解密構建中國應急物流體系的核心思路——專訪中國社科院研究員宋則

文/本刊記者 李冰漪

我們不會忘記前不久臺風“凡亞比”重創廣東的情景，不會忘記三個月前舟曲泥石流的危害，也不會忘記半年前玉樹地震的殘酷無情，更不會忘記兩年前汶川地震后人們的手足無措，這些突發性災難事件造成了慘重的人員傷亡和巨大的財產損失。雖然這些已經成為歷史，但我們在深深哀悼罹難同胞的同時，會想到讓人們第一時間得到食品物資的重要載體——應急物流。更讓人欣喜的是快速高效的應急物流體系日趨成熟，日前，記者從有關方面了解到，中國首部《應急物流國家標準》即將出爐，最快將于2010年年底形成初稿，2011年有望正式出臺。汶川大地震抗震救災中的不少經驗和做法將寫入該標準。

此次規劃的內容主要包括“應急物流選用參與企業標準”、“應急設施設備標準”以及“應急包裝標識標準”三個方面，標準形成以后，將對日常的相關企業做出“應急物流”資格認定，形成系統預案，這樣在各種應急調遣時將更為快速、專業和準確。

為此，記者采訪到中國社科院研究員宋則，他詳細談到了中國應急物流現狀以及存在的差異化問題，獨家揭秘其中的核心內涵。

急需構建完整的應急物流體系

宋則認為，中國應急物流需要建立起一套完整的應對體系，當發生突發事件時，無論是政府還是企業都可以按照流程有條不紊地進行，在最短的時間做最多的事情。特別值得一提的是，由于受到稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應急物流的體制、政策和預案問題上，必須講求成本——效能原則，按照效率最高、效果最好、成本最低的思路進行全面科學合理的系統化設計，并按照這個思路進行事后的評估和改進。

為此，要高度重視應急物流，創新管理思維，建立信息化、精確化、高效率、低成本、快捷靈敏、安全可靠的應急物流管理體制；要通過提升現代物流業的發展水平夯實應急物流的基礎，切實加強應急物流的組織管理和信息化建設；要加強應急物流的成本——效能分析和數據庫建設；要加強應急物流通道建設，并建立專業化的應急物流指揮體系和完善應急物資的配送體系。與此同時，中國迫切需要探索一條減少實物儲備和靜態儲備，以最小實物儲備量和最大能力儲備量，來最有效地應對最復雜突發事件的新路子，為世界各國提供低成本、高效能應急物流的新經驗。

宋則告訴記者，中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，具有災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重等明顯特點。伴隨著全球氣候變化以及經濟發展和城市化進程不斷加快，中國的資源、環境和生態壓力加劇,自然災害防范應對形勢更加嚴峻復雜，應對突發事件的任務更加繁重。據2005年中國首屆城市應急聯動系統建設高層論壇報告披露，中國每年因自然災害、事故災難和社會安全事件等突發公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經濟損失高達6500億元人民幣，占當年GDP的6%。2008年南方冰雪災害和汶川大地震的損失則更為嚴重。

在這種背景下，如何嚴密防范和有效應對各類突發事件，已成為世界各國應急管理機構關注的要害問題。其中，構建應急物流體系是防范和應對突發事件的重要保障和有力支撐。因此，如何吸取以往的經驗教訓，切實高度重視應急物流，創新管理思維，建立信息化、精確化、高效率、低成本、快捷靈敏、安全可靠的應急物流管理體制，已迅速提上各個國家的議事日程，也是中國面對的緊迫問題。

危難之時應急物流多次“亮劍”

宋則說，近年來，中國經歷了抗擊非典、洪澇干旱、冰凍災害、汶川地震等罕見突發事件的嚴峻考驗，付出了巨大努力，成效舉世公認，應急管理和應急物流水平也顯著提高。主要體現在以下幾個方面，一方面，應急物流具備強大高效的組織動員能力。在應對突發事件尤其是重大自然災害上，中國形成了以國務院統一領導、各部委協同作戰、全民參與的應急指揮體系。這種體制性優勢主要體現在強大的動員能力、快速的反應能力、統一的組織能力、有序的協調能力等方面。在這種體制下，整個應急物流運作流程表現得更加緊湊，應急物流表現出極其濃厚的軍事化、準軍事化色彩，可以極大地確保應急物資迅速到位。同近年來世界部分國家和地區應對自然災害和疫病的效能情況相比，2008年冰雪災害、汶川大地震和2009年嚴重洪澇、干旱、地質災害都一再顯示了中國的體制優勢和人力、物力、財力方面的動員能力，不僅最大限度地減少了災害損失，確保了社會穩定和經濟發展，而且展示了災后迅速恢復重建的強大后勁和潛力。

