人大代表聯絡站的深圳樣本

■陳 文

人大代表聯絡站的深圳樣本

■陳 文

一個不是人大代表的居民，人們卻習慣地稱謂他為“敖代表”；一個沒有擔任政府任何公職的居民，片區居民卻常常找他反映問題，向政府有關部門提建議，人大代表也經常找他了解民意、搜集議案。他，就是深圳市南山區月亮灣片區“人大代表聯絡工作站”的發起者敖建南。

那么，何謂人大代表聯絡工作站？從何而來？它的生成邏輯、運作方式和發展空間又是什么？

浮出水面

話說從頭。

8年前，原位于西麗片區的垃圾發電廠將遷址月亮灣片區，當地多數居民的反對意見強烈，紛紛表示不滿，有的業主打算集體到政府上訪，有的在選址地靜坐，有的還拉起橫幅抗議，對抗情緒和現場氣氛十分緊張。

事件發生后，對公共權力系統而言，怎樣恰當介入和妥善解決這一事件在當時確實頗為棘手。一方面，居民的激動情緒急需安定，與居民進行溝通迫在眉睫；另一方面，該廠的遷址是為了緩解深圳全市垃圾清理的繁重環保壓力，而且這一計劃已經通過了市政府的批準，因此放棄該計劃也不現實。

因此，南山區政府及南山街道辦高度重視，安排主要領導專門負責應對和處理，以街道辦黨工委書記、辦事處主任張聯輝為代表的基層領導多次深入社區與居民直接溝通。后在南山街道辦的主持下召開了由居民、業主委員會負責人、政府相關部門領導、企業代表等多方參與的協調會，大家就解決“遷址事件”進行了熱烈討論，在片區內享有較高威信的敖建南提議，組織一個居民代表團到其他地方考察垃圾焚燒發電廠對環境的影響及其解決措施，最后政府和企業接受了這一建議。

最終，南山區政府組織了一個由居民代表、人大代表、政協委員組成的代表團到韓國、日本、澳門的垃圾焚燒發電廠進行了實地考察，考察結果顯示，只要按照相關標準建設的垃圾焚燒發電廠并不會污染環境，后來在保證居民參與環保監督的前提下，電廠最終順利開工。

片區內的一些人大代表在促成這一事件的解決過程中發揮了積極的疏通和引導作用。南山街道辦基于對這一事件的敏感性和復雜性的考慮，于是立即發動片區內的一些人大代表深入到社區進行實地調研，在詳細了解情況后，通過人大渠道向市政府反映了月亮灣片區存在的現實問題和矛盾，引起了市領導及相關部門的重視，從而為此事件的妥善處理提供了更高層次的官方推動力。

“遷址事件”等社區矛盾的出現，致使南山區政府及南山街道辦開始認識到月亮灣片區存在問題的錯綜復雜性，若不能建立起黨和政府與居民的有效溝通渠道，以及多方利益主體間的經常性意見交換機制，必然會影響社區的穩定與和諧。

因此，時任南山街道辦黨工委書記、辦事處主任張聯輝為代表的官方精英，萌發了在社區招募政治上靠得住、思想上愿合作、民意上有威信及活動上有能力的熱心人士擔當“人大代表聯絡員”的想法。在他看來，“至少不會把事情搞砸”，在片區享有較高聲譽、行事較理性和穩妥的敖建南便進入了他的視野，“月亮灣人大代表工作站”作為原來就已經設置在街道辦的“人大代表工作室”的延伸，開始浮出水面。

運作方式

制度的供給及其可操作性對于基層民主的發展具有決定性意義，在一定程度上，人民代表大會制度的政體規定及其發展空間，為“人大代表聯絡工作站”的成立提供了一定的制度供給和活動空間。

片區內一些人大代表的及時介入，以及在“遷址事件”中的深入調查和積極斡旋，促使“遷址事件”得到了較為理想的解決，在實踐中顯現出人大代表在溝通民意方面的獨特作用，這在一定程度上喚起了居民對人大代表的信賴與倚重，他們開始主動發掘并嘗試運用這一重要的制度資源，人大制度文本中的民主因素被逐漸激活。“遷址事件”后，敖建南深有感觸地坦言“一些人大代表看問題很準，反映的問題也容易引起有關部門的重視，這一渠道確實可以有效反映社情民意，促成問題的解決。”

“人大代表聯絡員”這一形式事實上“試運行”三年后，至2005年4月25日，由13名聯絡員組成的深圳市第一個社區“人大代表工作站”在該片區正式掛牌成立。考慮到“人大代表工作站”工作性質主要是聯絡人大代表和居民，其后來更名為“人大代表聯絡工作站”。

這些聯絡員并非人大代表，主要是各小區業主委員會、物業管理處、工業區及附近一所中學的負責人，大多數是在片區居民中享有較高威望的活動精英和意見領袖，他們或是業主委員會的主要負責人，或是長期熱衷于社區公共事務的熱心人士，都是“說話算得了數”的人物，具備較強的組織和號召能力，在片區里擁有較廣泛的民意支持和群眾基礎，其中該工作站的主要發起人和負責人敖建南，同時為轄區居委會副主任、太子山莊業主委員會主任。

該工作站全天候開放，有聯絡員輪流值班，并設立了公告欄，公布了便于居民反映問題的電話、意見箱及電子郵件，主要工作是專門代理人大代表履行日常的社區民情調研，征集和反映社區民意、撰寫提案等職能，并就住宅片區的一些公共事務與有關方面進行協調和溝通。各聯絡員在聯系人大代表、居民及政府相關部門、征集和撰寫提案等方面有著較明確的分工，并通過“聯席會議”等形式不定期進行協商和溝通。

