中小學校作為避難疏散場所的規劃對策研究＊

馬東輝,翟亞欣,范 波

(1.北京工業大學建筑與城市規劃學院,北京城市與工程安全減災中心,北京 100124;2.徐州市城鄉建設局,江蘇徐州 221000)

0 引言

避難疏散場所指用作災難發生時用于受災人員疏散和災后臨時生活的場地和建筑,避難場所的合理規劃和合理配置是整個地區抗震防災體系的核心部分,一般劃分為緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所三種類型。避難場所的建設通常利用綠地、停車場等空曠用地以及抗震能力較高的公共建筑。

2003年北京元大都城垣遺址公園是我國第一個正式建成的應急避難場所[1]?！笆晃濉逼陂g,我國許多省市相繼開展了應急避難疏散場所的試點建設,但大多采用公園、綠地形式。由于中小學校服務功能的要求,其空間分布和用地保障性強,被許多國家作為避難疏散場所建設的重要選擇。在日本和美國乃至一些發展中國家,將學校作為災時避難場所或緊急求助中心進行設計,一方面較高的建筑抗震設防標準可保護學生和老師的生命安全,另一方面學校里大空間的教室、場館以及較大的空地可供災民避難和臨時安置[2]。1995年阪神地震后,日本政府實施了對學校建筑進行抗震加固并將其改造為避難場所的計劃,到2008年底,60%以上的學校完成了改造。

2008年汶川大地震的發生,使得避難疏散場所的建設得到了黨和政府的極大重視,引起了全社會的廣泛關注。溫家寶總理曾表示,要把學校建成最安全的地方,要把學校建設成社會和家長放心的地方,建成災后第一避難所。2009年,我國開始在地震高危險區實施校舍安全工程,對中小學校舍開展排查、鑒定和加固,大幅提高學校建筑抗震能力。

我國避難場所建設起步較晚,在規劃和建設方面仍欠缺較多,今后一段時間內進行避難疏散場所規劃和建設的任務仍非常繁重。在城市教育規劃、城市防災減災規劃和校舍安全工程等工作中,確定中小學校在城鎮避難疏散體系中的定位是一項至關重要的工作。本文針對我國城鄉避難疏散場所規劃建設中的現實情況,多點分析,綜合考慮,提出了中小學校作為避難場所的規劃對策。

1 我國現有中小學校現狀以及汶川與玉樹地震中學校受災情況

據教育部統計,截止到2008年底,我國共有各類學校58萬所,在校學生人數3.21億。高中階段學校30 806所,其中普通高中15 206所,在校人數2 476.3萬人,中等職業教育學校14 847所,在校人數2 087.1萬人;初中階段學校59 315所,在校人數4 841.4萬人;普通小學300 854所,在校人數10 331.5萬人;學前教育學校133 722所,在校人數2 475.0萬人[3]。

據統計分析,我國城市總計中小學校總占地面積7.02億m2,按我國現有城市人口3.71億平均計算,人均校園面積可達1.89 m2。其中城市非建筑用地面積約為4.04億m2,按所有城市人口平均計算人均1.09 m2。城市可利用作為避難開敞校園面積3.63億m2,按所有城市人口平均計算人均0.98 m2[3]。

我國城鎮總計中小學?？傉嫉孛娣e21.8億m2,按我國現有城鎮人口5.94億平均計算,人均校園面積可達3.67 m2。其中城鎮非建筑用地面積約為14.7億m2,按所有城鎮人口平均計算人均2.5 m2。城鎮可利用作為避難開敞校園面積13.5億m2,按所有城鎮人口平均計算人均2.27 m2[3]。(注:本文中進行中小學校分析時,包括了:小學,一般初中,普通高中。)

面對我國城市建設中可用作避難場所用地緊張的現實,中小學校園是可供利用的有效資源。

2008年汶川地震學校受損數量約13 779處,總面積21.9×107m2,其中嚴重破壞的校舍面積約占38%,倒塌的校舍面積約占3.8%[4]。

2010年玉樹地震學校的樓房50%倒塌,100%平房倒塌,學生死亡207人,占總比例1%,震區因地震倒塌的校舍36 572 m2,占震區校舍總面積的37.26%;未坍塌而結構受到嚴重損毀不能使用的校舍占總校舍面積的62.74%,207名學生中,校外死亡占64.7%。

這兩次地震暴露出了我國中小學校舍抗震能力與社會預期偏離嚴重的問題,但隨著全國校舍安全工程的實施,相信校舍抗震能力會有較大的提高,也為中小學校作為避難疏散場所提供了保障。

