鄉鎮畜牧獸醫站將何去何從

○河南省洛陽市畜牧局 李金安

鄉鎮畜牧獸醫站是畜牧業發展的重要支撐，建國以來為我國畜牧業乃至農村經濟作出了歷史性貢獻。但改革開放后，我國畜牧業生產方式發生了歷史性變化，鄉鎮畜牧獸醫站遭遇經濟體制的巨大變革，在其管理體制、技術服務、報酬解決機制等方面表現出諸多不適應情形，尤其1992年實行鄉站下放后，全國鄉鎮畜牧獸醫站漸次處于“線斷網破人散”不良局面，農村稅費改革和縣鄉機構改革后，這種局面愈演愈烈，舊體制的弊端日益顯現，已經嚴重影響到鄉鎮畜牧獸醫站公益性職能的正常發揮甚至鄉站建制的存亡。鄉鎮畜牧獸醫站何去何從？這是擺在我們面前的嚴峻課題。

一、歷史回顧

1.鄉鎮畜牧獸醫站的建立。新中國成立后，1949—1952年為個體獸醫；1953—1957年個體獸醫組織起來成立獸醫小組，1958年起普遍成立鄉鎮（原稱公社）畜牧獸醫站，為自收自支的事業單位。健全了省市縣鄉四級動物防疫機構和防檢體系，形成一支幾十萬人組成的隊伍，為動物重大疫病的預防和控制奠定了堅實的基礎。

2.鄉鎮畜牧獸醫站建制的三個發展階段

（1）自給自足階段（1958—1980年）。這一階段，畜牧業經濟處于完全自給自足的自然經濟發展水平，養殖模式基本是散養，鄉鎮獸醫站也處于完全的自收自支狀態，其主要職能是疾病防治，治療疾病占獸醫站工作量的90%以上，相當于獸醫院的職能，治病的主要對象是豬、馬、牛（駝）、羊，而且主要是大家畜，占80%以上。其治病收入基本滿足職工報酬和獸醫站發展需要。這一時期，由于以散養為主，傳染性疫病還不成規模，防疫處于零散和自發狀態。

（2）差補維持階段（1980—1997年）。這一階段，畜牧業經濟開始步入商品經濟發展軌道，養殖模式雖仍以散養為主，但規模場開始建立并發展。這種規模場的建立大大改變了中國畜牧業的經濟形式，同時也為新老疫病的傳播創造了條件，全面防疫成為獸醫站的另一重要職責，這一時期防疫的主要疫病是豬瘟、雞新城疫、豬丹毒、豬肺疫、仔豬副傷寒等。治病的主要對象已經不再是大家畜，而是豬、雞、狗等小動物和寵物。

（3）變革式階段（1997年至今）。這一階段，畜牧業經濟進入高速發展的社會主義市場經濟階段，規模場高速發展，其比重與日俱增，局部地區可高達70%以上，接近中等發達國家的畜牧業發展水平。這一巨大的經濟變革，為鄉鎮畜牧獸醫站的生存和發展提出了嚴峻挑戰。

二、面臨的主要問題及根源

1.面臨的主要問題

（1）機構薄弱渙散。鄉鎮畜牧獸醫站經歷了半個世紀的發展歷程，在經歷鄉站下放和鄉鎮機構改革兩次沖擊后，開始由盛轉衰。由于為機構編制和人員工資報酬等復雜問題所困擾，大多數處于薄弱渙散狀態，有些站有人不干事，有些站有人無設施，有些站人去樓空，有些站人站全無。大多數是鄉站名存實亡，幾名原有的職工各自免費使用鄉站房舍，以經營獸藥飼料收入謀生。面對日益嚴峻的疫情形勢和繁重的防控任務，不少地方開始探索變通和折衷的解決辦法。河南省2008年開始號召各地打破行政區劃界限，建立“基層中心站”，由于機構編制和報酬解決機制未理順，實施兩年來不僅步伐不快，而且顯效不佳。

（2）人員素質低下。鄉鎮畜牧獸醫站人員素質低下有著很深的歷史根源，鄉站始建初期，人員多數是從農民中選取，以師徒傳藝形式培訓獸醫防治技能，其素質都不高，多數是高中以下文化水平，盡管這些人通過常年摸索，積累了豐富的實踐經驗，但理論水平都很低?；謴透呖己?，雖然鄉站里吸收了一部分大學生，但是，由于基層獸醫工作臟累，甚至有社會歧視現象，多數人在若干年后從政或跳槽，留下來的仍然是那些“老獸醫”。

（3）技術裝備落后。獸醫工作是個技術含量相對較高的行業，需要配備一定的專業技術裝備，并且要隨著時代的發展不斷更新和提高。但是，由于鄉站一直以來在經費上比較匱乏，技術裝備向來跟不上時代步伐。20世紀90年代以前，只憑聽診器和保定架等可以基本滿足需要，但是90年代后就不行了，因為鄉站面臨的情勢已經發生了根本性的變化：一是防治的對象再也不是以大家畜為主，而是以豬雞和寵物為主；二是防治的疫病再也不是內科病等常見病，而是以傳染病為主的群發??；三是防治的手段再也不是以治療為主的所謂灌藥打針，而是以防疫為主的綜合防控；四是服務的方式再也不是“愿者上鉤”，而是坐診和登門服務相結合；五是服務的對象再也不是清一色的散養戶，而是規模場為主、散養與規模養殖并舉的復雜主體。然而，一些鄉站至今還是用的六七十年代配備的冰箱；疫苗箱不能達到人手一個；沒有簡單的手術器械；更不用說顯微鏡、電腦等裝備了。

