“化工圍城”之憂

“化工圍城”之憂

[城·事]

化工廠事故一波未平，一波又起。7月28日，南京棲霞區發生地下丙烯管道泄漏爆炸事故，造成13人死亡，3百多人受傷；同一天，吉林市永吉縣7000只化工物料桶被洪水沖入松花江。

一系列化工事故都造成了不小的傷害，有的直接帶來人員傷亡，有的則污染環境，引發次生災害。回顧這些化工事故，似乎都可以發現，出事的化工廠都建在居民區附近，有的甚至被居民區所包圍。

據原國家環保總局2006年的調查，總投資近10152億元的7555個化工石化建設項目中，81%布局在江河水域、人口密集區等環境敏感區域，45%為重大風險源。這些高危化工項目，已經成為城市人們身邊的“定時炸彈”。

為什么高風險的化工廠要建在居民區附近？如何破解化工危機背后的城市化難題？

[案例分析]

從“化工圍城”看環保大是

蘇楊（國務院發展研究中心社會發展研究部）

這幾個月，“大型”環境污染事故的上鏡率陡然提高，紫金礦業的污染尚未消停，冀東水泥廠的污染、大連灣的油污染、南京丙烯管道爆炸等等接踵而至。就連洪水也和化工廠一起添亂、害得吉林幾個城市斷水。這些大事故，肇事的都是大企業，而且都在城市周邊，影響就比通常的環境污染事故大了不少。

反復發生的事情要總結規律，普遍發生的事情要尋找制度成因：都是重化工業，都不同程度地存在用地方保護對付環境保護的現象，加上偶然因素，就產生了總量不多、但影響不小的“污點”。

要總結規律和制度成因，首先要把這些環境事故做個分類。據統計，2009年全國突發環境事件171起，主要是安全生產事故、交通事故和企業排污引發的污染事故。其中，安全生產事故導致的環境事故一次性規模大、給人印象深，如大連灣油污染事故。但因為是小概率事件，所以總體來看，這類事故其實沒有常規的環境污染危害大。

從科學角度而言，風險等于事件損失規模乘以發生概率，小概率事件往往總體來看損失并不大。真正的危害有兩個來源：一個是“小污易成大害”、一個是“小污易成大污”。

第一類出事就成害，它與這些大廠居然建在居民區或水源地密不可分，處理污染物幾乎沒有應急的時間和空間，因此即使排污量不大，造成的危害卻不小。南京和吉林的事故就是這樣。

第二類則是日常環保工作不到位，污染細水長流難以引起管理部門的應急反應，結果量變就積攢成了質變。冀東水泥廠污染是這樣，紫金礦業的污染其實也是這樣。盡管這次因為發生了重大事故而被媒體曝光，但其長達10余年的違規排污，對汀江及其沿岸百姓生活的損害遠遠大于這次事故。

無論“小污”還是“大污”，如果相關產業部門和規劃部門不能有效作為，讓工廠分布在居民區，一樣會成大害，形成居民區“坐在地雷上”的效果。

[深度剖析]

布局不合理與管理不到位

蘇楊（國務院發展研究中心社會發展研究部）

從深層次來說，讓“小污”成“大害”和“大污”的制度成因其實就兩條：產業布局不合理和環境管理不到位，這又是管理者用地方保護對付環境保護，而公眾參與不夠形成的。

我國長期以來缺少產業和規劃部門對環保的前端控制，直至2007年，國家發改委《鉛鋅行業準入標準》才規定鉛鋅行業衛生防護距離為1000米。而迄今為止，發生血鉛污染事件的所有企業，與居民區的距離都未能達到這個標準，陜西鳳翔、河南濟源等距離還不到200米。這種情況下，達標排放也肯定出事。

發生爆炸的南京塑料四廠，居然位于3塊比較集中的居民區中間，附近還有幼兒園和學校，那些化工原料的儲罐和周邊居民距離相隔不到100米。這種情況在我國是普遍現象，為什么會有這樣的現象？

原因很簡單：地方要發展經濟，招商引資中只求快上大上項目，產業部門對項目安全選址考慮不上，規劃部門則和環保部門缺少溝通。這樣密不可分的工廠和居民區，結果只能是一損俱損。

而環境管理不到位，是大家耳熟能詳的。盡管通常大企業的環境管理遠好于小企業，污染治理也因為規模效益而成本比小企業低，但許多小地方的大企業卻因為是地方政府的衣食父母，就有了凌駕法規之上的特權。“掛牌保護企業”等牌子，就是這種現象的寫照。

也是7月出大事的紫金礦業，就一直有“父母官”在當其保護傘。其金礦生產中系統循環利用不能完全消化的、后期處理困難的廢水，一直以來的做法是將其直接排往汀江。只不過，以往的排污都是細水長流，且每次發生小污染事故，縣里就會分解任務，由每個單位負責解決不同的問題。例如，有的單位負責協調網站關系，保證網絡上關于紫金礦業的消息都是“正面的”。

這種事情不是個案，小地方的大企業，總能找到“要統籌社會穩定、經濟發展和環境保護關系”、“要在搞好環境保護的同時不耽擱生產”這樣的說法。于是，許多地方就形成了大企業“小污易成大污”的“制度環境”。

城市規劃“短視效應”

顧麗梅（復旦大學國際關系與公共事物學院）

筆者認為“化工圍城”局面的產生，首先是因為規劃“短視效應”所致。規劃趕不上城市化，總是落后于城市化的發展進程，政府對于社會發展的趨勢把握不清。當然，如若把“化工危機”僅僅歸之于城市化，顯然有失偏頗。“化工圍城”事件的頻頻發生，也反映了政府監督與管理中存在諸多的漏洞與問題。

