關于“滿洲國”外交承認的幾個理論問題

鐘 放

(東北師范大學日本研究所,吉林長春 130024)

1932年 3月 1日,《滿洲國建國宣言》在沈陽發表;3月 9日,溥儀就任偽滿“執政”的儀式在長春舉行?！靶聡摇钡某闪?首先面臨著國際法領域的一個承認問題。1932年 9月 9日,日本率先承認了偽滿洲國。新中國國際法學科的奠基人周鯁生先生當年就寫了《所謂偽滿洲國之承認問題》一文,發表在《社會科學季刊》第 5卷第 1期。文章從“一般國際法原則”、“國際協定”、“國聯決議”三個方面分析論證,指出:承認偽滿是違法的。這是我國學術史上第一篇關于偽滿承認問題的文章。70余年過去了,依據國際法常識,如今的學者常常得出如下結論:不承認偽滿的國家遵守了國際法;承認偽滿的國家侵犯了中國的主權。然而,問題并不那么簡單。偽滿洲國是世界反法西斯戰爭期間存在時間最長的偽政權,其控制范圍也在日本、德國扶植的其他偽政權之上。研究偽滿洲國的承認問題,至少有助于在學術上加深對下述問題的認識:各大國在 1931年至 1945年這段時期如何維護其在中國東北的既得利益;日本作為偽政權的制造者,與不承認偽政權的各國以及僅僅對偽政權默示承認的蘇聯之間,在外交上如何協調與斗爭;中國在這一階段為維護國家主權做了哪些艱難的斗爭以及暫時讓步的原因是什么。

1932年 3月 12日,偽滿洲國外交總長謝介石向 17個國家發出“對外通告”,希望建立正式的外交關系。這些國家包括:日、英、美、法、德、意、蘇聯、澳大利亞、比利時、丹麥、荷蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙、捷克。接到通告的國家,除列強和蘇聯外,主要是歐洲新興的獨立國家。在通告中,謝介石闡述了偽滿洲國“對外交往的原則”。

對謝介石發出的通告,應者寥寥。凡爾賽華盛頓體系的一項重要內容是:列強“共同尊重中國主權”。在這樣的國際體系中,偽滿洲國的“合法性”找不到任何依據,這個傀儡政權自始至終也沒能得到多數國家的承認。根據 1943年偽滿洲國出版的《滿洲建國十年史》統計:當時世界上約有 80個獨立國家或政權 (包括傀儡國和占領國),其中,承認偽滿洲國的共 23個,篇幅所限,無一一列舉的必要。相關重要情況見下頁表格。

承認偽滿的主要國家或政權

第一,如何看待偽滿洲國承認問題中的默示承認與明示承認?這個問題又可以分為兩個方面:如何看待對偽滿默示承認的國家與中國的關系;對偽滿默示承認和明示承認是否存在程度上的差別。

國際法上的承認主要有兩種形式:明示承認和默示承認。明示承認是一種直接的、明文表示的承認。默示承認是一種間接的、通過某種行為表示的承認,通常是締結雙邊條約、建立或維持外交關系或領事關系。

在偽滿洲國剛剛成立的時候,列強在東北既有經濟利益,又有僑民事務需要協調,因此,很多國家都沒有立刻撤走在中國東北的公使館①具體情況是:奉天設有美、英、蘇總領事館和德、法領事館;哈爾濱設有美、英、蘇總領事館和法、德、意、波、捷、葡、丹麥、荷蘭領事館;齊齊哈爾、滿洲里、綏芬河、黑河設有蘇領事館;營口設有英國、挪威領事館;大連設有英、美、德、蘇領事館;其他有領事資格的愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛代表駐在哈爾濱;芬蘭、荷蘭、瑞典、比利時、法國的名譽領事駐在大連。。這種不撤走公使館的行為,一經偽滿和日本認定,很快成為法律上的默示承認。有些認定是非正式的,比如,偽滿當局單方面授予歐洲國家在中國東北的僑民“領事”地位,實際上,被授予者原本和政府毫無關系,但是經過日本和偽滿的宣傳,都會給外界一種偽滿得到了新的支持和承認的印象。

