多哈回合農業市場準入談判現狀盤點及前景展望

鄂德峰 周立春

多哈回合農業市場準入談判現狀盤點及前景展望

鄂德峰①周立春

WTO 于2001年11月在卡塔爾首都多哈召開了第四屆部長級會議,會議通過的 《部長宣言》正式啟動了 “多哈發展議程(DDA)”談判。這是1995年WTO成立后發起的第一輪多邊貿易談判,常被人們稱為 “多哈回合談判”,或 “新一輪談判”。啟動以來,談判在坎坷中艱難前行,而農業談判一直是其中的焦點和難點。談判經歷了一些波折,取得了一系列重要成果,包括具有法律地位的2004年7月達成的 《多哈工作計劃》 (“7月框架”)、2005年 12月在中國香港召開的WTO第六屆部長級會議達成的 《部長宣言》。

為抓住時機推動談判盡早完成,2008年7月在瑞士日內瓦召開了WTO主要成員參加的小型部長級會議。雖然最終會議無果而終,但會上各方結合WTO總干事拉米的建議,就農業談判的多個核心議題達成一定共識。2008年12月,主持農業談判的特別委員會主席根據7月會議的共識形成并向成員散發了 《模式案文草案修改稿》(TN/AG/W/4/Rev.4,又被稱為 “7月案文”)。雖然該案文和其他相關的一攬子文件嚴格地講不具有法律地位,但被普遍認為是達成最終協議并完成談判的重要技術文件。

一、農業市場準入談判已經取得的成果

農業市場準入談判涉及的問題包括處于核心地位的關稅削減問題以及一系列相關問題,如敏感產品、特殊產品、特殊保障措施(SSG)、特殊保障機制 (SSM)、關稅簡化、關稅升級、關稅封頂、熱帶產品和優惠侵蝕等。“7月案文”反映了各方在主要問題上已基本達成了共識。

1.使用分層公式削減關稅

根據公式,農產品關稅將按成員現有約束稅率水平分為4層,依照 “高稅多減、低稅少減”的原則進行削減。其中,發達成員適用的關稅分層稅率節點為20-50-75,對應的各層線性削減幅度分別為50%、57%、64%、70%;發展中成員適用的關稅分層稅率節點為30-80-130,各層線性削減幅度為發達成員的 2/3(約為 33%、38%、43%、47%)。在整體削減幅度要求上,發達成員總體平均削減幅度不低于54%,發展中成員總體平均削減幅度不高于36%。

2.敏感產品

作為分層公式的例外,允許成員指定部分 “敏感產品”,享受少削減關稅的待遇,但需要通過擴大關稅配額做出補償。敏感產品數量為農產品稅目總數的4%,關稅配額擴大量為相關產品國內消費量的4%。發展中成員可享受一定的靈活性。

3.特殊產品

發展中成員可指定一定數量的“特殊產品”,少做關稅削減,或免于關稅削減。特殊產品數量為農產品稅目總數的12%,其中,5個百分點的產品可免于減讓,特殊產品的總體平均削減幅度為 11%。談判中,部分成員仍對特殊產品的具體數量及待遇持保留意見。

4.特殊保障措施條款 (SSG)

逐步取消烏拉圭回合 《農業協定》中的SSG。SSG是烏拉圭回合農產品 “關稅化”的產物。各方同意,自多哈回合協議實施之日起,將適用SSG的產品數量削減到農產品總稅目數的1%,并在實施期第7年年底前取消。

5.特殊保障機制 (SSM)

為發展中成員新設更加簡單、有效的SSM。具體操作上,SSM可基于數量和價格兩種機制觸發,觸發后可使用一定水平的救濟關稅。建立SSM的目的是在鼓勵發展中成員進一步開放農產品市場的同時,給予發展中成員一個有效的政策工具,使其能夠應對關稅削減后進口可能給國內產業帶來的沖擊。

6.其他問題

包括:對存在關稅升級的產品實施幅度更大的關稅削減;對復合稅、混合稅等復雜關稅進行關稅簡化;引入關稅配額完成率機制,提高關稅配額承諾量的完成率;提高熱帶產品的關稅削減幅度,縮短其實施期,以更早地實現熱帶產品的“完全自由化”;延長削減優惠侵蝕產品關稅的實施期。最不發達成員可免于承擔任何削減義務,而且最不發達國家出口的產品中,至少97%的稅目可享受 “免關稅、免配額” (“雙免”)的市場準入機會。新成員可享受額外的靈活性,包括現稅率10%以下的產品免于削減關稅等。