早在2006年，有關方面就認識到了問題的嚴重性，但對于這些埋在城市四周，隨時危害到人民生命安全的“炸彈”，政府又采取了什么樣的處理與監管措施呢？我們不禁要問政府作為了嗎？

其次，“化工圍城”現象產生的背后，仍然折射出了G D P在地方政府績效評估中的極端重要性。地方政府仍然以G D P為綱，作為衡量政府績效的重要指標，將經濟發展放在高于民生、高于社會安全的重要戰略地位。在G D P的刺激下，很多省市爭相上馬化工、石化項目，很多地方又缺乏必要的緩沖地帶，導致化工企業與居民區和主城區相鄰而居。

在今后的發展進程中，如何將G D P的增長與民生問題相結合，如何通過政府的決策將長期利益與短期利益相結合，是頗值得深思的。

第三，“化工圍城”現象的產生，還要歸結于我國的城市規劃中缺乏足夠的公民參與，一些公民在不知情的情況下“被代表”。一些地方政府在對大型化工項目舉行“聽證會”的時候，缺乏“程序正義”觀念，不公開聽證會參加人的基本情況，在召開過程中遮遮掩掩，懼怕公眾提出反對意見。

同時，決策部門急于求成，過于追求效率，而忽視了長遠的社會效益。不愿傾聽公眾的意見，也不愿意走正常民主決策程序，而是借用聽證會的形式，選擇有利于政府的意見，匆忙作出決策，才導致了更多危害人民生命、財產安全的“問題化工項目”的上馬。

[路徑解讀]

以人為本，安全至上

顧麗梅（復旦大學國際關系與公共事物學院）

為了從長遠解決化工圍城的問題，首先，辯證地對待城市規劃近期建設與遠期發展的關系。任何城市都有一個形成發展、改造更新的過程，城市的近期建設是遠期發展的一個重要組成部分。

因此，既要保持近期建設的相對完整，又要科學預測城市遠景發展的需要，不能只顧眼前利益而忽視了長遠發展，要為遠期發展留有余地。

其次，進一步拓寬公眾參與決策的渠道。在重視科學規劃的同時，還應當給公民更多的話語權，政府應當相信與市民協作的功效，讓市民參與城市規劃。特別是在與群眾利益密切相關的重大項目中，應當通過公示、聽證會等形式廣泛聽取意見和建議。

同時，建立健全政府的政務公開制度，方便群眾參與政務、加強監督。定期將重大城市規劃決定、重大項目建設等熱點問題向社會公開。

第三，強調人與自然的和諧，處理好城市經濟發展和環境建設的辯證關系。不能片面追求經濟效益，以污染環境、破壞生態平衡為代價，避免重復“先污染，后治理”的老路，而要使城市的經濟發展與環境建設同步進行。

在城市規劃中，重中之中是以人為本，安全至上的原則。城市規劃的主體是政府及其所有的公民，直接的受益者也是公民。因此，在城市規劃中以人為本是基本原則，而在人的問題中，安全又是第一位的。特別是化工項目應當盡可能的遠離居民區，不要讓悲劇再次重演。

唯有以民生為重，帶有發展的眼光看待社會發展，強調科學與民主的規劃，才能從根本上杜絕“化工圍城”的困境。

治本之策

蘇楊（國務院發展研究中心社會發展研究部）

與一般人感覺的不同，在環境保護中發揮最前端、也是最重要功能的不是環保部門，從實際效果來說，產業部門和規劃部門的影響更大。原因很簡單，有污染不等于有危害，而且污染物治理后仍然是污染物。

如果污染物排放的空間遠離人居環境，其危害程度就大打折扣甚至聊近于無了；而污染物的末端治理并不能將污染物無害化，治理過的污水仍然是污水，只是污染程度減輕了，仍然要靠較大量的天然水體來稀釋自凈。如果沒有足夠的空間發揮自凈作用，則這個區域即便所有工廠都達標排放，仍然會造成環境質量超標。

所以，對工業污染防治來說，產業結構調整和合理布局才是治本之策。主要是末端治理的環保部門的作為空間并不大，所以現在環保部門才更加強調，環境影響評價一票否決制的前端控制作用。

熟悉美國環保史的人都知道，美國是靠產業轉移才真正解決污染問題的。上世紀70年代大白天都要開燈的鋼鐵城匹茲堡，到如今的鳥語花香，它與北京越來越多的藍天幾乎是同一個主要原因——鋼鐵企業搬遷。

國務院公布的“十大產業振興規劃”之一《石化產業調整和振興規劃》中，明確了要“優化產業布局”。這要落到實處，“大污”也不一定成“大害”了。

從環境管理的角度而言，僅僅靠環保部垂直管理的幾個區域督查中心是不行的，畢竟這幾十個人沒有監測手段、耳目不靈。那靠什么呢？

在目前我國社會中間組織發育不夠、且有的地方政府政績觀尚未轉變到科學發展軌道上的情況下，公眾參與就不僅需要、而且必要了。公眾參與的力量到底多大，可以看廈門“PX事件”，就生生壓倒了地方保護，大企業的布局就被民意調整了。

而對地方保護造成的環境管理不到位，最近也由NGO介入并成功地對這些企業施加了壓力。由公眾環境研究中心《2010IT品牌供應鏈重金屬污染調研》報告發布顯示，珠三角地區長久以來受重金屬污染的狀況沒有得到緩解，并且帶來了嚴重后果。

這個報告，對一些多年來“享受”地方保護的企業施加了很大壓力。它說明在今后的中國，環保的漏洞會越來越少，至少這些體量大的企業漏不過去。

從規律和制度成因方面總結大企業出的大事，讓我們可以明白環保的大是所在：在公眾參與的助力下，通過產業合理布局和合理規劃避免居民區變成雷區，并積極加強環境管理。