淺議縣級種子行政執法的現狀與取向

司青明，王國宇，張國斌

（1.營山縣農業局，四川營山 637700；2.山東大學法學院，山東濟南 250100）

農業是我國國民經濟的基礎，種子在農業生產中起著不可替代的作用。《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）實施后，縣級統一供種的局面被打破，多元化的市場運行格局已形成，為規范種子市場秩序，各級各地全面啟動了種子行政執法工作。縣級種子執法作為國家種子行政管理的前哨，對維護種子法治秩序起著重要作用。對此，我們通過多方了解和實地調研，就縣級種子行政執法現狀與取向談幾點粗淺的看法。

1 縣級種子行政執法工作運行狀況

1.1 行政法律主體明確

《種子法》的頒布實施，對種子行政法律關系和監督行政法律關系作了重大調整，重新確立了種子行政法律關系主體和監督行政法律關系主體。各地依照《種子法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政復議法》等相關法律，審時度勢，進一步完善了種子管理體制改革，明確了縣級農業行政主管部門的行政主體地位和行政職能，部分縣級農業行政主管部門已設立行政執法機構和法制監督機構，并加強了行政執法軟、硬件建設，為種子行政管理正常運行奠定了基礎。

1.2 行政行為逐步規范

《種子法》實施以來，各省、直轄市、自治區先后頒布了農作物種子管理地方法規，農業部發布了《農作物種子生產經營許可證管理辦法》、《農作物種子標簽管理辦法》、《農作物商品種子加工包裝規定》、《農業行政處罰程序規定》等規章，地方政府及行業主管部門也同時出臺了與種子行政管理相關的規范性文件。這些抽象行政行為的實施，規范了縣級種子行政執法工作，其行政許可、行政處罰、行政確認等具體行政行為的合法性進一步得到保證。

1.3 行政執法效能顯現

近十年來，縣級種子執法工作的全面展開，對于規范種子市場秩序，促進農民增收、農業增效和保證農業生產安全發揮了較大作用。就地處川東北的營山縣而言，《種子法》實施初期，全縣常年使用的主要農作物種子1 000多噸，其中未經審定通過或質量不合格的劣質種子達三成左右，給農業生產造成較嚴重的損失。自2002年起，該縣規范種子行政執法行為，加大執法力度，近八年間依法查處無證經營、未經審定通過品種、劣種子、假種子案30余件，挽回直接經濟損失1 500余萬元，為該縣糧食產量年均增幅達2.5%起到了積極作用。與此同時，無證經營、未審先推、假劣種子等違法行為得到遏制，市場環境得以凈化，促進了農業健康發展。

2 當前縣級種子執法中面臨的問題

2.1 執法隊伍所具法律知識與履職不相適應

據調查，目前絕大多數縣級種子執法人員是從原國有種子企業和其他涉農專業機構分流整合而來。這些人員具有較好的種子或農學專業素質，但法律基礎知識薄弱。所有從業人員盡管經過相關法律知識培訓，取得執法資質，但僅限于了解和掌握一些涉種法律條文，對行政的合法性原則、合理性原則、行政效率原則、行政處罰原則、行政程序法的基本制度等方面的知識知之甚少，因而在具體執法實踐中常出現運用法律不準、證據不關聯、認定事實不清、裁量不當、畸輕畸重等現象，直接影響種子行政執法的效能。

2.2 行政機關內部機構設置有失公正

迄今，我國對縣級種子行政執法承辦機構的設置尚無統一方案，除個別地方農業行政主管部門設有農業執法大隊承辦種子執法工作外，多數地方是行政委托種子管理站（非行政機構）承擔執法工作。由于體制原因，這些種子管理站都兼有種子檢驗、種子協會事務管理的職能，即種子管理站、種子質檢站、種子協會“三塊牌子一套人馬”的運行方式，以至造就了“自家人執法、自家人提供證據、自家人處罰自家人”的局面，如此執法顯失公正。

