我國公務(wù)員初任培訓(xùn)體系的設(shè)計——以上海市徐匯區(qū)為例

● 張燕娣 李旭旦

初任培訓(xùn)是保證公務(wù)員隊伍高素質(zhì)和高工作效率的重要環(huán)節(jié)之一。2005年我國頒布公務(wù)員法，將初任培訓(xùn)以法律的形式固定下來，為依法培訓(xùn)、依法管理提供了法律依據(jù)。2008年，中組部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（試行）》，對初任培訓(xùn)的對象、時間、內(nèi)容、組織、結(jié)果使用、培訓(xùn)的方式及培訓(xùn)評估等作出了明確規(guī)定。

一、徐匯區(qū)公務(wù)員初任培訓(xùn)體系的特點

2005年，上海市人事局就出臺了《新錄用公務(wù)員基層實習(xí)鍛煉試行辦法》，明確指出新錄用公務(wù)員在規(guī)定的試用期內(nèi)要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居委會、村委會以及企、事業(yè)單位等基層單位或崗位鍛煉一年；無故不參加者不予任職，基層實習(xí)鍛煉考核不合格的，取消公務(wù)員錄用。以此為背景，上海市徐匯區(qū)人事局（現(xiàn)為人力資源和社會保障局，下同）針對以往公務(wù)員初任培訓(xùn)中的種種問題，創(chuàng)新性地整合各方資源，將新錄用公務(wù)員下基層實習(xí)鍛煉制度納入初任培訓(xùn)體系，從管理方法、培訓(xùn)需求分析、培訓(xùn)時間、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)內(nèi)容、評估模式等方面努力創(chuàng)新，經(jīng)過五年的積極探索與實踐，構(gòu)建了一套方式多樣、主體多元、理論與實踐相結(jié)合的多層次的公務(wù)員初任培訓(xùn)體系。該體系主要有以下特點：

1.以勝任力模型分析法確定培訓(xùn)需求。針對以往培訓(xùn)需求不明確的問題，該體系采用勝任力模型分析法進(jìn)行培訓(xùn)需求分析。勝任力模型就是能夠保證員工在組織中特定的崗位上實現(xiàn)高績效的一系列素質(zhì)或能力組合。由于徐匯區(qū)對新錄用公務(wù)員的管理是先培養(yǎng)考察、后定職定崗，因此該體系中構(gòu)建的勝任力模型是針對合格公務(wù)員的通用能力，而不是針對具體崗位。根據(jù)勝任力模型提供的能力要素，建立培訓(xùn)考核的指標(biāo)體系，明確培訓(xùn)目標(biāo)。再對初任公務(wù)員進(jìn)行能力測評，然后將初任公務(wù)員的實際勝任力水平與勝任力要求進(jìn)行對比，找出其差距，這差距就是培訓(xùn)需求。

2.培訓(xùn)體系多位一體。初任培訓(xùn)的施教機(jī)構(gòu)是各地方行政學(xué)院，經(jīng)主管部門委托，高等院校和各級政府職能部門建立的培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)也可以進(jìn)行公務(wù)員的初任培訓(xùn)工作。徐匯區(qū)人力資源和社會保障局委托上海師范大學(xué)人力資源管理系專家進(jìn)行前期的調(diào)查和研究工作，構(gòu)建勝任力模型。在此基礎(chǔ)上，以區(qū)行政學(xué)院為主要培訓(xùn)基地，上海師大人力資源測評中心作為跟蹤測評機(jī)構(gòu)，居委、街道、專業(yè)部門為實踐基地，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，共同開展新錄用公務(wù)員培養(yǎng)工作，從而構(gòu)建起一個多位一體的公務(wù)員初任培訓(xùn)新體系。

