成安：關鍵部位動手術

■本刊記者 賀海峰

成安：關鍵部位動手術

■本刊記者 賀海峰

2010年8月21日，河北省成安縣迎來一批特殊的客人。他們風塵仆仆，徑直趕往位于“有所為”大道的成安縣委。在黨務政務公開欄下，在一站式服務大廳里，在印有每位官員照片、職位、手機號碼的辦公室門牌前，賓主雙方一邊駐足查看，一邊熱烈探討。

這批客人來自江蘇省睢寧縣委。其實，早在2009年3月中紀委、中組部啟動試點之前，睢寧、成安就一直以大膽探索、銳意革新著稱。尤其是成安縣，早在2005年之初就開始推行“通透式”辦公，試行“科學規范和有效監督縣委書記用人行為”，從而被中紀委確定為全國黨務公開工作聯系點。

如今，在成安這塊改革熱土上，兩縣的主政者走到一起，共同切磋“縣委權力公開透明運行試點”這一尖端性、前沿性的課題。

透明的力量

改革之前，成安縣委、縣政府一直坐落在民國時期的老縣衙里。2002年，一位南方客商前來辦事，進了一個門，又進一個門，層層有門崗，人人需盤問。書記、縣長在最里邊的小院辦公，客商開玩笑說：“見‘縣太爺’真是比見皇帝還難啊！”客商尚且如此，遑論普通群眾。衙門作風、官僚主義、權力暗箱操作等現象不同程度地存在，致使成安一度成為在全國排得上號的上訪大縣。

“一個人民的政府，難道還怕人民嗎？”成安縣委主要領導決心革除這一積弊。

通過與開發商進行資產置換，成安縣委、縣政府在縣城西側另造新樓，并將59個縣直部門、1000多名公務員集中在一個院子里辦公。在縣委大門兩側，樹起32塊黨務政務公開欄，清清楚楚標明各項行政事務的辦事程序。令人驚嘆的是，縣委、縣政府所有領導的分管事項及其本人的手機號碼、辦公電話、辦公室門牌號等也歷歷在目。

成安官員的辦公方式，更是堪稱全國罕見。這里，每個局機關除了一把手可以單獨享有一間透明的、用大塊玻璃隔開的辦公室外，其余的領導一律和普通工作人員一起在大辦公室里辦公，辦公區同樣用玻璃隔開，既透明又不會互相打擾。為不干擾其他人工作，每個局還另外設有透明的群眾接待室。“不但是形式上的創新，更重要的是制度上、理念上的創新，這樣的模式打破了辦公機關的神秘，密切了干群關系，是一種黨政機關應該具備的執政理念。”國務院糾風辦副主任李中華評價說。

值得一提的是，全國行政權力公開透明運行大會全體與會人員曾經前往成安考察，時任國務委員、國務院秘書長華建敏親自帶隊。中紀委也先后多次赴成安調研，成安還因此成為河北省推行行政權力公開透明運行試點縣。

不過，成安并沒有就此裹足不前。“搞權力公開透明不能光是政府搞，黨委必須帶頭！”成安縣委做出了一個讓人吃驚的決定：把常委會票決制和民意否決制作為民主集中的新方式，取代內部決議和舉手表決的舊方式。

“過去提拔干部，一般都是書記一個人定盤子，先在書記碰頭會上統一意見，再拿到常委會上來。怎么定的，其他常委一概不知。發表意見的方式是舉手表決，書記都提名了誰還能不舉手？”原成安縣政協主席常五香認為，當集體意見惟有通過一把手綜合才能轉化為集中意見時，集中意見的不確定性和暗渡陳倉式的結果很難避免。

很快，成安出臺了一攬子措施。但凡提拔和調整干部，首先由群眾把關，1/3群眾不同意的不予提拔。然后交由常委會投票表決。正職的提拔或重要崗位的調整，還必須通過全委會票決。

比如，縣文教體局民主推薦副局長，在3名干部中推薦兩名。起先3人得票相等，接著又進行第二輪投票，當場唱票。3人票數緊咬不放，候選人與推薦人神情都相當緊張，這與從前走走形式其實早就知道結果的情況大相徑庭。當票數后來又追為平票時，會場響起了一陣熱烈的掌聲。

成安縣委領導坦然地說，增加大家的話語權，不會削弱“一把手”的權威，削弱的只是狹隘意義上、個人利益上的私心的權力。如果把這個權力看作是公共權力的話，那反而是一種強化，使這個權力更加有效，更有威信。

單刀直入

根據中紀委的部署，成安首先依據黨章、地方委員會工作條例以及各單項法規文獻、文件，全面清理縣委職責和權力。最終，確定縣委職權50項、縣委常委職權185項，其中，縣委書記職權27項。據稱，這可能是全國首份“縣委書記權力清單”。

但是，在具體執行過程中，縣委職權與行政職權有很大不同，相當一部分縣委職權沒有明確的工作流程和程序界定。倘若沒有剛性約束，很有可能導致權力運行過程中的隨意和濫用。如何給這些職權“套上韁繩”？成安的做法是，對縣委50項職權的行使流程進行明確再造，逐項繪制出73個流程圖。如此一來，權力運行邁入了規范化、制度化的軌道，就不會因執行人的更替而改變，更不會因執行人的主觀意愿而改變。