另一方面，中國形成快速響應的軍地一體化保障體系。面對近年來世界范圍接連發生的一系列重大自然災害，軍隊作為軍事化救援力量在應對各種突發性危機中展示了舉足輕重和不可替代的重要作用。尤其是在中國，軍地一體化的“軍民統一”、“平戰結合”的思想在處理各種重大突發事件上起到了關鍵作用，極端危機時刻的許多應急物流任務都是由軍隊克服難以想象的重重困難而圓滿完成的。而加強軍地物流一體化建設是實現應急物流的重要模式。倡導軍民合作，軍地物流一體化是對中國應急物流事業發展的一個極大促進。構建“軍地物流一體化”系統對軍隊物流和地方物流是互利互惠的好事。比如，地方企業可以在平時打開軍方市場，軍隊過剩的倉儲物流資源也可以在國家經濟建設中發揮作用，同時地方企業只有在平時與軍事物流接軌，才能在戰時做到快速反應，有效地承擔為軍隊提供物流保障的任務。

剖析中國應急物流的五大問題

宋則特別強調，在充分肯定應急物流優勢的同時，更需要研究改進應急管理和應急物流方面存在的問題。受到稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應急物流的體制、政策和預案問題上，必須按照效率最高、效果最好、成本最低的總思路進行科學全面合理的系統化設計，并按照這個總思路進行事后的評估和改進。從這個角度觀察，中國的應急管理和應急物流領域還存在不少問題和缺陷，主要集中在以下五個方面。

第一個問題是對應急物流的重視程度不夠，思路方法尚顯欠缺。主要表現，一是在整個應急管理體系中，對應急物流作為先導、保障和支撐的重要地位還沒有給予足夠的重視，在方方面面的預案中，對應急物流的預案設計安排遠不如其他方面；二是對應急物流體系中存在的問題沒有給予足夠的重視，解決問題的思路方法似顯陳舊，尤其是不大講求應急物流的成本——效能分析。總的結果是，中國應急動員能力確實令世界矚目，但由此付出的代價也很可觀。這種狀況在現實中會影響到應急物流管理的方方面面。

第二個問題是中國應急物流成本可觀，成本改善潛力巨大。當然，首先應當確認，這些物流成本的很大部分是應對突發事件過程中難以避免、必須付出的代價；但同時，也確實存在體制、機制和管理缺陷導致的不必要的物流費用。更重要的是，中國往往只關注突發事件引發的直接損失、直接成本，很少認真對待和分析突發事件帶來的間接損失、間接成本，更很少分析評價應急物流預案、方案執行之后的利弊得失。而通常間接損失、隱性損失往往會大大超過直接損失，而應急實戰過后的利弊得失分析更是改進提高的寶貴財富。因此，中國需要建立科學合理完整的災害損失、災害代價及其各種成本開支的分析評價體系和對相關當事人的事后補償體系。

第三個問題是國家應急物資儲備思路不盡合理。一是應急儲備系統的思路靜態化有余，動態化不足。目前中國已形成以國家設立的10個中央級救災物資儲備庫為龍頭，全國31個省區市和新疆生產建設兵團建立了省級救災物資儲備庫，251個地市和1079個縣市建立了多層級的救災物資儲備庫和儲備點的格局。盡管總體來看初具規模，但仍然不足以應付一些重大的突發事件。重要原因在于條塊分割、層級過多的管理體制，導致應急儲備“靜態化有余，動態化不足”。如在汶川大地震發生之后，帳篷成為最急需的物資。在地震后的48個小時內，民政部便調空了中央儲備庫的帳篷，但還是遠遠不能夠滿足地震災區的需要，民政部只能通過其他渠道來籌集帳篷。以帳篷為例顯示，即使有再充足的國家級的靜態化的帳篷產品貯備，也不足以應付大規模的突發需求。那么，解決這個問題需要基于信息技術，從靜態化的單純帳篷產品儲備向動態化的帳篷生產能力儲備轉變。換句話說，如果事先有足夠的帳篷生產能力的定向儲備，則震后“黃金48小時”便可啟動最初的補充資源，并為源源不斷增加帳篷產品生產和有效供給贏得寶貴時間。