3.培訓(xùn)方式多元化。上海以往的初任培訓(xùn)一般不超過一個月，徐匯區(qū)人力資源和社會保障局將其擴(kuò)展到一年；培訓(xùn)空間也由課堂拓展到街道、居委會、企事業(yè)單位等基層工作單位，甚至是測評發(fā)展中心及野外，把實踐式的基層鍛煉、發(fā)展式的拓展訓(xùn)練與集中式培訓(xùn)相結(jié)合。就具體的培訓(xùn)形式而言，有課堂教學(xué)、專題討論、主題講座、演講賽、辯論賽、專題調(diào)研、團(tuán)隊拓展訓(xùn)練、參觀考察、管理游戲、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、掛職鍛煉、情景模擬等。

4.培訓(xùn)內(nèi)容豐富實用。徐匯區(qū)在對新錄用公務(wù)員一年的培訓(xùn)過程中，始終按照集中培訓(xùn)——實踐——再集中培訓(xùn)——再實踐的模式展開。這樣一方面能讓新錄用公務(wù)員學(xué)以致用，將培訓(xùn)所學(xué)理論知識應(yīng)用于實習(xí)工作中，另一方面又能讓他們在實習(xí)中發(fā)現(xiàn)自身的不足與問題，然后進(jìn)一步有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)，從而全面提高工作能力。例如，徐匯區(qū)2007年新錄用公務(wù)員全年共安排四次集中培訓(xùn)，即入門培訓(xùn)、居委——街道實習(xí)轉(zhuǎn)段培訓(xùn)、街道——專業(yè)部門實習(xí)轉(zhuǎn)段培訓(xùn)、總結(jié)培訓(xùn)。基層實習(xí)鍛煉分為三個階段，即：居委實習(xí)、街道實習(xí)和專業(yè)部門實習(xí)。

5.全程跟蹤并引入現(xiàn)代測評技術(shù)。上海師大人力資源測評中心受托對公務(wù)員的培訓(xùn)過程進(jìn)行全程跟蹤評估，每一階段實習(xí)、培訓(xùn)結(jié)束后，都要進(jìn)行考核評估。該培訓(xùn)體系還引入現(xiàn)代測評技術(shù)，對新錄用公務(wù)員進(jìn)行專業(yè)測評。

二、徐匯區(qū)公務(wù)員初任培訓(xùn)的工作流程

徐匯區(qū)構(gòu)建的多位一體公務(wù)員初任培訓(xùn)體系可以概括為“一個勝任力模型、兩次測評、三次實踐、四次集中培訓(xùn)”。圖1描述了徐匯區(qū)公務(wù)員初任培訓(xùn)工作的整體流程和各方職責(zé)。初任培訓(xùn)的整個過程大致可分為以下12個環(huán)節(jié)：

1.構(gòu)建合格公務(wù)員勝任力模型。徐匯區(qū)人力資源與社會保障局委托有關(guān)專家進(jìn)行前期調(diào)研。經(jīng)過大量的問卷調(diào)查、專家訪談，并結(jié)合對公務(wù)員德、能、勤、績、廉、學(xué)的要求以及新錄用公務(wù)員的特點，建立了合格公務(wù)員的勝任力模型（如圖2），包括奉獻(xiàn)與集體觀念、公共服務(wù)意識與服務(wù)能力、溝通與協(xié)調(diào)能力、執(zhí)行能力、學(xué)習(xí)能力、信息能力等六大方面的素質(zhì)與能力。

2.建立培訓(xùn)考核指標(biāo)體系，制定培訓(xùn)計劃。根據(jù)勝任力模型中對合格公務(wù)員所需具備能力的描述與分析，提取培訓(xùn)考核的指標(biāo)，共6個一級指標(biāo)、20個二級指標(biāo)、53個三級指標(biāo)。圍繞培訓(xùn)考核的指標(biāo)體系，確定每個培訓(xùn)環(huán)節(jié)的考核指標(biāo)，并確定分值。在明確培訓(xùn)目標(biāo)后，就培訓(xùn)的內(nèi)容、形式、管理、考核、效果的評估等方面制定詳細(xì)的培訓(xùn)計劃。

3.基礎(chǔ)培訓(xùn)。這一階段主要通過各種講座、資料、圖片展等形式，立足于區(qū)情區(qū)史、理想信念、革命傳統(tǒng)等方面的思想政治教育，使新錄用公務(wù)員對公務(wù)員的使命、職責(zé)、要求等有一個深層次的認(rèn)識，進(jìn)而轉(zhuǎn)變觀念、進(jìn)入角色。