若達成協議,按照以上要求,國際農產品貿易保護水平將進一步降低,農產品市場準入措施將更加透明,貿易自由化進程將得到進一步推進,特別是發達成員將進一步開放其農產品市場。根據初步測算,總體上,發達成員將承擔超過54%的關稅削減幅度,其中,美國和歐盟的削減幅度可達60%左右。雖然通過敏感產品等靈活性,發達成員可對肉類、奶制品和果蔬等產品進行幅度相對較小的削減,但絕對削減幅度仍然不低;而且由于關稅配額量增加,相關產品的市場準入水平將在一定程度上得到改善。當然,發展中成員也需要在進一步開放農產品市場方面做出一定的努力。中國能夠通過發展中成員待遇、新成員待遇等享受一定的靈活性。多哈回合談成后,中國需要進行的關稅削減是在加入WTO后大幅度削減的基礎上的繼續減讓,且沒有任何 “水分”,農產品市場準入水平將進一步提高。中國將為多邊貿易自由化作出新的實質性的貢獻。

二、需進一步談判的主要議題

目前,最具爭議的議題是SSM。正是在這一問題上的分歧導致2008年7月的小型部長級會議沒能完成各方預期的任務:主要成員在SSM數量觸發中的進口激增水平問題上各持己見,相持不下。一方面,進口方擔心設定的觸發水平過高、救濟關稅過低、限制條件過于嚴格將影響SSM的有效性;另一方面,出口方則擔心觸發條件過于寬松、救濟關稅過高、限制條件過于寬松會導致失去市場準入機會,甚至造成貿易自由化進程的倒退。盡管案文為SSM提供了基本框架,但關于觸發水平、救濟關稅水平、使用時限、頻次等具體要素的談判仍將是一個艱難的過程。

在敏感產品問題上,日本和加拿大要求敏感產品比例超過總稅目的4%;部分成員要求為非關稅配額產品新建關稅配額;在是否進行關稅封頂問題上,日本、瑞士等成員與澳大利亞、阿根廷等凱恩斯集團成員立場針鋒相對;在熱帶產品和優惠侵蝕問題上,那些既屬于熱帶產品同時又被優惠貿易安排涵蓋的產品的待遇是各方爭論的焦點。

另外,由于WTO多邊貿易談判采取 “要么都達成、要么什么都達不成”的一攬子談判模式,談判還需要在農業其他議題、非農產品市場準入 (NAMA)議題、服務貿易議題、規則等眾多其他議題上達成全面、平衡的總體談判結果。因此,農業市場準入談判的成果如何仍存在諸多變數,最終將是各方在各個議題上充分博弈的結果。

三、影響談判進程的主要因素

從多哈回合近十年的談判來看,影響談判進程的主要因素有如下幾個方面:

第一,談判議題的增加。與以往GATT時期的談判相比,根據新的全球貿易發展形勢確定的多哈談判涉及的議題增加,范圍擴大,因此在談判上的技術難度也提高,這是影響談判進程的根本因素。在這些新議題中,貨物貿易、服務貿易、與貿易有關的知識產權等都面臨一些新的問題。特別是在農業談判上,雖然農產品貿易在全球貨物貿易中所占的比例很小,但由于農業的特殊地位和農產品的季節性等特性,每個成員都不愿輕易讓步。往往是農業貿易之外的因素導致具體問題無法取得一致,使談判一次次陷入停滯。

第二,談判力量格局的變化。從成員數量看,在多哈回合談判啟動以來的近10年中,又有多個成員加入,目前WTO成員達到了153個。WTO“協商一致”的原則賦予每個成員平等的權利,任何一個成員在任何一個問題上說 “不”,都使談判無法在共識的基礎上達成一致。從參與程度上看,成員普遍重視多邊貿易談判的結果,特別是發展中成員充分認識到參與規則制定的重要性,再加上參與能力的提高,發展中成員的參與水平較以往而言已不可同日而語。談判中,成員又根據自己的不同利益,在發達成員、發展中成員、發達與發展中成員之間形成了各種不同的立場協調組。這些都使主要發達成員在GATT時代的絕對話語權受到制約,談判格局發生了根本變化。這些變化使談判在更趨于平衡的同時,也拉長了談判進程。