據統計局數據,全國公園面積為20億m2,按50%可利用面積計算,有10億m2可用面積,根據城鎮人口5.94億人口計算,人均公園面積為1.68 m2,這表明僅僅依靠公園作為避難面積,用地面積較為緊張,如果加上城鎮中小學人均2.27 m2的面積,就能達到城鎮人均4 m2的避難面積,這說明對公園作為避難場所存在的面積不足現狀,中小學校作為避難場所的建設意義重大。

2 中小學校作為避難場所的有利條件分析

根據我國現行有關法律法規和技術標準的要求,結合我國目前中小學校網點布局的情況,中小學校用作避難場所具有許多有利條件,具體分析如下:

2.1 我國現行有關法律法規的規定使得中小學校用作避難場所在布局和規模上可得到有效保證

《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定:適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應該保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。

從中反映出:①在中小學規劃時,入學人口應考慮所有適齡兒童和少年;②入學人口考慮按照適齡兒童、少年戶籍所在地學校就近入學的原則進行規劃。

《〈中華人民共和國義務教育法〉實施細則》第五章實施保障第二十六條規定,實施義務教育的學校設置,由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃,合理布局。小學的設置應當有利于適齡兒童、少年就近入學。寄宿制小學設置可適當集中。普通初級中學和初級中等職業技術學校的設置,應當根據人口分布狀況和地理條件相對集中。因此,學生的上學距離是一個硬性的指標。

第二章實施步驟第八條規定,實施義務教育,應當具備三個基本條件,分別為①與適齡兒童、少年數量相適應的校舍及其他基本教學設施;②具有按編制標準配備的教師和符合義務教育法規定要求的師資來源;③具有一定的經濟能力,能夠按照規定標準逐步配置教學儀器、圖書資料和文娛、體育、衛生器材。所以小學的招生能力及規模也是學校規劃是否合理的一個重要指標[5]。

因此,把中小學校作為應急避難場所在規劃布局上具有強制法律保障。

2.2 中小學校具有可作為避難場所的場地和建筑

中小學用作避難疏散場所,有兩種類型設施可供利用:

(1)中小學校的空曠場地(如操場、綠地等);

(2)中小學校校舍(包括教室、宿舍、場館等)。

從這些場地和建筑的可利用條件來看,可考慮順序為:操場,廣場,綠地;普通教室,公共教室(如階梯教室),食堂,宿舍,體育用房,辦公室等;其他公共用房(如圖書館、實驗室)。中小學?？勺鳛槭枭鏊膱龅睾徒ㄖ賵?、綠地、廣場等空曠場地外,其他可利用的校舍建筑大體上可以分為三類:第一類為平災轉換方便,災后可立即投入使用的,包括普通教室,公共教室;第二類為平災轉換較方便,災后可簡單整理即可投入使用的,包括食堂,宿舍,體育用房,辦公室等;第三類為難以立即投入使用的,包括其他公共用房(如圖書館、實驗室)。

于是可以把場地使用狀況分為三種,①可使用的開敞面積,我們稱之為一級可利用場所;②可利用開敞面積加上第一類場所,我們稱之為二級可利用場所;③為可利用開敞面積加上第一類場所再加上第二類場所,我們稱之為三級可利用場所。

一、二、三級可利用場所面積現狀如表1所示。

表1 一、二、三級可利用場所面積現狀表

2.3 按照現行城鄉規劃的相關技術標準,中小學校網點布局和建設規模相當程度上可以保證避難疏散的需要

《城市抗震防災規劃標準》GB 50413-2007中第8.2.10條規定緊急避震疏散場所的服務半徑宜為500 m,步行大約10 min之內可以到達;固定避震疏散場所的服務半徑宜為2～3 km,步行大約1 h之內可以到達[6]。按照城市規劃的相關規定和技術標準,小學的服務半徑不宜大于500 m,中學的服務半徑不宜大于1 000 m,從服務半徑上可以滿足避難疏散的需要。

《城市抗震防災規劃標準》GB 50413-2007中第8.2.9條避震疏散場地的規模:緊急避震疏散場地的用地不宜小于0.1 hm2,固定避震疏散場地不宜小于1 hm2,中心避震疏散場地不宜小于50 hm2[6]。

《城市居住區規劃設計規范》GB 50180-93中,中小學校規模在公共服務設施中的設置規模見表2,可以看到小學的最小設置規模為6 000 m2,中學的最小設置規模為11 000 m2[7]。

從規劃中校園規模上,也就是表2中的學校建筑設置規定可以看出,在規模上小學學校要在0.1 hm2以上,可達到緊急避難場所的面積要求;中學通常也要1 hm2以上,可達到固定避難場所的要求。