4.第一期測評

主要是采用人機(jī)對話對新錄用公務(wù)員的職業(yè)價值觀、性格特征、職業(yè)興趣、工作風(fēng)格等進(jìn)行測評，采用無領(lǐng)導(dǎo)小組討論、面談并結(jié)合對前期基礎(chǔ)培訓(xùn)的跟蹤觀察情況對其組織協(xié)調(diào)能力、人際溝通能力、分析判斷能力、團(tuán)隊合作能力、奉獻(xiàn)與服務(wù)能力、計劃與執(zhí)行能力考察評價。從而較為全面地了解新錄用公務(wù)員的能力、素質(zhì)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題所在，并提出個性化的發(fā)展建議。

5.居委會實習(xí)及階段評估。新錄用公務(wù)員在結(jié)束了一個月的基礎(chǔ)培訓(xùn)后，被派往各居委會實習(xí)鍛煉。測評機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行跟蹤觀察，并作好詳細(xì)記錄，以作為360度評估的依據(jù)，同時也根據(jù)實際情況提出相關(guān)建議。實習(xí)結(jié)束，由徐匯區(qū)人力資源和社會保障局公務(wù)員管理科、居委會、測評中心、公務(wù)員本人根據(jù)評價指標(biāo)對本階段實習(xí)情況進(jìn)行評估。各評估方按照五級計分制就政治思想素質(zhì)、無私奉獻(xiàn)精神、服務(wù)群眾意識、協(xié)作溝通意識、執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、調(diào)研分析能力、創(chuàng)新能力、危機(jī)處理能力、學(xué)習(xí)能力及具體工作成果十個方面進(jìn)行評分，并簡要單闡述評分理由，再綜合各方分?jǐn)?shù)得出本階段評估結(jié)果。

6.適應(yīng)性培訓(xùn)。結(jié)束為期三個月的居委會實習(xí)后，初任公務(wù)員再次到區(qū)行政學(xué)院開始第二階段培訓(xùn)。這次培訓(xùn)的目的是在前期實踐的基礎(chǔ)上，了解和熟悉公務(wù)員的相關(guān)的制度、程序、定位等，培訓(xùn)內(nèi)容包括公共政府理論知識的講座、研討會及專題輔導(dǎo)，有發(fā)揮自主性和調(diào)研分析能力的調(diào)研報告撰寫，有與前輩公務(wù)員的互動交流等，還有加強(qiáng)團(tuán)隊合作精神和提升自信心的拓展訓(xùn)練。測評中心跟蹤觀察，進(jìn)一步了解了初任公務(wù)員的特點與能力，為最后的綜合測評準(zhǔn)備了充分的材料。

7.街道實習(xí)及階段評估。通過街道實習(xí)，著重培養(yǎng)初任公務(wù)員的群眾意識和奉獻(xiàn)精神，同時進(jìn)一步了解社區(qū)工作方法，努力提高自己的實際工作能力。評價中心還通過工作周記與他們進(jìn)行思想與工作的指導(dǎo)與交流，收集了相關(guān)信息。實習(xí)結(jié)束后，進(jìn)行360度實習(xí)評估。

8.職業(yè)化培訓(xùn)及考核。此次培訓(xùn)對照學(xué)員們前一階段街道實習(xí)情況和前兩階段培訓(xùn)成果，主要從職業(yè)精神、誠信觀念、學(xué)習(xí)力、團(tuán)隊精神等多方面進(jìn)一步展開針對性的職業(yè)化培訓(xùn)。該階段的培訓(xùn)設(shè)置以下內(nèi)容：公務(wù)員職業(yè)精神和職業(yè)道德培訓(xùn)、政府文化培訓(xùn)、職業(yè)生涯規(guī)劃體系培訓(xùn)、公務(wù)員誠信體系培訓(xùn)、終身學(xué)習(xí)理念培訓(xùn)、團(tuán)隊精神培訓(xùn)、執(zhí)行力培訓(xùn)、創(chuàng)造性思維和創(chuàng)新能力培訓(xùn)、危機(jī)管理培訓(xùn)、流程管理培訓(xùn)、工作能力與技巧培訓(xùn)、機(jī)關(guān)工作實務(wù)培訓(xùn)。該階段由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，測評機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤觀察。