第三,全球經濟危機的影響。2008年以來從美國開始爆發的金融危機,影響遍及全球,形成自20世紀初大蕭條以來最為嚴重的世界經濟危機。在此背景下,各主要成員將其工作的重點轉向國內,政府的目標集中在應對危機、解決國內就業、促進經濟恢復等方面,無暇顧及并實質參與談判。

第四,WTO成員推進談判的政治意愿。目前對于談判而言,更為關鍵的是成員推進談判的政治意愿。2008年7月的小型部長級會議對多哈回合而言是一次 “悲壯的失敗”。之后,由于主要成員政府的變動,加上2008年下半年起世界經濟陷入危機,成員的主要精力放在應對經濟危機上,進一步開放的動力不大,談判失去了推力。

第五,區域自由貿易安排(RTA/FTA)的發展。在多哈回合談判推進緩慢的情況下,主要成員為了盡快從其利益相關方得到好處,著手積極推進區域自由貿易安排。截至2009年年底,向WTO通報的區域貿易安排達208個。其中,80%是近10年出現的,2009年就有23個。WTO估計,在各個區域安排內部的貿易占全球貿易的一半以上,適用優于WTO最惠國待遇的條件。在WTO多邊貿易規則之外,絕大多數的WTO成員都參與了一個以上的區域貿易安排。由此可見,區域貿易安排已成為當前世界貿易體系發展和演變的主要特征之一。區域貿易安排增加了行政和操作成本,同時,在一定程度上影響了成員推進多邊貿易自由化進程的積極性和對多邊貿易體制的信心。

四、前景展望

從技術層面講,多哈回合農業市場準入談判的框架已基本確定,下一階段談判的主要任務是解決懸而未決的議題:確定其中的關鍵參數;同時,對案文中其他不明確的內容進行澄清。完成市場準入方面的這些剩余議題談判的難度并不像外界想象的那樣大。

兩年來,鑒于多邊貿易體制在應對危機和促進發展方面發揮的積極作用,在20國集團 (G20)領導人峰會、亞太經合組織 (APEC)領導人非正式會晤等多個場合,各方領導人多次呼吁WTO成員共同努力,在2010年完成多哈回合談判。但領導人的政治指導并未轉化為成員在談判中的積極有效參與。雖然各個層次的談判和技術磋商從未間斷,談判主席一直希望引導談判進程,WTO秘書處也從技術上提供支持,但一些成員出于國內政治等各方面考慮,在磋商中對其他成員提出過高要求,甚至不愿承認2008年12月主席案文的基礎地位,使談判至今裹足不前。

下階段談判中,在未決的議題中,僅有個別問題仍可在工作層進一步討論,多數問題已無法在技術層面推進。特別是難點之一的SSM議題上各個參數的水平,需要政治層面作出決策。面對談判的困境,為取得看得見的實際成果,目前一些最不發達成員希望談判能夠在“雙免”等議題上實現 “早期收獲”。

從談判進程上看,多邊磋商仍應是主要渠道。同時,部分成員對少數重點產品和關鍵市場給予了特別的關注,希望通過雙邊談判形成利益交換,爭取最優談判結果。因此,在下階段的談判中,除由主席引導、所有成員共同參與的大范圍談判外,可能還有針對具體議題的小范圍磋商,以及個別成員之間的雙邊磋商。

WTO總干事拉米也準備以斡旋者的身份介入談判,了解各方根本立場,提出折中方案,以促成難點問題的解決。對談判方式,他近期提出 “雞尾酒模式”,建議按照“三軌道、多層次”的方式展開談判:一是多邊軌道、各個議題主席主持的談判;二是成員之間進行的多種組合磋商;三是G20主持人、OECD、APEC等其他框架下的推動。對談判內容,拉米亦提出了“確保多邊談判的中心位置、以主席案文為基礎、鎖定迄今談判成果、恪守發展目標”的原則。

當然,很多發展中成員仍堅持只有在多邊磋商完成整體模式談判后,才會考慮其他談判方式,避免在談判中被各個突破。

經歷了這么多年的風風雨雨,農業市場準入談判的成果似乎觸手可及,多哈回合完成談判也好像不再遙遙無期,一個更加開放的多邊貿易體制對全球真正走出危機的意義毋庸置疑。大多數WTO成員都希望各方真正展現政治意愿,建設性地推動談判盡早結束,使WTO能夠在推進全球貿易投資進一步自由化、促進各方共克時艱方面發揮更為積極的作用。

①中國農業大學經濟管理學院;責任編輯:王錦紅)