（4）職能定位模糊。可以說，在時過境遷的前提下，從政府到鄉站都沒有將鄉站的職能真正廓清，不少人包括一些政府官員仍然認為獸醫站就是給豬雞看病，或者說是搞配種的，或者說是搞檢疫的，這說明，從上至下，對鄉站的職能定位至今仍然停留在計劃經濟時代的思想水平上。

（5）運作模式守舊。由于思想沒有趕上時代步伐，鄉站的運作模式依然停留在八九十年代以前的單一水準上，以前靠治病收入可以糊口，現在靠這個不行了。因此，不少地方就采取以檢補站的辦法解決鄉站的經費困局，這就是所謂的“成本回收迷途”，它沒有真正解決鄉站職工的飯碗問題，倒是觸犯了國家收支兩條線的“紅線”！這就是當前大多數鄉站沿用的運作模式。

（6） 事業入不敷出。鄉站無病可看，治病收入沒了；檢疫收費坐支，政府禁了；賣藥競爭激烈，收入微?。回斦a貼本來很少，由于沒有可靠保障，除人頭經費外，大多不能得到落實。這就導致鄉站只能是入不敷出。

2.問題的根源

（1）所有制問題。鄉鎮畜牧獸醫站在歷史上曾是自收自支單位，后來變為差供事業單位，最后被迫下放并漸次處于入“混沌”狀態，即機構性質不清、房產權屬不清、人員待遇不清、單位職能不清。

（2）體制問題。鄉站下放后，政府沒有真正負起責任，而業務上一旦有事還是由上級畜牧部門安排工作，時間一久，該管的不管，不該管的常管，便不可避免地形成了“兩管兩不管”的尷尬局面。

（3）機制問題。由于處于“兩管兩不管”境地，鄉鎮畜牧獸醫站很少在運作機制上進行探索創新，墨守成規，坐等上級撥款，因而遲遲不能走出迷途。

三、重塑設計

1.指導思想。生產力決定生產關系。目前，我國畜牧業經濟已經步入現代市場的經濟軌道，畜牧業生產力已得到了空前的解放和發展，規模化、效益化、現代化將是中國當代畜牧業發展的主旋律。當今的鄉鎮畜牧獸醫站之所以陷入困局，就是這種生產關系沒有順應生產力發展潮流所造成。改革開放后，我國畜牧業發展參與了國際分工，畜產品交易日益頻繁，國際化趨勢已不可逆轉，因此我們必須借鑒，走國際化路子。

2.職能定位

（1）定位依據和職能劃分。根據《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國動物防疫法》《重大動物疫情應急條例》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《種畜禽管理條例》《執業獸醫管理辦法》《鄉村獸醫管理辦法》《動物診療機構管理辦法》等相關法規，鄉鎮畜牧獸醫站的基本職能可分為公益性和服務性兩大類。

（2）公益性職能。一是重大動物疫病防控；二是動物和動物產品檢疫監督；三是獸藥飼料管理；四是種畜禽管理；五是畜牧調查統計。

（3）服務性職能。一是動物疾病防治；二是畜禽品種改良；三是飼草飼料技術推廣；四是獸藥飼料經營；五是畜牧獸醫技術培訓。

3.體制模式設計

（1）體制模式設計應考慮的原則。重塑設計應考慮以下基本原則：一是按鄉設置原則。即按鄉鎮區劃設立畜牧獸醫機構。二是職能分離原則。即將鄉鎮畜牧獸醫站按職能一分為二，實行不同的管理體制。三是雙向靠攏原則。即屬于管理或執法職能的向政府機構靠攏，屬于服務經營性職能的向企業靠攏。四是垂直管理原則。鑒于畜牧獸醫工作技術性強、公益性大，基層畜牧獸醫機構應實行垂直管理。五是因地制宜原則。即根據鄉鎮區劃規模、人口數量、養殖特色、畜禽飼養量等具體情況確定各自的機構規模。

（2）鄉鎮畜牧獸醫機構的基本設計。鄉鎮畜牧獸醫工作站的設計：按五大職能設置崗位，上下對應，并可進行若干分組，實行三定，即定編、定崗、定責。其行政執法職能須在縣畜牧局或動物衛生監督所委托基礎上行使權力。人數以5～7人為宜，應根據鄉鎮區劃規模、人口數量、養殖特色、畜禽飼養量等具體情況確定機構規模，這是維持日常工作的最低本規模，工作站在人手不足的情況下可以政府購買服務形式，從推廣站中調用專業技術人員。

鄉鎮畜牧獸醫技術推廣站的設計：鑒于畜牧獸醫技術服務公益性強和利潤低的特點，推廣站應定為定補事業單位，并給予適當補貼，但基于鄉鎮畜牧獸醫技術服務市場的廣闊性，大有開挖潛力，因此，必須充分調動員工作積極性，對其進行企業化管理，人員實行招聘制和動態管理。這種體制，既解決了畜牧獸醫技術人員的后顧之憂，又調動了他們的工作積極性。