對偽滿的默示承認是不是一定要被解讀為對中國的不友好呢?這要看相關國家的具體情況。比如,蘇聯對偽滿洲國采取的是默示承認。偽滿洲國成立前,日本和蘇聯在中國東北地區是“南北對峙”。日本侵占東三省后,蘇聯不可能放棄在“北滿”的利益,又不可能和日本發生直接沖突。最可行的辦法就是默認偽滿洲國的存在,換取日本對蘇聯在“北滿”利益的尊重。日本駐哈爾濱總領事大橋忠一頻繁地和蘇聯方面接觸。1932年 5月 26日,日本駐長春領事田代致外務大臣齋藤的電報表明,蘇聯駐哈爾濱代理總領事已經有意承認偽滿洲國領事駐在布拉戈維申斯克 (海蘭泡),電報稱:“本國(蘇聯)政府已有回訓,承認滿洲國任命的滿洲國人領事及日本人副領事駐在布拉戈維申斯克,同時,亦有承認滿洲國領事駐在赤塔、伯力、海參崴之意向?！盵1]在國際法上,接受一個國家的外交代表就是對該國的默示承認。蘇聯已經在承認偽滿洲國的道路上邁出了第一步。

國內有些學者認為 1932年 12月國民政府與蘇聯恢復邦交以后,蘇聯沒有在承認偽滿的問題上走得更遠,這種說法值得商榷。本文認為,這種承認到《日蘇中立條約》失效前,一直沒有被撤銷。因為 1941年簽訂《日蘇中立條約》時,日本和蘇聯曾發表共同聲明,蘇聯表示尊重偽滿洲國的主權和領土完整[2]813?！度仗K中立條約》終止的時候,作為“附件”的共同聲明隨即失效。

僅就蘇聯和美國來看,承認偽滿洲國與否,不能作為評價反法西斯戰爭期間該國對華政策的主要依據。蘇聯出于國家利益的考慮,承認了偽滿洲國。但是,全面抗日戰爭爆發以后,蘇聯始終支持中國抗戰。蘇聯對華政策的主流還是積極的。1941年《日蘇中立條約》簽訂后,蘇聯繼續對華援助,所以,中國國內主要的政治力量并未否定這個條約。

相比之下,美國是國際法上“不承認主義”的倡導者,不承認偽滿無疑對中國政府和人民是一種支持,不過,這種支持僅僅停留在道義上。全面抗戰開始后的一段時間內,中國沒有得到美國的任何經濟與軍事援助。直到 1941年對日宣戰,美國才開始重視中國在反法西斯戰爭中的地位。

法律上,對偽滿的默示承認和明示承認具有同樣的效果,但是,二者在外交效果上卻存在重大差別。主要原因是,偽滿洲國存在的時期,中國急需國際支持,抗擊日本的侵略。由于偽滿是日本扶植的傀儡,因此,對偽滿的默示承認,是對中國主權的侵犯。對偽滿的明示承認,不但是對中國主權的侵犯,而且更是對正在進行抗日戰爭的中國政府和中國人民的一種公開挑釁。因此,兩者存在程度上的差別。

第二,國民政府對承認偽滿洲國的國家態度比較緩和,原因何在?

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1932年 3月,國民政府對日本扶植偽滿的做法提出強烈抗議。在《塘沽協定》的善后談判中,特別是在通郵、通車問題上,國民政府也步步為營,極力避免造成承認偽滿洲國的事實。最后,偽滿發往關內的信件采用的是不帶“國號”、“國徽”的郵票;通車問題則在表面上委托給民間機構。在全面抗戰開始以后,國民黨和蔣介石本人對偽滿洲國主要采取的是拒絕承認、不談收復的政策。

目前資料顯示,國民政府很少對除日本以外的承認偽滿的國家強烈抗議。以德國為例,1938年 2月,德國駐華大使陶德曼在漢口會晤中國外交部長王寵惠,宣稱在承認偽滿以后,德國對中日沖突的中立政策不變。當時的偽滿洲國問題對于國民政府來講,已經居于次要地位。更何況,在全面抗戰爆發后的一段時間里,德國是西方各國中唯一向中國提供軍售的西方國家;國民政府還非常需要德國的軍事顧問和技術人員。此時,即使在主權問題上對德國強烈抗議,也無法改善外交處境,還可能出現德國政府完全倒向日本的情況。基于以上原因,國民政府對于德國的決定表現得非常溫和。1938年 2月,《大公報》發表了題為《中德關系大變化》的評論員文章,指出:“從大戰以后多年培植的中德國家間及國民間的深厚友誼,希特勒氏在精神上業已棄之如敝屣了”;“歐洲要大冒險、大示威,所以不惜犧牲中國,以取媚日本了”[3]。國民政府對類似的公眾輿論進行了控制,蔣介石等國民政府高級官員也從未在公開場合就偽滿承認問題批評德國。

