防災減災規劃與災后重建規劃的反思＊——由舟曲泥石流災害想到的

謝映霞

(中國城市規劃設計研究院工程規劃所,北京 100044)

近年來,人們普遍感到特大災害事件頻頻發生,連續不斷,好象災害離我們越來越近了。這些災害中有不可抗拒的自然災害,也有由于自然災害引發的城市停水、停電等次生災害;還有人為的事故、工業災害等。首先讓我們來看看今年發生的幾起重大自然災害。

1 問題的提出

2008年汶川特大地震發生后,全國人民積極投入抗震救災的行列中,國家和各省市投巨資幫助災區災后重建,希望盡快恢復災區的生產和生活。對口援助的省、市援建工作人員長期工作在條件艱苦的災區,和災區人民一起艱苦奮斗。在他們的辛勤勞動下,一片片安居小區建起來了,一座座漂亮的學校、醫院建起來了。就在人們興高采烈即將搬入新居或剛剛搬入新居的時候,一場泥石流毀滅了他們新建的家園,也毀滅了他們心中美好的夢想。我們以幾個典型災害為例。

案例1:舟曲

2010年8月7 日23:00左右,舟曲縣城東北部山區突降特大暴雨,降雨量達97 mm,持續超過40 min,引發三眼峪、羅家峪等四條溝系特大山洪地質災害,泥石流長約5 km,平均寬度300 m,平均厚度5 m,總體積750萬m3,流經區域被夷為平地。泥石流沖進舟曲縣城,并形成堰塞湖(圖1)。截至28日,山洪泥石流災害造成1 463人遇難,失蹤430人。

圖1 舟曲縣泥石流航空遙感影響圖

案例2:漢源案例

7月27日,四川漢源縣的新移民點萬工鄉集鎮發生滑坡(圖2),20人死亡。

圖2 漢源縣萬工鄉集鎮泥石流災害

漢源新縣城蘿卜崗,2008年至今,一直在大規模建設。整個縣城,高邊坡高擋墻抗滑樁俯拾即是。所有樓房呈梯形建在山坡上。

案例3:映秀案例

8月14日凌晨04:10四川汶川映秀發生特大山洪泥石流,將映秀鎮尚未完工的重建建筑全部淹沒,搭設在河邊的板房被完全沖毀,中建七局三公司映秀項目部的6棟雙層活動板房、全部辦公用具和資料被洪水卷走,變成一片汪洋。洪水幾乎只用了5 s的時間就從0.1 m漲到了1.5 m,而且夾雜有大量的石塊、泥沙,沖刷力量極大。

需要說明的是這些受災地區都是重建工程所在地,由此不得不引起我們關于災后重建的深思。

2 災后重建規劃的反思

(1)對災害的突發性相關性缺乏足夠的認識

關于舟曲泥石流災害的直接原因,國土資源部的官方解釋是汶川特大地震致使山體松垮,半年多長期干旱,加之瞬間性強降暴雨,是造成這次特大自然災害的主要原因。我們本來以為汶川特大地震后四川、甘肅等災區會在一定時間內相對“太平”,卻不想2010年的暴雨會帶來如此之大的影響,地震、洪水和泥石流災害竟有如此密切的相互依存關系?？磥砦覀內祟悓ψ匀灰幝傻恼J識還遠遠不夠,對災害的復雜性、隱蔽性和相關性還缺乏足夠的認識。關注災害,提高人類對災害復雜性、相關性的認識,掌握災害的內在規律將是一項長期的任務。特大地質災害提醒我們,除了關注單災種的災害外,我們還要關注耦合的災害,連續的災害,由此產生的次生災害,只有這樣,才能據此制定出有效的應對對策和措施。

(2)災后重建的機制不健全

上述問題也反應出災后重建機制的不健全,不完善。災后重建往往時間緊,任務重,由于許多工程要趕時間,急于上馬,所以容易忽略了必要的建設程序和審批環節。經常是邊規劃、邊建設,邊報批,特別是災后評估沒跟上。在缺乏災害評估報告的情況下,在未采取防災工程措施的情況下就匆忙行動,開始建設。結果造成了新的損失。