9.委辦局實習(xí)及階段評估。通過到委、辦、局等專業(yè)部門實習(xí)，進(jìn)一步了解公務(wù)員的工作規(guī)律，學(xué)習(xí)工作方法，提升工作技能，從而適應(yīng)行政機(jī)關(guān)的工作要求。經(jīng)過這樣一個由基層到機(jī)關(guān)的實習(xí)過程，將來這些公務(wù)員不論被安排到什么崗位上，都更能換位思考，加強(qiáng)相互協(xié)作，以利于工作的順利展開。實習(xí)結(jié)束，再進(jìn)行360度實習(xí)評估。

10.第二期測評。這一期測評采用人機(jī)話、管理游戲、多媒體互動測評、文件筐測試等方法，對初任公務(wù)員的團(tuán)隊角色、組織協(xié)調(diào)、人際溝通、團(tuán)隊管理、團(tuán)隊合作、調(diào)研與分析判斷、文字表達(dá)與寫作、計劃與執(zhí)行、靈活應(yīng)變與創(chuàng)新、奉獻(xiàn)與服務(wù)、學(xué)習(xí)發(fā)展等能力進(jìn)行了測評。同時結(jié)合各實習(xí)和培訓(xùn)階段的跟蹤考察情況，對經(jīng)過一年系統(tǒng)培訓(xùn)的初任公務(wù)員的各方面素質(zhì)、能力有一個較為科學(xué)的評價，給出發(fā)展建議，并在此基礎(chǔ)上提出能崗配置建議。

11.總結(jié)培訓(xùn)。對一年的培訓(xùn)經(jīng)歷進(jìn)行回顧、總結(jié)和反思，展示一年來的成果，完成正式入職前的心理準(zhǔn)備和能力上的提升等，為今后正式上崗打下基礎(chǔ)。

12.定職定崗。人力資源和社會保障局和測評機(jī)構(gòu)根據(jù)各個階段的培訓(xùn)情況及階段評估確定整個初任培訓(xùn)的考核結(jié)果。考核不合格者取消公務(wù)員資格，對于合格者則以測評機(jī)構(gòu)的能崗配置建議作為參考依據(jù)進(jìn)行定崗。

四、效果評價與應(yīng)用思考

自2005年起，徐匯區(qū)開始對新錄用公務(wù)員的初任培訓(xùn)采用了這種全新的培養(yǎng)模式。為了對這種培養(yǎng)模式的效果進(jìn)行評估，2007年10月，測評中心針對2005年和2006年兩屆新錄用公務(wù)員在崗工作狀況做了一次問卷調(diào)查，問卷由公務(wù)員所在部門的主管負(fù)責(zé)填寫。調(diào)查結(jié)果顯示，這兩年新錄用的公務(wù)員在崗工作狀況總體表現(xiàn)得到了任職部門的基本認(rèn)可，認(rèn)為受訓(xùn)公務(wù)員的工作行為“完全符合（45%）”與“比較符合（44%）”崗位要求的總計達(dá)到了89%。在六大勝任指標(biāo)中，最得到肯定的是“奉獻(xiàn)精神”和“公共服務(wù)意識與能力”兩方面，屬于能力方面的其他四大指標(biāo)的行為表現(xiàn)也大多得到認(rèn)可，從而驗證了這套培養(yǎng)體系的有效性。

在2008、2009兩年的初任培訓(xùn)結(jié)束后，測評中心都對其培訓(xùn)效果進(jìn)行了回訪，并聽取了反饋意見。這兩年到崗的公務(wù)員均能較好地適應(yīng)崗位要求，完成工作任務(wù)，用人部門也較為滿意。