蘇聯允許偽滿在布拉戈維申斯克和赤塔設置領館是一種默示承認,但至今仍未發現國民政府就此事抗議蘇聯的資料。

只要列強在中日戰爭中保持中立,至少不明確加入日本一方,中國政府就不愿意因為偽滿的承認問題而喪失來自于各國的軍事、外交支持。至于一些小國承認偽滿,除法律意義的侵犯外,不能對國民政府造成軍事外交上的壓力,當然也就無足輕重了。比如,中美洲國家薩爾瓦多,為了經濟利益承認偽滿,國內輿論一片嘩然,但國民政府沒有做出激烈反應。

臺灣大學的何輝慶博士在其論文《1934年華滿通郵談判》中,將國民政府和偽滿的關系與今天的兩岸關系類比,稱其為國際法上的“斷裂國家”[4]。這種比較是沒有道理的。雖然偽滿問題、臺灣問題都關乎國家主權,但二者的產生原因、實際情況均有很大不同,不能進行比較。

第三,在國際法上,各國都有不承認非法政權的義務。但是,除宗主國外,也有少數國家從本國利益出發,承認傀儡政權,于是就出現了一些大國圍繞傀儡政權的外交博弈。

世界反法西斯戰爭期間,傀儡政權不止偽滿,比較典型的還有法國維希政權。1940年 6月 22日,以貝當為首的法國政府向德國投降。1940年7月 2日,政府所在地遷至法國中部的維希 (Vichy),這就是法國歷史上的維希政權,正式國號為“法蘭西國”,統治大約五分之三的法國領土。維希政權也存在著和戴高樂領導的抵抗運動爭奪正統地位的問題。提出“不承認主義”的美國,對維希政權卻采取了違背“不承認主義”的政策,其根源還是在于國家利益。

維希政權對外聽命于法西斯德國,屈從于德意日法西斯同盟的戰略需要。但其在內政方面自主性強于偽滿洲國,至少未出現由宗主國官員以副職形式掌控各級政府部門的情況。維希政權“繼承”了法蘭西第三共和國 (1875～1940)的艦隊,名義上接管了西非和北非、印度支那的部分殖民地。這和德國直接占領上述地區存在很大差別。

美國和英國認為,如果西非和北非落入德國手中,將嚴重威脅兩國的戰略利益。所以,兩國希望維希政權留在上述地區,不讓這些殖民地直接被德國占領。維希政權剛成立的時候,美國還沒有直接參加反法西斯戰爭。和國內問題相比,美國既不重視東亞的國際正義,也不過多地關心歐洲的政治秩序。前者表現在提出了“不承認主義”,卻長期對中國抗戰沒有任何實質性援助;后者表現在從 1940年 7月到 1942年 4月,一直保持和德國扶植起來的維希政權的外交關系[5]。那段時間,美國還刻意與戴高樂領導的“自由法國”運動保持距離。

對偽滿的“不承認”和對維希政權的承認,表面上看是完全相反的兩種政策,實質上卻都是美國孤立主義的外在表現。英國作為歐洲國家,明顯比美國看重法國在反法西斯戰爭中的地位。出于團結一切反法西斯力量的需要,英國一直支持戴高樂領導的抵抗運動,拒絕承認維希政權。

第四,如何評價美國提出的“不承認主義”。

1932年 1月 2日,關東軍侵占錦州。面對日本對中國東北的全面侵略,美國被迫作出反應。1月 7日,美國國務卿史汀生在給中、日兩國政府的同文照會中聲明:

“中華民國政府于 1931年 9月 18日以前,在南滿所有的行政權的最后參與,業已隨同錦州附近的軍事行動而遭受摧殘”,“美國政府不能認許任何事實上的情勢的合法性,也無意承認中、日兩國政府或其代理人之間締結的可能有損美國或其在華僑民的條約權利的任何條約和協定,包括涉及中華民國的主權、獨立、或領土及行政完整,或通稱為門戶開放政策的這一有關中國的國際政策在內的條約和協定,也無意承認因違背中、日、美均為締約國的 1928年 8月 27日《巴黎公約》的條款和義務所導致的任何局勢、條約或協定”[2]660。

這就是著名的“不承認主義”照會。對這個照會的研究已經很多,本文不再重復。多數學者傾向于肯定“不承認主義”的積極作用,但也有學者持否定意見,例如,羅榮渠就認為:“在 1931年的九一八事變中,中國實際上又一次被史汀生的所謂不承認主義愚弄了?！盵6]

對美國的“不承認主義”究竟應該如何評價呢?

