以ATP模式優化我國公務員培訓機制

●申林

我國行政管理體制改革的深化，對公務員行政能力的水平和方式提出了更高要求，公務員的主動學習意識正在加強，對培訓的內容、方式、組織管理等也出現了個性化需求。鑒于我國傳統的公務員培訓機制所面臨的諸多挑戰，有必要從探討公務員能力與其績效的關系入手，探討更為科學的公務員培訓新模式。

一、對我國公務員培訓機制的反思

1.以誰為中心進行培訓

我國現行的公務員培訓模式基本脫胎于傳統的領導干部教育模式，是按照“選調—培訓—考試（考查）”的流程進行，屬于較典型的以“培訓者”為中心的模式。由于對受訓者主體地位的忽視以及“重教輕學”的問題，該模式受到社會各方面的質疑。

為避免公務員“被動”培訓，一種以“受訓者”為中心的培訓機制開始在我國出現。該機制能實現對公務員的“分類分級培訓和培訓需求調查”，核心變化體現在課程設置上——出現了個性化課程，類似大學教育的“學分制”。然而，過于強調個性和差異也使得我國公務員培訓出現了“矯枉過正”的新矛盾。2010年初，我國2000多名司局級干部完成了在中央黨校、國家行政學院、北京大學等7所院校的選課工作。從各類課程的報名人數情況看，“周易智慧”、“道家思想與老莊智慧”、“佛教禪宗與人生”位列前三名，而心理學、系統科學、環境保護等這些似乎與行政行為聯系更為密切的課程卻遇到冷遇而被迫取消。可見，以“公費”滿足“個人興趣”的培訓模式，也非解決我國公務員培訓現實問題的有益嘗試。

2.以何路徑優化培訓機制

公務員培訓并非大眾教育，其應將培訓需求放到首位。我國公務員培訓的目標是改善政府的行政管理水平，培訓應能整合公共管理職能要求與公務員自身發展訴求，立足組織、任務和人員三個層次，實現公務員“分類分級培訓”與“培訓需求調研”的對接。對公務員培訓效果的評價也將不僅僅是對授課狀況的滿意度調查，而應是公務員績效水平的改善程度。

因此，我國公務員培訓機制的優化，實際上是在探索建立能反映政府績效評價效果的培訓機制，這也將是對公務員培訓與政府績效評價兩方面研究的創新性組合。

二、公務員培訓的ATP模式

圖1 公務員培訓的ATP模式

公務員培訓的ATP模式，指涵蓋了需求測評（assessment）、培訓（training）、效果評估與績效評價（performance）的完整的公務員培訓過程。培訓需求調研與工作績效評價與公務員培訓不可分割。培訓需求調研旨在了解培訓工作重點、學員個性特征與知識技能等，以選擇適合的培訓方法；工作績效評價則意圖分析培訓效果、學員能力改善和業績提高情況。從公務員培訓的流程看，公務員培訓應該包括培訓前的需求調研、培訓中的內容與方法的選擇，以及培訓后的效果評估與工作績效評價（如圖1）。

ATP模式立足人力資源開發理論，在引入社會調查、人力資源測評等現代管理技術后，較好地將公務員能力發展與績效評價相結合，實現了對公務員培訓的連續性管理。

1.培訓前：需求測評

培訓需求調研是“按需施教”的前提，也是效果評價的依據，其包括了需求調查、個性測評和知識考試等三項工作。培訓需求調查應從組織需求和個人需求兩方面展開，以合理分配培訓資源。個性測評要了解參訓公務員的素質特點、學習風格等，為教學培訓和教師授課提供參考。由于公務員可能在學習風格上有所差異，個性測評也將有助于提高培訓的針對性。根據公務員培訓大綱的要求和職位特點的要求開展學前理論知識的考試，可以更好地了解學員的理論基礎和知識水平，為后續的培訓安排提供參考。

培訓需求的調研和分析只是一種手段，其目的是要提高培訓質量，進而實現培訓目標。所以，該項活動應緊密圍繞提高人的能力與組織的績效來進行。

2.培訓中：內容設計與方法選擇

根據需求調查的結果合理地組織培訓，盡量貼近政府的工作實際和學員需求，提高培訓內容的時效性。公務員培訓的內容既要有與政府工作相適應的綜合性，又要有個性化。從崗位要求出發，加強公務員能力建設，并且還要針對公務員的個體差異，選擇有針對性的培訓內容和方式。理想的培訓方式應能夠滿足公務員能力培養的要求，形成學員參與、多向交流的方法體系，即除了傳統的課堂講授，還可以引入情景模擬、專題研討、演講辯論、拓展訓練、合作研究、參觀考察等。

3.培訓后：效果評價

公務員培訓質量體系的不完善是影響我國公務員培訓效果分析的重要制度因素。由于受訓學員狀況的參差不齊，培訓效果評估不應以教師所授課程為中心，而應是一個多維的評價體系——包涵培訓期間評估和培訓后評估兩部分。培訓期間評估，如果從“培訓者”的角度審視，是培訓的組織管理與課程安排，如培訓方案的實施與保障，以及教學的內容與方法等；而如果從“受訓者”的角度審視，則是公務員的學習態度以及掌握理論知識的程度。培訓后評估的內容是公務員理論知識的學習情況、行政能力提升和績效表現。理論知識的學習情況可以采用理論考試的方式進行，評估受訓學員對理論知識的概括、歸納和創造性運用的情況。行政能力評估可通過情景模擬或專家面試進行，這在我國一些地方的黨校和行政學院已開始試點。