表2 城市居住區規劃設計規范中不同類別學校用地面積表[7]m2

2.4 按照我國現有中小學校建設和分布情況,中小學校網點和規模相當程度上可以保障避難疏散的需要

根據教育部統計的指標,從表3中分析,幼兒園和農村小學平均水平具備緊急避難場所的面積條件,城市和縣鎮的小學、中學的平均規模具備作為固定避難場所的面積條件。平均說來從規模上中小學校園基本滿足避難場所的建設要求。

表3 全國不同類別校園校均面積[3]m2

2.5 中小學校作為避難場所是城市居住區滿足緊急避難要求所必需

《城市抗震防災規劃標準》GB 50413-2007中8.2.8條避震疏散場所每位避震人員的平均有效避難面積,應符合:

(1)緊急避震疏散場所人均有效避難面積不小于lm2,但起緊急避震疏散場所作用的超高層建筑避難層(間)的人均有效避難面積不小于0.2 m2;

(2)固定避震疏散場所人均有效避難面積不小于2 m2[6]。

按照我國目前城市規劃指標分析,滿足疏散距離要求的我國城市人均綠地面積在很多大城市的人口密集區,約為1 m2左右,道路面積約為1.2 m2左右,教育用地面積約為1 m2左右。對于綠地面積考慮到周邊建筑工程影響,其有效疏散面積通常不超過50%;道路面積考慮到應急通行要求、兩側建筑影響,其有效疏散面積通常為20%左右;學校面積中,可利用的操場和綠地等空曠場所面積約為30%左右,因此,即使考慮廣場等其他形式空曠場所面積,在我國城市的很多人口密集區域人均可利用疏散場所面積約為0.8～1.2 m2。

公共服務設施控制指標如表4,城市居住區規劃設計規范中指出“從調查的全國120余個居住區、小區實例分析,有40%以上人均公共綠地不足1 m2,如去掉其中不合標準的公共綠地,其比例更高”[7]。這說明我國人均綠地和教育用地面積貼近表中給出的最低標準。中小學現狀面積分析見表5,從表4和表5可以分析到,城市居住區避難面積中,中小學占有很高的比重,因此中小學校作為避難場所是城市居住區滿足避難要求所必需的。

表4 公共服務設施控制指標[7]

表5 中小學現狀面積分析表

2.6 中小學?；揪哂凶鳛楸茈y場所的各類配套設施或改造潛力

中小學校里通常已經按照師生教學、辦公和宿住的需要,配置了消防、供電、供水、能源等配套設施,很多學校還配置有監控、通信等設施,基本可以滿足應急疏散場所配套設施的配置需要,只要對其進行抗震能力的改造,就可以有效支撐災民的災后疏散生活。

盡管按照現行規范標準要求,中小學校園的主要出入口通常不能緊鄰主路,但對于避難疏散來說,對道路適當改造即可滿足疏散要求。

2.7 “有災害,去學?！钡睦砟羁梢杂行ПＵ铣青l應急救援能力

“有災害,去學校”是歐美發達國家及多數發展中國家應急疏散的一個很重要的理念[8],當前其前提是學校的抗震能力和應急避難能力能夠滿足應急疏散的要求。中小學校在城鎮中分布廣泛,人們通常在500～1 500 m范圍內均能找到學校;學校作為城鎮的公共設施,常住居民均能較好地了解其位置和基本情況,成人、兒童等各年齡段以及各階層人員通常均對其有基本了解;學校具備各種消防等防災設施和保障基本生活的水、電等基礎設施;學校不僅具有操場、綠地等空曠場所,也具有教室、宿舍、辦公室等類型的方便災后生活的建筑空間;少年、兒童等未成年人對學校環境熟悉,便于其災后的心理恢復;通常一個學區的人們通過適齡學習少年兒童可以建立起相互了解、相互溝通和相互協助的社會環境,便于災后生活的組織和自救互救能力的發揮;以學校為紐帶便于組織社區自救、互救和志愿者救援組織,提高災害應對能力;從我國目前城市用地的現狀來看,要應對重大和特大災害的緊急疏散,可供利用的公共場所和空曠場地有限,不利用學校作為疏散場所,城市很多人員密集地區將難以滿足疏散要求,中小學校是應對城市重大和特大災害應急疏散的必要場所;更重要的是,學校作為公共設施和未成年人密集聚集的公共場所,保證其抗震安全和應急疏散是政府的基本職責,是建設人民滿意的服務型政府的一項主要任務,近幾年我國正在實行的校舍安全工程等工作為其奠定了堅實基礎;因此,中小學校作為應急避難場所,布局有效,設施齊備,廣為人知,生活方便,互救互聯,便于疏散,通過建立“有災害,去學?！钡幕緫笔枭⒗砟?可以有效保障城鄉應急救援能力。

