從“借讀費"的取消看流動兒童義務教育起點公平

葉 詠

摘要：義務教育起點公平是教育公平的前提，是建設和諧社會的關鍵。“借讀費”的取消進一步推動了流動兒童義務教育起點公平，促進教育公平的實現(xiàn)。各級政府對流動兒童義務教育經費合理分擔，均衡優(yōu)質義務教育資源，加大對民辦學校的扶持力度，健全的政策保障，能更好地推進流動兒童義務教育起點公平。

關鍵詞：義務教育；教育起點公平；借讀費

中圖分類號：G52

文獻標識碼：A

文章編號：1005-5843(2009)06-0053-03

教育公平是社會公平的基石，是構建和諧社會的重要組成部分。宏觀層次上，教育公平包括起點公平、過程公平和結果公平。起點公平是過程公平和結果公平的前提條件，也是實現(xiàn)教育公平的第一步。2008年，我國城鄉(xiāng)義務教育全面進入免費階段，這一措施有力地推進了義務教育起點公平。由于我國經濟發(fā)展的不均衡性，以及戶籍制度等原因決定了我國義務教育公平的相對性，“借讀費”就是這種“相對公平”的產物。隨著建立和諧社會進程的推進，弱勢群體的教育公平越來越被關注，財政部、國家發(fā)改委日前發(fā)出《關于公布取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費項目的通知》決定自2009年1月1日起。在全國統(tǒng)一取消和停止征收100項行政事業(yè)性收費，其中包括對農民工子女在異地公辦中小學的借讀費等。政府取消“借讀費”的為了更好地促進起點公平，進而推進教育公平，社會公平。本文著重探討在當前義務教育體制下，“借讀費”的取消對流動兒童義務教育起點公平產生的影響及相關對策。

一、義務教育起點公平及其重要性

(一)教育起點公平與教育起點平等

“平等”作為政治概念，在不同的歷史時期，有不同涵義。在社會主義公有制條件下，人民成了國家的主人，政治上處于平等地位，經濟上各盡所能的平等義務和按照勞動取得報酬的平等權利。美國倫理學家羅爾斯認為，在正義的概念中。公平是最基本最重要的觀念。平等是一種事實判斷，是絕對的；公平是一種價值判斷，是歷史的、相對的。公平并不是簡單的平等，公平是一種理想，就其實現(xiàn)的過程而言，它是相對的，這種相對性是由一定的社會經濟、政治條件等因素決定的。

瑞典學者胡森在分析教育機會平等這一觀念時，對“平等”和“機會”分別進行界說。就個體而言，“平等”可以有三種涵義：第一，“平等”首先可以指個體的起點；第二，“平等”也可以指中介性的階段；第三，“平等”還可以指最后的目標，或指這三方面的綜合。所謂“平等”首先是指每個人都有不受任何歧視地開始其學習生涯的機會，至少是在政府所辦的教育中開始其學習生涯的機會日。可見，其論述的平等，是一種相對的平等，一種機會的平等。

世界銀行《2006年世界發(fā)展報告》以“公平與發(fā)展”為主題，指出：公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結果的平等，而是一種機會平等的狀況。因此，教育起點公平是一種起點機會平等，并不是為每個人提供相同的條件，而是在一定的條件下，提供平等的機會。

(二)教育起點公平與教育過程公平、教育結果公平

有學者將教育公平界定為：在宏觀上指適齡兒童、青少年享有同等的受教育權利和機會，享有同等的公共教育資源服務，并向社會弱勢群體傾斜；在微觀上指教育者(包括校長和教師)應同等地對待每個受教育者(學生)，而不應有任何歧視。宏觀層次上的教育公平，依照教育公平的重要程度和實現(xiàn)過程，依次可分為起點公平、過程公平和結果公平。其中，將起點公平界定為受教育者權利和受教育機會公平。

教育起點公平是教育過程公平和教育結果公平的前提和條件，如果起點公平缺失，就沒有了教育過程公平和教育結果公平，教育公平也成了海市蜃樓、無米之炊。

(三)義務教育起點公平的內涵及其重要性

免費義務教育的實施，是義務教育起點公平的第一步，僅有受教育權利和受教育機會公平對于義務教育來說是不夠的。在我國，高中和普通公立高等學校按地區(qū)和全國統(tǒng)一招生、統(tǒng)一考試的人學制度，讓家長對優(yōu)質教育資源趨之若狂。義務教育階段，兒童的身心快速發(fā)展，不僅要培養(yǎng)學生的知識技能，也是人格形成的關鍵，優(yōu)秀的教育者也是義務教育的優(yōu)質資源。因此，義務教育起點公平是受教育權利和受教育機會公平，優(yōu)質教育資源相對均衡的結合。