2.3 行政合法性與合理性未能充分體現

行政合法性原則要求行政職能必須基于法律授予才能存在。它相對于行政相對方而言是一種權利，相對國家而言是一種義務。行政主體行使職權既不能違背行政實體規范，也不能違反行政程序規范。行政合理性原則要求行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性，準確行使行政自由裁量權。由于種子行政執法起步較晚，部分履職人員對相關法律法規的立法宗旨及行政合法性原則與合理性原則理解不透，在具體行政行為中，重實體法輕程序法，忽視公正原則的保障制度和相對方參與原則保障制度的執行，存在超越職權和剝奪相對人權益的傾向，立案、調查、審查、審理等環節的合法性和行使自由裁量權的合理性未充分得以體現。

2.4 保障機制缺失，違規執法現象時有發生

從全國范圍來看，農作物種子行政執法面寬量大的工作主要集中在糧油優勢產區的農業縣。這些產糧產油大縣往往是國家級或省級貧困縣，地方財政窘迫，種子行政執法除人員基本工資能保證外無其他經費投入。為維持工作運轉，諸如“以收代罰”、“以罰養法”等巧立名目的創收方式應運而生。首先是個別地方違規敞開品種準入大門，明知“經營未經審定通過品種”屬法律禁止行為，執法機構只要能收取幾千元“示范費”便可放行。其次是執法機構不依法實施種子質量監督檢查（不能收取檢驗費）計劃，卻處心積慮地勸導經銷商送樣進行不具有監管效力的委托檢驗，以圖收取檢驗費。再次是種子執法與種子協會“合署辦公”的機構每年定期向協會中的經銷商會員收取會費，會員拿錢買平安，以期“有事”時獲得關照。如此違規執法現象的滋生和蔓延，勢必直接傷及法律的尊嚴和民眾的權益。

3 縣級種子行政執法的正確取向

國以農為本，農以種為先。種子行政執法是確保國家糧油安全的重要保障，尤其是在改造傳統農業、發展現代農業的進程中，更應該有正確的取向。

3.1 以依法行政為切入點，建立與行政法相適應的種子行政管理體制

縣級農業行政主管部門是《種子法》等行政法律關系中的行政主體，應當依照國家法律賦予的行政管理職能強力推進依法行政。

在內部機構設置上，應按照行政合法性原則，規范設置涵蓋種子執法的農業行政執法承辦機構（農業綜合執法隊伍），將種子質檢、種子協會事務管理剝離出行政執法機構；同時，根據國家有關規范行政執法監督工作的法規和規章，設立法律法規監督機構（法規股），實行查、審分離，保證主體合法。

在制度建設上，應依照相關實體法和程序法的規定，建立行政執法立案審批、證據提（錄）取、證據真實性關聯性合法性審查、申訴受理、聽證、案件審理、事后反饋信息收集與處理、錯案追究、公正原則保障、相對方參與原則保障、效率原則保障等工作制度，全面形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的種子行政管理體制。

3.2 以強化監督保障為突破口，全力保證種子行政執法規范運作

有效的監督和保障機制是保證行政執法效能的前提。現行國家行政法律明確規定，各級權力機關、行政監察機關、司法機關、行政主體、公民、法人及其他組織均是監督行政法律關系的主體，要發揮各監督主體的作用，督促種子行政執法機構嚴格履行職能，認真糾正偏離法律規范的執法行為，彰顯公正的執法形象。另一方面，政府財政應將中央每年劃撥的產糧（油）大縣獎勵資金的一部分用作種子行政執法所需經費，建立投入保障機制，妥善解決執法人員辦案費用、裝備、工作福利等問題，從根本上杜絕變相處罰、違規執法現象的發生。

3.3 以素質提升為抓手，夯實種子行政執法基礎

履職人員的綜合素質是行政執法的基礎。作為種子行政執法人員，不僅應具備涉農專業技能，而且更重要的還必須具備較嫻熟的法學、法律知識。種子行政執法機關要著眼長遠，轉變觀念，以人為本，建立長效的素質培養機制，在加強對現有人員進行法律基礎理論定期培訓、定期更新知識的同時，適時吸納法學專業或行政執法相關專業的高校畢業生充實到執法隊伍，全面提升種子行政執法的整體素質，營造文明行政、執法為民的良好氛圍，開創種子執法工作的新局面。

[1]賈勁偉.行政法學[M].北京：學苑出版社，2004.

[2]王方明，盧寧，張繼春.從幾件案例談種子執法主體與實體的合法性[J].種子科技，2005，23（1）：24 ～ 25.