在實際應(yīng)用中，應(yīng)注意問題是：

1.公務(wù)員勝任力模型的適用性。盡管徐匯區(qū)公務(wù)員初任培訓(xùn)體系中的勝任力模型是針對合格公務(wù)員的通用勝任力，但若推廣至其他地方，還是應(yīng)密切結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況加以權(quán)變調(diào)整。此外，模型本身也并非是一成不變，而是要根據(jù)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不斷進(jìn)行調(diào)整。

從適用對象來看，該模型更多適合于綜合管理類崗位，對于審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的新錄用公務(wù)員，除了該模型中的基本勝任特征外，還應(yīng)增加一些關(guān)于秉公執(zhí)法、專業(yè)操守、專業(yè)能力等方面的勝任力要求。對于專業(yè)技術(shù)類崗位，可加強(qiáng)對專業(yè)技術(shù)能力的要求而適當(dāng)降低或減少對溝通協(xié)調(diào)、執(zhí)行等能力的要求。

2.初任培訓(xùn)體系的適用條件。在徐匯區(qū)公務(wù)員初任培訓(xùn)體系中，人力資源和社會保障局負(fù)責(zé)管理和監(jiān)控整個培訓(xùn)過程，協(xié)調(diào)各方，并根據(jù)培訓(xùn)情況和能崗配置的建議給新錄用公務(wù)員定職定崗。可以說，一套公務(wù)員招錄和培訓(xùn)工作的統(tǒng)一管理模式發(fā)揮了重要作用。所以，地方的人力資源和社會保障局應(yīng)擁有較充分的管理權(quán)和用人自主權(quán)，以保證初任公務(wù)員在一年時間里能按計劃進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)。

3.培訓(xùn)模塊和內(nèi)容的靈活設(shè)計與應(yīng)用。徐匯區(qū)公務(wù)員初任培訓(xùn)體系的幾個具體模塊內(nèi)容并非完全固定，而是會根據(jù)崗位特點及要求作出相應(yīng)的改變。比如，對法院、檢察院的新錄用公務(wù)員，在實習(xí)鍛煉模塊可直接到不同的相關(guān)部門實習(xí)，而不是去居委、街道、委辦局實習(xí)。同樣，在階段培訓(xùn)模塊，每年的培訓(xùn)內(nèi)容也不是一成不變，而是圍繞勝任力模型及當(dāng)時形勢的要求，設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容和專題。測評模塊中，測評的形式、方法及具體內(nèi)容每年都會根據(jù)勝任力要求作出一些調(diào)整和改變，前后兩期也不同，以保證測評的信度。

4.做好新舊培訓(xùn)體系的銜接工作。我國各地公務(wù)員初任培訓(xùn)一般為短期，但徐匯區(qū)的新體系卻歷時一年。在一年中，初任公務(wù)員并不定崗，他們從招錄到正式走上工作崗位有一年的滯后性。如果要轉(zhuǎn)變公務(wù)員的初任培訓(xùn)模式，可以選擇錄用人數(shù)較少的年份開始，以最大限度弱化崗位空缺的問題；或者在確定使用新體系的當(dāng)年，同時招錄未來兩年所需的公務(wù)員，一部分按照原有模式經(jīng)過短期培訓(xùn)后上崗，滿足當(dāng)年的人員需要，另一部分則納入新的初任培訓(xùn)體系，經(jīng)過一年的培訓(xùn)再定崗。此后，各用人部門就要比原計劃提前一年做好人力資源規(guī)劃和錄用工作，以保證人員的及時補(bǔ)給。

此外，由于這個培訓(xùn)新體系較多地借助于外力，因此還需要一定的培訓(xùn)經(jīng)費作為保障。

1.蔡小慎、徐進(jìn)：《關(guān)于構(gòu)建我國多元化公務(wù)員培訓(xùn)模式的思考》，載《前沿》，2005年第3期。

2.田順秀：《我國公務(wù)員初任培訓(xùn)存在的問題及其對策》，載 《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》，2008年第6期。

3.何斌、孫笑飛：《基于勝任力的培訓(xùn)需求分析及其應(yīng)用》，載《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2004 年第 1 期。