國際法并沒有司法執行機構,其效力的依據是國家間意志的協議。實際上,所有國家就某一法律原則在意志上達成協議需要時間過程,因此,國際法上并不存在提出后即時生效的法律原則。許多著名的法律原則從提出到確立為各國普遍接受的國際法原則,都經歷了一個漫長過程。評價一項國際法原則的作用,要看法律事實在這一過程中發生的時間點。國際法原則剛提出時在法理上的積極意義可稱為“法律意義”,在國際關系中實際發揮的作用可稱為“實際意義”,兩者是不能等同的。

比如,“和平解決國際爭端”是 1899年和1907年兩次海牙和平會議初步提出的。一戰后的《國際聯盟盟約》第十條提到了制止侵略的問題:“盟約會員國尊重并保持所有聯盟會員國之領土完整及現有之政治獨立,以防止外來侵略。如遇此種侵略或有此種侵略之任何威脅或危險之時,行政院應籌履行此項義務之方法?！盵7]這是《國聯盟約》最重要的條款,依據這一條款,國聯初步構建了集體安全體系。然而,“行政院應籌履行此項義務之方法”,具體是什么方法?《國聯盟約》沒有規定任何制止侵略的有效措施。后來的事實表明,這種有原則而無實際內容的集體安全體系在侵略者面前完全無能為力。國際聯盟對日本扶植的偽滿洲國只有法律上的否定,而無實質的解決辦法。

1928年的《非戰公約》對“和平解決國際爭端”的原則作了進一步發展。直到二戰后的《聯合國憲章》,這項原則的“實際意義”才得以實現。這項原則在一戰后發揮的作用和在二戰后發揮的作用顯然不一樣。

不承認原則也是如此。古代羅馬法就有“非法行為產生的結果也非法”的原則?！安怀姓J主義”的實踐也并非始自 1932年的史汀生照會。早在 1915年 5月 11日,美國就曾向中國和日本發出不承認“民四條約”的照會,內容如下:

“美國政府對于日中兩國政府已經締結或今后締結之任何協定或諒解,若有侵害美國國家或其國民條約上之權利、有損害中華民國政治上或領土保全者,尤以對人所稔知的作為國際門戶開放主義之中國,發生違反有關于此的國際政策時,美國政府不予承認,特此榮幸地通告日本政府?！盵8]

說 1932年的美國老調重彈有些過分,但是,史汀生照會的“法律意義”遠遠超過“實際意義”。中國因為美國的態度一度歡欣鼓舞,但美國并沒有采取任何實際措施制止日本的侵略。

國際法是法律,但是,國際法效力的根據是國家間意志的協議。其有效實施還有賴于國際環境的改善等多種因素。隨著時間的推移,到二戰后,非法政權的承認問題沒有再度引起大的爭議。無論是“南羅德西亞”的獨立、“特蘭斯凱”的獨立,還是外國侵略者扶植的韓桑林政權、卡爾邁勒政權,國際上的態度都是一致的,并未發生大國間的外交分歧。

[1]孫繼武,鄭敏主編.九·一八事變資料——日本外交文書選譯[G].吉林省內部資料,2000:255.

[2]王繩祖選編.國際關系史資料選編 17世紀中葉——1945[G].北京:法律出版社,1988.

[3]陳仁霞.中德日三角關系研究 (1936—1938)[M].北京:三聯書店,2003:277.

[4]何輝慶.分裂國家的政治性與事務性談判——以一九三四年華“滿”通郵談判為例[J].(臺灣地區)中大社會文化學報,2002(12):87.

[5]金重遠.挫敗“兩個法國”的陰謀——二次大戰期間法美關系回顧與剖析[J].江蘇行政學院學報,2001 (1):42.

[6]羅榮渠.美洲史論[M].北京:中國社會科學出版社, 1997:303.

[7]國際條約集 (1917—1923)[G].世界知識出版社, 1961:284.

[8]俞辛焞.辛亥革命時期中日外交史[M].天津:天津人民出版社,2000:528.