(3)人地矛盾突出

許多問題歸根結底,是由于我國人地矛盾十分突出造成的。一方面城市要發展,另一方面土地等自然資源條件有限。所以山坡地、林地被占用,水道、河道被占用。為什么漂亮的濱河路會被淹?因為它占用的是水道,一下大雨形成倒灌,淹了半個城;為什么成片的居住小區一下暴雨就積水?因為它占用的是滯洪區,雨稍大一點,就成了汪洋一片。近些年來,占用河道、江邊蓋房子的情況比比皆是,城市道路成了泄洪道,防洪溝的情況屢見不鮮。小小的舟曲只有2 km2建設用地,歷史上就幾千人居住的縣城,隨著發展,現在容納了4.5萬多人,不適合居住的地方也蓋了房子,災害一來,當然首當其中受害的就是這些地區。

隨著城市化的快速發展,城市建設用地緊張成了城市發展的最大制約,很多城市紛紛占用看似閑置的土地,江邊、河邊、低洼地,而這些地區以前都是滯洪區、泄洪區,因此建設初始這些地區就埋下了災害的隱患。

3 預防和減輕災害的規劃途徑

(1)首先要提高安全意識

安全意識要貫徹規劃始終。溫總理給北川重建提出的十二字重建方針中,第一條就是安全(安全、宜居、繁榮、特色、文明、和諧)。當前我國正處于城市化高速發展的時代,人口和用地的迅速擴大,加大了本來就十分突出的人地矛盾,加之超常規的發展速度,在經濟發展、城市發展的迫切推動下,在城市發展道路的多種選擇面前,被忽視的往往就是安全要素。因此規劃師、工程師對災害要有一個清醒的認識,將安全的規劃理念貫徹到規劃、建設、施工的全過程。

除此之外,還要不斷學習,學習防災減災的知識和規劃設計技能,使日常規劃和災后重建規劃經得起時間的考驗。

(2)災后重建選址要堅持安全第一的原則

城市用地安全是最大的安全。城市規劃的核心問題是城市建設用地的安排,而預防災害最有效的辦法也是城市建設用地的選擇。

決定城市用地、建設項目選址的因素很多,但安全應該是第一位的。至少對新建地區而言,選址安全應是首先考慮的問題。

重建規劃更要講科學,統籌考慮,要把救災和災后重建區分開來,注重安全選址。不要就事論事,急于重建,打突擊戰。

重建選址要堅持避讓原則。如果說災害是一種不可抗拒的自然規律,人為的努力不足以完全消除自然災害,但至少可以減輕災害的一些影響和損失。更何況有些災害形成的因素是和人為破壞了自然的和諧分不開的呢?因此規劃要順應自然,堅持避讓原則,“要減少地質災害的危害,最好的辦法就是回避與他們的直接碰面。”

防災規劃應該區域統籌考慮,不僅就縣、市行政區論,因為區域面積過小,回旋余地小,會有一定的局限性,應該從國家層面、省的層面綜合考慮災害防御問題。也就是說災害防御問題有可能要跨行政區整體平衡。例如北川新縣城的選址就是跨行政區界的,遷村并點也有可能跨行政區界限安排。

(3)堅持災害評估機制

城市發展必須從選址開始就進行安全評估,在此前提下再考慮城市布局、規模等問題。而目前多數城市的做法是先做名目繁多的各種發展規劃,至于防災規劃想得起來就做做,想不起來就算了,可以說大部分城市沒有考慮防災規劃的編制,災害評估也非常滯后,經常是先規劃、后評估。這是本末倒置。無論什么情況,規劃都要以地質災害評估及城市工程地質用地安全評價為前提。至于災后重建,規劃建設過程都顯得比較急躁,缺乏必要的災害評估環節。其實災后重建規劃,更要講科學,實事求是,更要遵守災后評估的程序。

重建規劃一定要有災后評估作依據,科學的災后評估是災后重建規劃的前提。城鎮選址安全仍然是第一位的,如果說一個地區安全都有問題,談何發展?以唐山路南區為例,1976年唐山7.8級地震后,因為該地區有地震斷裂帶及地質條件的限制,最初規劃將該區定為完全放棄的區域,但因為過去有一定的基礎,又有種種其他的原因,最后只有南廠等幾家廠礦遷到新區,唐山地震32年來,由于受地震斷裂帶的制約,市政設施不健全,重建有很大困難,潛在的不安全因素令人擔憂,但不發展放棄又可惜,幾上幾下,目前該區發展陷入兩難抉擇的境地。