“人大代表聯絡工作站”的主要工作職責是“承辦需要進入人大代表提案的共性問題及人大代表聯絡員聯席機制能夠協調解決的事情；轉辦屬于相關部門職能范圍內及需要進入法律程序的事情，或叮囑當事人依法辦理；協辦涉及面較廣的問題，協助主辦方和協調相關方；督辦已經轉辦或協辦的事情，跟進督促，跟蹤落實。”

聯絡員定期向街道辦和區人大匯報工作，理性地向市區兩級人大、政府反映社情民意，所撰寫和收集的提案必須要經過人大代表的簽名。在一定意義上，南山街道辦和南山區人大實際上采取了“組織（機構）吸納”的方式對其加以引導和管理，較好地利用了現行體制內的制度空間，有效地將民間的利益訴求納入到現行體制中釋放，利用人大這一制度通道，“柔性”地有效將公共權力末梢嵌入到了基層社會。

“人大代表聯絡員”和“人大代表聯絡工作站”的運行，至今已為片區居民解決上百件“民心事”，贏得了居民的普遍認可。如敖建南曾給時任市長拍了20多頁的電報，反映整治環境的訴求，2004年2月，在聯絡員和人大代表的斡旋下，為期近一個月的全面整治月亮灣片區的行動全面展開，打響了深圳市開展市容環境綜合整治“梳理行動”的第一槍，經過“梳理”后的月亮灣整潔美麗，市容市貌有了明顯改觀。為反映片區存在的環保、治安和交通等問題，敖建南拍攝了100多盤錄像帶和100多盒膠卷。后來，深圳市南山區委區人大申報的“創建人大代表工作室（站）”入圍“中國地方政府創新獎”項目名單，獲得了諸多專家學者的積極評價。

發展空間

長期以來，由于受選舉“醞釀”程序和代表事實上兼職化的影響，一些人大代表被當成了“橡皮圖章”，只是在開人大會議時形式化地舉舉手，沒有真正發揮好人大代表應有的作用，“啞巴代表”、“零議案代表”、“掛名代表”并非鮮見。

“人大代表聯絡工作站”最初由普通公民所發起，由于較好地發揮了群眾自治的功能，在社區治理和協調各種利益關系方面發揮了積極作用，有效地成為聯系選民與人大代表的橋梁、紐帶，實際上成為人大代表的助手和秘書，在一定程度上彌補了當今人大代表一般為兼職并沒有固定辦公場所，實際上無法充分和及時代表自己選區選民利益的傳統制度設計的缺陷，從而贏得了公共權力系統的承認與吸納。

月亮灣片區“人大代表聯絡員”形式的出現及“人大代表聯絡工作站”的成立，正是居民基于維護自身權益和社區整體利益，與相關企業進行長期博弈，并與人大和政府等相關部門不斷交涉的結果，表達了商品房社區業主對自治權利的主動追尋，并開始自覺以群體性和機構性的形式試圖契合到現行政制之中，從而迫切要求國家制度體系和公共權力機關順應公民日益增長的民主參與需求，努力創新民意吸納方式和機制，以提升現行政治體系和機構的應對能力和調適能力。

“大代表聯絡工作站”的實踐探索，在一定程度上為解決社區矛盾和沖突、收集和整合民意、搭建民眾與公共權力系統的溝通和交流平臺，以及協調城市基層各方利益主體之間的關系等方面發揮了積極作用，南山區人大及南山街道辦準予該工作站正式掛牌和開展日常工作，并給予了其一定的活動空間和資金支持，這實際上采取了一種較為有效的體制吸納方式，將民間的活動精英和意見代表，以及正處在組織化過程之中的、暫時又沒有正式編制和明確法律地位的群眾性組織納入到了現行體制的管理范圍之內。

2008年4月，廣東省人大常委會主任歐廣源充分肯定了南山人大代表工作站的做法，并認為值得在全省推廣。基于月亮灣人大代表聯絡工作站多年成功運作的經驗，同年6月，“人大代表工作站”在深圳全市推廣，在市、區兩級人大代表相對集中的居住區域設立代表工作站，每個工作站設聯絡員1名，由居委會、社區工作站或者業主委員會人員兼任。聯絡員屬于義務工作，沒有津貼。工作站對群眾開放，集中接訪群眾每兩個月至少一次。代表和社區工作站聯絡員不直接處理問題，而是將群眾反映的問題按照管轄權的不同以專門函件的方式分別轉交市、區人大常委會處理。

但推廣之后的“大代表聯絡工作站”在具體運行過程中也遇到一些現實問題，比如某些社區中的工作站事實上存在“水土適應”問題，一些人大代表忙于本職工作，難以經常性地接待選民，或者由于缺乏諸如敖建南之類的民間活動精英，聯絡工作難以做到“駕輕就熟”，“形同虛設”現象不可忽視。而且，這種機制具有較強的精英參與色彩，與真正的公民社會組織還存在一定差距，尚處于探索階段，制度化和程序化程度仍然有待完善和提高，其發展的空間和前景也必定要受到現實運作的相關具體條件的影響與制約。因此，其發展空間不但需要居民權益意識的逐漸增長和博弈技巧的累積來加以支撐，而且仍然必需提供進一步的官方動力，從體制上堅持、延續并完善這種體制吸納模式。

總而言之，“月亮灣片區人大代表聯絡工作站”的實踐探索找準了人大制度、政府管理與民間參與的契合點，通過官方精英的推動、社區活動精英的積極參與，利用人大這一制度平臺創新了基層社會管理模式，有利于將民間意見和利益訴求經由人大途徑吸納到現行政制中進行有序表達和釋放，密切人大代表與選民之間的關系，促進人大代表的經常性履職，擴大執政黨的群眾基礎、促進和諧社會的建構，其樣本價值和實踐意義不言而喻。

(作者為深圳大學當代中國政治研究所博士)