目前，應急物資儲備庫網點布局不盡合理。從物流合理化角度看，應急物資儲備庫應盡可能靠近受災地區，以對災情快速響應。但是，民政部規劃的10個中央級儲備庫大多數分布在中國東部和中部，整個西部只有西安和成都兩個儲備庫，且省、市縣級儲備庫網點更為薄弱。西部地區經濟發展落后，交通運輸、儲備條件都不發達，對外界的依賴性更強，一旦發生重大突發事件，就不得不耗時費力、依靠遠距離調運物資，這就大大延誤了救災的時機。

第四個問題是應急物流保障體制以行政命令為主，缺乏專業化、社會化、市場化物流公司參與，應急物流配送體系不健全。根據應對突發事件的性質和特點，以政府為主導、以行政手段為主，妥善處置突發事件應屬國際慣例，無可厚非。但是，實施這種模式的前提是，所有事先的預案安排都必須建立在經濟、科學、合理的基礎上，臨危處置的政府主導模式更要依賴于社會方方面面的支持和響應，而不是政府包打天下。

現行的應急物流保障體制過度依賴于行政命令和行政手段，從而導致應急資源的流量和流向比較粗放，缺少精確化、精細化設計，較少考慮物流運作成本，執行代價高昂。企業和民間組織參與不足。專業化的物流公司主要活躍在常規性經營業務中，對于應對突發情況所產生的物流往往極少有參與的機會和意識，專門從事應急物流的企業如應急物流中心、應急配送中心等還相當缺乏。由于應急物流配送體系不健全，配送方式欠靈活，各種運輸之間缺乏協調，應急物流節點布局不盡合理，不僅影響了效率，而且增加了成本。

第五個問題是應急物流信息化程度低，應急物流指揮體系不夠完備。目前，中國應急物流信息化程度較低，信息不對稱性較為嚴重，缺乏統一的應急物流信息共享和發布平臺，缺少高效準確的信息傳遞與協調溝通，應急管理和應急物流的信息不全不準不及時的情況時有發生，甚至傳遞錯誤信息，致使應急物流指揮機構無法準確掌握事態發展，乃至做出錯誤判斷。另一方面，應急物流往往同時涉及到部隊與地方。由于部隊內部往往來不及組建應對突發事件的多兵種參與的統一組織指揮機構，外部也缺乏軍地聯合的指揮體系預案，這樣就造成了應急物流的聯系渠道不暢、多頭指揮、各自為戰、責任不明、打亂仗的局面，勢必大大降低應急物流的效率和效果，物流成本也會相應提高。

成本——效能原則是應急物流體系的核心

宋則告訴記者，能夠解決上述問題的最好辦法，就是遵循應急物流的“成本——效能”原則，不斷改進應急物流管理體系。宋則解釋道，中國的應急物流只有平時的精心設計才會有危急時刻的從容有效應對，才會收到最好的實效。可以說，正確處理緊急時刻的不惜代價與平時構建應急體系時的“成本——效能”原則，精打細算、精心設計，這兩者之間的相互關系是各個國家都無法回避的核心問題。講求成本——效能原則，按照效率最高、效果最好、成本最低的思路進行科學全面合理的系統化設計，并按照這個思路進行實戰過后利弊得失的評估和改進，這一點對中國顯得尤其重要。