3 中小學校作為避難疏散場所存在問題分析

3.1 規劃建設情況

我國避難場所規劃和建設嚴重滯后,缺少完整有效的避難疏散體系,但這也為中小學校建筑作為疏散場所的決策提供了機遇,可有效避免重復建設;

3.2 疏散生活條件

無論從規劃要求和實際建設情況看,我國避難場所基本上仍以選擇室外空曠場所為主,全國各城鎮基本未見采用抗震能力可靠的建筑作為疏散場所的統籌規劃和建設,這與國際上發達國家逐步推進采用室內疏散的趨勢不相一致,我國災后避難場所的生活條件普遍較差;通過對規劃作為避難場所的中小學園進行應急疏散改造,可以有效改善我國城鎮疏散生活條件。

3.3 建筑抗震能力

中小學建筑普遍抗震能力較差,盡管目前校舍安全工程工作在全國災害高危險區可提高校舍抗震能力,但中小學校在規劃和建設上普遍未統籌考慮應急避難疏散的要求;

3.4 管理體制

我國中小學校辦學主體多樣,管理體制復雜,一旦決策作為應急避難場所,需要從應急避難疏散管理方面進行制度和法律建設;

4 規劃政策建議

從我國目前城鎮建設的現狀來看,中小學校用作避難疏散場所在許多大中城市十分必要,在城鎮規劃中,可有下述三種對策方案:

(1)樹立“有災難去學?！钡幕痉罏氖枭⒗砟?把城鎮中小學校全部作為固定類應急避難場所,全部利用其場地和建筑設施,并考慮應急配套設施的改造。

(2)考慮在大城市的中心城區把中小學校全部作為固定類應急避難場所,突出解決大城市中心密集城區疏散場所嚴重不足的問題,其他地區可根據需要利用中小學校的空曠場地主要作為緊急避難場所;另外,在容易發生臺風、洪水、暴雨內澇等災害的地區,由于室外疏散不利于救災和災后生活,可把學校作為需要室內疏散的災后的應急避難場所,這對于東南沿海地區、江河流域洪澇災害易發地區尤其必要。

(3)只考慮利用中小學校的空曠場地主要作為緊急避難場所,對于疏散用地緊張的大城市人口密集城區,固定疏散考慮向城市其他地區的遠程疏散方式。

考慮到我國經濟發展現狀,現階段采用第(2)種對策較為適宜,但長遠來看,還是應逐步過渡到第(1)中對策,因此,對于我國經濟較發達地區,建議采用第(1)種對策。

5 小結

從汶川大地震開始,玉樹地震,南方洪災,甘肅省曲舟泥石流,中華民族一次又一次經受著大自然給予的重大考驗,災難帶給人民重大的生命財產損失,在災難考驗人民意志力的同時,也在檢驗著中國避難系統的承受力和成熟度,中小學校作為應急避難場所的一大重要組成部分,但是在這幾次巨大的災害面前,其本身受災情況也十分嚴重,結果造成大量中小學生傷亡、避難場所用地緊張和教育設施重建使學生上課時間拖延等等情況。中小學生是最弱勢的群體,也是社會的希望和明天,中小學校作為避難場所的建設是對社會希望的保護,是災害發生后使人們重建家園,重拾信心的最有效的措施,是一個國家走向發達、文明的一種表現[9]。中小學校在作為應急避難場所的規劃具有重大的現實意義。

注:文中部分數據來自國家教育部及統計局網站,在此表示感謝。

[1] 顧林生,陳志芬.避難場所與城市安全[J].中國減災,2007(10):28-29.

[2] 陳嵐,韓林飛.5.12地震后學校建筑規劃設計新動向研究[J].華中建筑,2010(5):19-20.

[3] 中華人民共和國教育部.2008年教育統計數據[EB/OL].[2010-09-01].http://www.moe.ed.cn

[4] 郭小東,馬東輝,王志濤,等.對學校建筑抗震防災的思考[J].工程抗震與加固改造,2010,32(1):126-131.

[5] 中華人民共和國義務教育法[S].[2010-09-01].http://www.moe.edu.cn/edoas/website 18/69/info 20369.html.

[6] 中華人民共和國建設部.GB 50413-2007城市抗震防災規劃標準[S].北京:中國建筑工業出版社,2007.

[7] 中華人民共和國建設部.GB 50180-93城市居住區規劃設計規范[S].北京:中國建筑工業出版社,2007.

[8] 肖遠軍.關于極端災害后學校重建的思考[J].浙江教育學院學報,2008(3):28-30.

[9] 雄濤.汶川地震:學校建筑憂思錄[J].江西教育,2008(3):34-36.