其實,規劃伊始就有工程地質評價作為規劃前提條件的要求和傳統,但近些年來,前期必要的工程地質評價和災害評估被大大削弱了,許多規劃在沒有工程地質評價的基礎上就出爐了,許多建設在缺乏基本工程地質基礎資料的情況下就轟轟烈烈的開工了,這樣造成的后果可想而知。

至于及時的進行災后評估難度也是比較大的?什么時間做?結論是否可靠?都需要進一步的研究和實踐。但盡管災后評估難度很大,還是要堅持和推進。因為災后重建規劃是百年大計,應該有長遠眼光,有前瞻性。為此要加大災害評估的力度,加大財政投入,加大對先進評估技術的研究和應用。借助高精度衛星影象圖,引進必要的先進的技術手段到災害評估中,摸清家底,摸準情況。

在城市規劃中要堅持用地適宜性評價。這方面有的規劃做了,有的沒做。做得好的地區還提出了相應的要求,例如成都市出臺了《成都市村鎮規劃技術導則》,在《導則》中,針對村鎮規劃專門提出了安全方面的要求,即對新建或擴建用地進行用地適宜性評價,盡量避讓地震斷裂帶、山洪、滑坡、泥石流等不良地質區域和洪水淹沒區;還提出鎮區應有兩條以上(含兩條)對外聯系通道作為緊急和疏散救援的交通聯系等規劃對策。

(4)堅持科學發展觀,樹立與自然和諧共生的規劃理念

人與自然和諧共生。億萬年來,大自然依其自身的規律和諧運行,人類與大自然和諧相處,得以薪火相傳,綿延不絕。但大量的砍伐森林,掠奪資源,改變土地利用性質的人為活動,破壞了自然界的生態平衡,氣候災害、地質災害、生態災害及其他自然災害頻發,人類生存面臨著嚴重威脅。因此順應自然,維護人與自然的生態平衡是防災減災根本的保證。

多給自然預留些空間。規劃建設要給洪水、雨水留下流淌的通道。給城市多留些濕地、綠地等防災空間,不要和自然爭地盤。

堅持合理的城鎮規模。欠發達地區由于自然因素引發的災害頻發,其核心問題是人口超載。不少村鎮居民點,歷史上歷來就有人住,但容量很小,現在發展到原有安全容量的10倍甚至百倍,怎能不出問題?如老舟曲,原來只有幾千人,現在到了4.5萬人。地質災害隱患地區大多山地多,平地少,對幾萬人而言的縣城,目前縣城所在區域位置正合適。在這種前提下,就要堅持適當的規模。人類要在自然生態能夠承載的范圍內活動發展。

加大設防力度。我國城市目前處于加速城鎮化階段,很多城鎮設防偏低,進一步加大工程設防和力度也是防災減災的重要措施之一。

有計劃的實施撤村并點。在地質災害高危地區、隱患地區撤村并點是唯一的出路。移民安置是最有效的措施之一。關鍵是怎么移最適合?現在國家已有一定的財力了,可以對位于地質災害高危地區的村鎮、村莊進行地質隱患評估,然后作出長遠規劃,有計劃的進行撤存并點工作。

整體遷移還有一定困難的,但在城鄉統籌的框架下,在規避自然災害的原則下,適當的集中,結合城市發展,結合就地崗位的安排,遷村并點就是可行的。

(5)建設高效的應急體系,應對超標準自然災害

災害的突發性決定了我們不可能事先預料到所有災害的發生。抵御災害的標準也不可能無限度的高,這里有個投入產出比的關系,我們只能制定一個適宜的防范標準。因此應對超標準的自然災害,我們只能靠應急體系來解決。防災減災要在應急機制的建立上下功夫,做好應急預案。例如建立預警預報機制,及早排查、及早預警、提前避讓,減少損失;建立高效的應急救援隊伍,迅速反應,及時救援,科學搶險;建設應急市政基礎設施,保證災害發生時生命線系統的暢通;等等。

中國的社會經濟發展到今天的水平,我們的城鎮和鄉村到了災害高發期的階段。嚴峻的防災減災形勢,給我們災害防御工作者提出了新的挑戰,科學應對日益頻發的災害,是我們每個工程技術人員的責任,防災減災,任重道遠,讓我們共同為之努力奮斗。