公務員培訓工作是否取得預期效果，關鍵還要看培訓后被培訓者的工作表現及其業績表現，而后者往往是個人素質與工作環境相互作用的結果。所以，即使有理想的公務員培訓模式，也還要與我國現實的制度情況和技術條件相配合，才能充分發揮其作用。

三、我國建立公務員培訓ATP模式的現實思考

ATP模式立足于公務員能力建設和政府績效評價的角度，為提供我國公務員培訓的針對性和實效性提供了可供參考的理論方向。然而，要真正在我國實踐該模式，尚需要在培訓制度安排、組織管理、技術研發等方面開展大量的工作。

1.優化公務員培訓的相關制度安排

要建立公務員培訓的ATP模式需要在公務員培訓制度上做一定的創新，比如厘清培訓需求調研的部門職責、理順培訓協調機制、實現培訓效果與業績評價的掛鉤等。但在我國，盡管這些工作的重要性已被認識和強調，但在實踐環節還未得到切實響應和執行，教學班次、內容和課程的設置還不能完全按照分類別、分層次的原則進行。究其原因，可能由于開展培訓需求調研和培訓效果的績效評價需要大量的基礎性工作，但我國目前的公務員培訓制度安排還沒能在部門職能分配和人員協調配置上都出具體、明確的安排。

我國公務員培訓與其業績變動的追蹤機制也未創建，公務員業績評價卻與其培訓活動相互分離。公務員培訓效果評估工作需要組織人事部門與培訓機構的配合，但這兩個單位卻都在各自的領域“努力”工作，而缺乏對對方工作情況的兼顧和了解，以至于影響到培訓工作的針對性和績效評價的效用性。

此外，經費投入不足也是制約ATP模式建立的另一個重要因素。從成本管理的角度看，要進行培訓需求調查和效果評估工作必然需要投入更多的經費，我國公務員培訓管理應將“物有所值”的理念以制度形式引導培訓工作的全過程。

2.理順公務員培訓的組織管理職能

在黨校和行政學院，教研部門往往因忙于培訓的組織和管理而疏于與培訓對象接觸，學員管理部門雖然與學員聯系緊密，但卻缺少與教研人員互動交流。這就導致我國的高校系統，盡管具備豐富的教學資源和理論基礎，但似乎在理論聯系實際方面略顯不足，難以滿足組織的培訓需要和崗位的職能要求。在方法運用上，黨校和行政學院系統的學員管理部門主要采用座談會的形式進行需求調研，缺乏運用現代社會調查和測評技術 （如問卷調查、個別訪談、心理測量量表等），也因此較難進行專業的統計分析。高校系統則長期面對普通高等教育，培訓對象相對單一，沒有開展培訓需求調研的基礎，更無法進行培訓效果的跟蹤。

美國和歐盟在評價公務員培訓效果方面的做法值得借鑒。在美國，公務員要于年初制定當年的個人績效計劃，培訓需求和效果評估都依據其業績考核結果。培訓評估包括學員評價、培訓考核成績、學員參訓后的業績跟蹤、學員所在單位的工作變化等內容。素質能力標準是美國政府考核其公務員培訓狀況的重要指標參考，培訓的課程設計、方式選擇都會以該標準為基礎。歐盟總部要求所有公務員在培訓結束后寫作培訓報告或論文，半年后會進行針對性檢查；此外，還會以問卷調查的形式向參訓者的領導和同事了解其工作表現。

3.提升公務員培訓的方法技術條件

借鑒國外先進的公務員培訓經驗，我國可在以下三個方面加強ATP模式實現的技術支持。第一，依據調查目的、對象和資源選擇適合的需求調查工具，或綜合各個環節采用幾種工具。范圍和規模較大的需求調查應先試點，在驗證方法效果后再行正式運用。要提高公務員培訓需求調查的科學性，有必要研究建立一套包括了調查分析的主要內容和指標體系的工具模型，從而使方法的選取能更具規范性。第二，建立動態的公務員能力素質模型，使公務員隊伍開發與服務型政府建設相適應。我國公務員的能力素質模型，應一方面體現政府行政思想和行為的要求，另一方面滿足人力資源開發理論的基本規律。具體而言，要建立立足政府行政治理需要的公務員素質指標體系，明確公務員素質評價的標準，并引入定性和定量相結合的公務員素質評價方式。當然，公務員的能力素質模型也并非一成不變，其應隨時間和形勢的變化而不斷得到充實或調整。第三，形成分工與合作的公務員績效評價的跟蹤體系，搭建暢通的政府績效評價與公務員培訓效果的反饋機制。公務員培訓效果評價可在其完成培訓的數月后進行，采用局部調查或個別訪談的方式，調查內容包括公務員受訓前后的工作態度、業務能力、工作量、工作效果改善等變化情況，以建立績效變化的跟蹤系統。

1.申林：《組織行為學與人事心理》，湖南師范大學出版社，2007年版。

2.韓國明、劉玉泉：《西方國家公務員培訓制度對我國的借鑒意義》，載《行政與法》，2005年第3期。

3.吳湘玲、謝標：《我國公務員培訓現狀、問題與對策》，載《行政與法》，2006年第1期。

4.徐美珠：《我國公務員培訓制度的困境及其出路》，載《理論與改革》，2006年第4期。