以會議上“一把手”的發言順序問題為例。一般而言，如果“一把手”率先作出傾向性的發言，就會給其他所有的發言人造成一股無形的壓力，從而在會議上“環顧左右而言它”，最后只得按照“一把手”引導的思路表態。有鑒于此，成安在《關于縣委常委會監督縣委書記的實施意見》中明文規定：“常委會研究議題，應先討論后決策。縣委書記不首先表態，在參會常委充分發表意見的基礎上，集思廣益最后表態，按照民主決策程序形成決議。”“縣委書記在常委會召開過程中一般不臨時動議增加新的議題。”此舉無疑抓住了要害。

而在縣委的職權中，干部人事任免權的效力最大，其他一切權力都可以由此派生出來。成安正是把干部選拔任用作為推進縣委權力公開透明運行的突破口和著力點，不斷推進制度創新。比如公開操作機制。對于擬調整的干部，紀檢、計生和綜合治理部門，必須作出能否調整提拔的明確結論，并向社會公開。縣委常委會、全委會投票時，邀請黨代表、人大代表、政協委員和群眾代表旁聽，將干部決策過程置于群眾監督之下。又如公開預提名制度。領導班子集體或個人可依據有關規定，提前向縣委預提名擬提拔人選，填寫預提名責任書，并在一定范圍內公開，對預提名行為承擔相應政治責任，并公開處理結果。這些制度實行以來，全縣2862多名現任領導干部履行了相關程序，其中有12名干部被免去職務和取消資格，有3名干部在審查中被“叫停”，采用公開預提名制度選拔任用了4名科級干部。

更厲害的一招是，2009年4月，成安探索實施了社會監督員制度。從人大代表、政協委員和群眾中聘請社會監督員，對縣委職權公開以及運行情況進行監督，并通過座談會、信函、網絡、電話等形式，向縣委提出相關意見和建議。活動開展以來，共處理干部14人，涉及單位和部門8個，其中給予1名單位正職撤職處分。

封閉的結果只能走向畫地為牢，而開放的胸懷則無所排斥。成安縣委對權力公開透明的提倡和踐行，其用意無疑正是要根斬官僚主義的神秘性，使之在開放的政治空氣中無所遁形。截至目前，成安已經連續6年沒有發生進京赴省集體上訪。

不過，一位知名黨建學者也提醒說，成安的改革并沒有改變現行的權力運作機制，因而其作用不應被無限放大。它的價值在于，完成了一個長期被忽略的基礎工作，因為此前一直在說黨務公開、政務公開，卻連到底應該公開哪些權力都不清楚。“這項基礎性工作在運作過程中還可以繼續完善。”

改革者的低調與謹慎

與同時進行試點的江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區相比，成安顯得格外低調。

原因在于，這項試點是一項難度極高的改革，稍有不慎就有可能前功盡棄。比如曾掀起過“長治變法”的著名改革家呂日周，在基本安全著陸（升任省政協副主席）后，感慨萬千：“看看歷史上的改革者們，我的遭遇已經算很好了，好歹算是提拔了，這也算是組織對我的一種肯定。”現在，他正在利用一切機會，與盡可能多的人接觸，推動中國各地的改革步伐，對處境艱難的改革者予以增援。呂日周曾多次考察成安改革，對高懸在縣委大樓頂部的“水可載舟，亦可覆舟”8個大字印象尤為深刻。

對于改革，成安的官員認為不能走得太快：“現在有個問題：下改上不改，左右都不改，改后沒評估，爭議四處有。這種改革相當艱難。”

盡管艱難，成安縣委還是決心要在近期推出一個“大動作”：對縣委所有崗位進行腐敗風險評估，并根據其風險程度大小分別采取有效的預防、監控措施。對權力行使的風險因素和苗頭性問題，及時向權力行使的當事人發布預警信號，采取應急措施。

這不能不讓人聯想到曾任成安知縣的北宋清官寇準。當年，每當收稅和征役時，他都禁止巧立名目加額攤派，并在縣衙前張貼布告，上邊寫清應征對象的姓名、住址等，其推行的清明政治深受百姓愛戴。而成安今天的改革，則蘊涵著另外一重邏輯：為權力搭建起一個公開透明的運行平臺，去謙卑而細心地創造一個讓人民放心愜意的創業環境，而創造財富的真正主體，應該還給社會，還給全體人民。

一組數據可資佐證：2005年以來，財政收入年均遞增32.7%，全縣生產總值增速、固定資產投入、財政收入以及稅收占財政收入的比例，在邯鄲東部10縣中一直遙遙領先。更讓人刮目相看的是，在河北省縣域經濟排名中，成安縣5年晉升了40位。

如今，整座成安縣城儼然就是一個“大工地”，吊車云集，廠房林立。離開成安縣的那一天，我想到了一句古訓：“政聲人去后。”若干年后，在成安縣的“有所為”大道上，不知道還能留下多少人的“有所為”？