義務教育起點公平是實現(xiàn)教育公平的前提，是為社會輸送合格人才的關鍵，是社會公平正義的重要指標，是和諧社會的重要標志。

二、借讀費的取消與流動兒童義務教育起點公平

準確地理解借讀費的取消對流動兒童義務教育起點公平的意義就必須了解借讀費的由來，以及國家有關借讀費的政策。

(一)“借讀費”的由來

改革開放以來，農村的勞動力大量流入工業(yè)發(fā)達的城鎮(zhèn)，而且，越來越多的農民工開始以家庭形式攜子女遷移，出現(xiàn)流動人口“家庭化”的趨勢。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元壁壘，適齡兒童只能在戶籍所在地接受義務教育，而隨著民工潮遷入城市的大量農民工子女，沒有流人地戶口，因此，流入地政府一般會要求他們繳納一筆“借讀費”。在中國“萬般皆下品，唯有讀書高”的禮教思想下，流動兒童的家長渴望讓孩子得到更好的教育資源，通過學習來改變命運。

在實施免費義務教育以前，我國義務教育經費有三部分組成：一是中央政府對義務教育資金的籌集和分配；二是地方政府的財政負擔；三是接受義務教育的學生家庭自己負擔。其中，“以縣為主”的地方政府財政是義務教育經費最主要來源。而由于我國義務教育實行的是由地方政府“分級辦學、分級管理”的體制，因此地方政府在分配義務教育經費的時候，是按照當?shù)氐膽艏丝跀?shù)，而非常住人口數(shù)為依據(jù)來進行統(tǒng)計的，這就使得流動兒童既不能享受他們的戶籍所在地為他們提供的義務教育經費，也沒有流入地為他們提供義務教育經費，在戶籍制的限制下，流入地地方政府沒有為流動兒童劃撥義務教育經費，因此，我國的義務教育撥款方式與現(xiàn)有的戶籍制度密切相關。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)戶口制度的二元化結構和我國義務教育經費投資體制的雙重影響，“借讀費”的收取就一直存在于義務教育中。

關于“借讀費”這一概念，從中央到地方的各級政府出臺的相關文件中并沒有對借讀費進行明確界定。有研究者對借讀費進行界定的描述是：借讀費又叫做跨區(qū)費，是指“戶口不在城鎮(zhèn)的外地學生、外來務工子女及本地農村學生，跨區(qū)到城鎮(zhèn)學校‘借讀所形成的收費項目”。收費標準由當?shù)亟逃块T和物價部門根據(jù)各地實際情況作出規(guī)定，各城市數(shù)量不等。本文所指“借讀費”，均使用這個概念。

(二)有關“借讀費”的政策

1996年，國家教育委員會印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》，其中規(guī)定：農民工子女

當中，戶籍所在地“沒有監(jiān)護條件的，流動期間在流入地接受義務教育”“流入地學校或教學班組，可以向其學生父母或其他監(jiān)護人收取一定的費用”。

1998年國家教育委員會和公安部聯(lián)合發(fā)布《關于印發(fā)(流動兒童少年就學暫行辦法)的通知》，要求“各地要把解決流動兒童少年就學問題作為流動人口綜合管理中的重要內容”；并提出要“明確借讀標準，完善借讀手續(xù)，規(guī)范收費標準”。

2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。”

2003年教育部等六部門發(fā)布的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》中提出“建立進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的經費籌措保障機制。流入地政府財政部門要對接收進城務工就業(yè)農民子女較多的學校給予補助。城市教育費附加中要安排一部分經費，用于進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作。”同時，明確規(guī)定應“采取措施，切實減輕進城務工就業(yè)農民子女教育費用負擔。流入地政府要制訂進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當?shù)貙W生一視同仁。”

2004年初國家財政部明確提出：“今后在城市中小學就學的農民工子女，負擔的學校收費項目和標準將與當?shù)貙W生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或要求農民工捐資助學及攤派其他費用。”

2006年5月23日《中國教育報》也撰文指出借讀費的收取仍按照原儀務教育法實施細則》的規(guī)定，可“按照地方政府規(guī)定的標準交納一定的借讀費用”。

2008年12月24日財政部和國家發(fā)改委《關于公布取消和停止征收1OO項行政事業(yè)性收費項目的通知》規(guī)定：從2009年1月1日起取消義務教育借讀費。

從以上的政策可以看出：義務教育的借讀費從可以收取到規(guī)范收費標準直至不再收取，尤其是在免費義務教育實行前后，兩度提出不再收取借讀費，這些表明政府對實現(xiàn)教育公平，特別是流動兒童義務教育起點公平的信心和決心。