盡管各國存在社會制度、體制差別，但解決方案仍然有相通之處。即，如何運用最小限度的應急物流資源，最大限度地支撐應對一個突發事件。

作為稀缺資源，應急資源受到公共財力的制約，更加講求應急管理中“需要與可能”、“高效率與低成本”之間的關系。比如，建立動態化、扁平化的應急物資儲備機制。中國現行的應急物資儲備體制處于一種靜態、被動的狀態，很難完全按照成本——效能原則快速響應突發事件。中國應立足惡劣復雜環境條件下，同樣能夠根據不同地區可能發生災害的類型、強度等實際情況,從容應對。總的設想是，由國家主管部門統一部署，各級地方政府組織指導，發揮國家儲備的主體作用、軍隊儲備的骨干作用、地方儲備的補充作用、市場儲備的輔助作用及家庭儲備的基礎作用。按照布局合理、規模適度、結構優化、質量可靠的要求，建立國家、軍隊、地方、市場和家庭“五位一體”的中國特色的應急物資儲備系統，有效保障應對突發公共事件的物資需求。即“發揮國家儲備的主導作用、軍隊儲備的骨干作用、地方儲備的協同作用、市場儲備的基礎作用以及家庭儲備的輔助作用”。

在應急物資的實物儲備方式上，實行市場化儲備和政府儲備相結合，從單一的政府行為轉變為政府主導、全民參與。對生產周期長、專用性強、采購難度大的物資應適當安排儲備保有量，并以政府為主導；對于通用性強、易于補充的物資如生活類、藥品類等則需要減少儲備，主要通過經濟方法市場化運作，探索“寓急于民”、“以訂代儲”的新模式。例如，與有實力、有資質的生產廠商或者經銷商簽訂合同，采取在應急期間實行先征用后結算的方法；也可采取合作的方法，由生產廠家、供應商及醫療機構代儲或將儲備庫的一部分讓廠家管理。同時要建立企業數據庫，對產品進行實時監管，對企業信息及時更新，以備隨時調用。還要建立物資儲備監測網絡進行有效監控，收集應急物資的實時信息，為指揮機構判斷情況，做出決策提供可靠依據。這樣做，既可減少實物儲備，降低成本，還能確保應急安全，保證應急物資的及時輪換，常備常新，使應急物資始終保持一個良好的狀態。

整合中央應急物資儲備庫和地方各級別應急物資儲備庫，實現儲備庫之間的聯動。應急儲備必須消除“購不進、輪（換）不出、調不動、用不上”，“蓄水池”蛻變為“死水池”的老體制弊端。目前，不同品種的儲備庫或者各個地方的儲備庫，往往各自為政，缺少必要的交流與溝通，時常造成應急儲備的交叉重復和遺漏，甚至造成斷檔脫儲與庫存積壓在時間和空間上同時并存的雙重損失、雙重風險。例如，汶川大地震使四川的儲備體系瞬間瓦解，這就需要周邊地區的儲備庫進行救援補充。所以必須創新管理機制，加強各個儲備庫的溝通與合作，從預案著手，建立信息透明、儲備聯動的大儲備機制和異地儲備救援機制。為此，要建立應急物資儲備信息數據庫，詳細登錄全國各類應急物資儲備的品種、數量和分布情況。各有關部門應定期向主管部門報告應急儲備物資動態，省政府應急辦進行統計匯總并更新數據庫信息，加強應急物資的運作和監管。

應急物資儲備上最大限度實施動態化和扁平化、由“實物儲備”為主向“能力儲備”為主轉換。應急儲備的最高境界是動態的能力儲備而不是靜態的實物儲備。應急物資儲備庫在應對突發事件的有效性和時速上，不在于實物儲備數量的多少而在于瞬間提供這些實物能力的大小，即在最短時間內募集到所需的物資并發送到指定的地區的能力。中國迫切需要率先探索一條減少實物儲備和靜態儲備，以最小實物儲備量和最大能力儲備量，來最有效地應對最復雜突發事件的新路子，為世界各國提供低成本、高效能應急物流的新經驗。

此外，政府將應急服務項目外包，大力培育應急服務產業化，鼓勵應急物流社會化。同時，加強應急物流的組織管理和信息化建設。建立專業化的應急物流指揮體系和完善應急物資的配送體系等方法，特別是加強應急物流的成本——效能分析和數據庫建設的方法都能使應急物流出現的問題迎刃而解。