧后,甚至不惜濫用自由裁量權。因此,歐盟對華反傾銷內在矛盾的規定性,決定了我們放棄零稅率結案的幻想,尋求折中、雙贏的解決方案——價格承諾。

2.既存的價格承諾案件起到了繼往開來的作用。我們知道,在20世紀80年代,歐盟委員會曾經有過為數不多的接受中國企業價格承諾請求的先例,但是,在當時特定的歷史條件下,出于種種原因,中國出口企業沒有認真履行價格承諾,90年代以后歐盟委員會再也不愿接受中國企業的價格承諾。例如,90年代的糠醛案中,中國國家化工進出口公司曾經提交價格承諾申請,遭到了歐盟委員會的拒絕。2002年彩電案,歐盟委員會與中國七家彩電企業達成了統一價格與數量承諾,標志著歐盟委員會重新接受中國企業提出的價格承諾。該案為鑄鐵井蓋案以價格承諾方式結案打下了基礎,而鑄鐵井蓋案又為2008年的檸檬酸案的價格承諾鋪平了道路。與價格承諾占歐盟對印度反傾銷案件結案率30%相比,歐盟對華反傾銷價格承諾結案率還很低,迄今僅有彩電案、鑄鐵井蓋案和檸檬酸案等寥寥幾案而已。但是,可以預見,隨著我國政府、企業對價格承諾認識的不斷深入和經驗的逐步積累以及歐盟委員會對我國企業履行價格承諾信心的恢復,將有越來越多的歐盟對華反傾銷案采用價格承諾結案方式。