(三)借讀費的取消與流動兒童義務教育起點公平

我國經濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)戶口制度的二元化結構和我國義務教育經費投資體制的影響，產生了諸如借讀費之類的費用，阻礙了我國建設公平正義的社會主義和諧社會的進程。借讀費的取消，首先，打破了城鄉(xiāng)戶口制度的二元化結構的壁壘，讓流動兒童享受義務教育起點公平成為可能。其次，為人口良性流動提供保障。再者，借讀費的取消，也是繼實施免費義務教育后，義務教育起點公平的又一重大突破。

北京市委、市政府于2004年7月9日召開的來京務工就業(yè)農民子女接受義務教育工作會議上也明確表示：今秋北京市將解決20萬名外來務工農民子女在京就學問題，并免收他們的義務教育階段的“借讀費”。“借讀費”的取消給來京務工者家庭帶來的教育上的經濟難題總算得到了緩解，在一定程度上推進了流動兒童義務教育起點公平，但也給流入地的義務教育經費投入帶來了巨大的壓力。在現(xiàn)行義務教育經費投資體制下，中央政府沒有專門的財政轉移支付流動兒童義務教育經費，借讀費的取消給流入地政府帶來了巨大的財政壓力。而相關的部門為緩解地方的財政壓力會對受惠群體做出相關的規(guī)定，比如居住年限、固定就業(yè)等等。這樣的規(guī)定一般外來人員不容易達到，導致大部分流動兒童不能受惠，不能達到取消“借讀費”的真正目的。

三、對推進流動兒童義務教育起點公平建設的建議

(一)中央對流動兒童義務教育經費實行轉移支付，解決流入地政府的財政壓力

教育經費是解決流動兒童教育問題的基本保證，保障流動兒童義務教育起點公平就必須解決流入地政府的財政壓力。因此，要打破現(xiàn)行的教育經費投資體制，構建中央財政、省級財政、流入地財政、流出地財政對流動兒童義務教育經費的合理分擔機制，明確各級政府對流動兒童義務教育財政投入責任。義務教育均衡發(fā)展才是真正的教育起點公平，義務教育資源的投入是實現(xiàn)教育起點公平的基礎。

(二)加大對民辦學校的扶持力度。發(fā)揮其促進流動兒童義務教育起點公平的作用

在義務教育階段，我國民辦學校的數(shù)量較少，卻是推進義務教育起點公平不可或缺的力量，尤其是流入地政府。我國是一個辦學經費嚴重不足的國家，教育經費占世界教育經費總量的1％，被用于占世界20％的教育對象，教育經費短缺嚴重。在流入地政府公辦學校有限的情況下，民辦學校解決了一部分我國流動兒童入學的難題。例如，2007年廣州市的流動兒童有43，8萬，其中62，66％的流動兒童在民辦學校就讀。但民辦學校在義務教育階段似乎沒有受到應有的重視，教師待遇無保障，硬件條件差。因此，政府要加大對民辦學校的扶持力度，讓民辦學校健康成長，繼續(xù)更好地發(fā)揮其促進流動兒童義務教育起點公平的作用。

(三)均衡優(yōu)質義務教育資源。縮小學校間的差距

對于任何一個國家來說，教育資源都是一種稀缺資源，優(yōu)質教育資源更顯稀罕。我國高中和普通公立高等學校采取按地區(qū)和全國統(tǒng)一招生、統(tǒng)一考試的入學制度，通過考試對意愿入學的學生進行測試和篩選。在這種現(xiàn)實環(huán)境下，占有優(yōu)質義務教育資源顯得尤為重要。再者，學校評級制度讓有些學校貼上了“示范學校”、“一級學校”的標簽。這些學校的確起到了一定的榜樣示范作用，也損害了義務教育起點公平。在實現(xiàn)流動兒童義務教育起點公平中，政府應加強教師培訓，調整教師結構，均衡優(yōu)質義務教育資源，縮小學校間的差距。

(四)健全相關政策、法規(guī)，保障流動兒童義務教育起點公平

教育起點不公平是政策、法規(guī)不健全的一種表現(xiàn)，完善的政策、法規(guī)是義務教育起點公平的保障。《中華人民共和國義務教育法》是義務教育起點公平的基本保障，流動義務教育起點公平的實現(xiàn)需要更多的法律保障。健全的法規(guī)，有力度的執(zhí)行，是保障流動義務教育起點公平的最有效方法。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴是保障流動兒童義務教育起點公平重要的手段。

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