“縣委書記權力清單”的背后

■本刊記者 賀海峰

“縣委書記權力清單”的背后

■本刊記者 賀海峰

8月16日，成都武侯區；8月20日，河北成安縣。

對江蘇睢寧縣委書記王天琦來說，這是一次再平常不過的考察觀摩活動。作為2009年3月中紀委、中組部確定的“縣委權力公開透明運行”3家試點單位，睢寧、武侯、成安之間的互動交流遠遠不止這一次。

這項鮮為外界所知的試點歷時1年半。經過全面的“確權勘界”和反復的“自我革命”，3個試點縣區各自拿出了一份“縣委書記權力清單”。

以增加政治透明度為切口，規范縣委權力行使，保證縣委正確運用權力，正是這場試驗的發力點之一。其實，伴隨國內國際情勢的變遷，黨內高層早就清醒地意識到，從“封閉狀態下執政”到“開放狀態下執政”，已成為歷史必然。而3個試點縣區分別落子東部、中部、西部，無疑為下一步在更大范圍內推開作出了鋪墊。

改革為什么從“縣”開始

2010年8月20日，中共中央政治局召開會議，全面部署黨的基層組織實行黨務公開工作。會議強調，“要堅持發揚民主、廣泛參與，以落實黨員的知情權、參與權、選舉權、表達權、監督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，拓寬黨員意見表達渠道，營造黨內民主討論、民主監督環境”。

這是一個重要信號。中央編譯局研究員王勇兵曾經判斷說，無論從中央關于改革的思路來看，還是從近些年來改革的實踐來看，政治體制改革的突破口已經從黨政分開轉向黨內民主。“政治體制改革的道路就是通過發展黨內民主，帶動人民民主，最終實現高度的人民民主。”

黨務公開，正是黨內民主的關鍵環節。從2004年中共十六屆四中全會首次提出“逐步推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度”，到2007年將黨務公開作為黨的一項組織制度寫入黨章，再到2009年中央黨務公開領導小組在京成立，黨內民主步伐逐漸加快。中紀委、中組部主導的縣委權力公開透明運行試點，正是這一大背景下的順勢而為之舉。

值得注意的是，此前，時任河北省委副書記、紀委書記張毅曾推動過一場引領全國的行政權力公開透明試點改革。2004年底，他到邯鄲調研，帶去了一個讓其他人感到“前所未有、聞所未聞”的課題：公共權力公開運行的可行性研究。這個課題比后來實際試點工作所涵蓋的范圍更廣，不僅包括政務公開，還涵蓋到黨務公開。邯鄲市委最終選擇了前者作為突破口。2005年，全國首個“市長權力清單”出爐，時任邯鄲市市長王三堂的權限被定為92項。這92項權力隨即被匯編成目錄以及運行流程圖，向全社會進行公開。

而邯鄲下轄的成安縣，則以另一種特殊的形式引起了更大的社會反響。時任縣委書記王曉樺力推“通透式”辦公，將全縣大小官員的手機號碼全部公之于眾。另外，在人事任免和重大問題決策的常委會和全委會上，成安還實行了票決制、社會旁聽制。通過邀請社會各界人士現場列席旁聽的方式，把縣委權力運行的整個過程毫無保留地擺在群眾的眼皮底下。后來，成安之所以成為縣委權力公開透明運行試點縣之一，與此不無關系。

從“行政權力公開透明運行試點”到“縣委權力公開透明運行試點”，雖然僅有兩字之差，卻意味著改革進程的大幅推進。“中國公共權力最為核心的改革是黨的領導體制改革。要讓權力公開透明運行，必須觸及黨的領導體制這一核心。”在接受《決策》專訪時，清華大學廉政與治理研究中心主任任建明反復強調。

那么，改革為什么要從縣開始？

翻開一部中國歷史，縣作為鄉村的頭，城市的尾，在整個政治社會結構中始終居于特殊地位。對上，是國家政權的一個臺柱、一個支撐腳；對下，則連接著整個社會，是國家政權與社會的一個接觸點。社會的矛盾，政權和老百姓的矛盾，都會在縣一級首先暴露出來。故此，不少學者提出“中國政治改革應當從縣一級破題”的觀點。

而在中央層面，對縣治的重視程度亦前所未有，一系列縣治新政更是密集釋放。比如，高配縣委書記，加大縣委書記的提拔力度，縣委書記一職的任命權收歸省委；特別強調加強縣一級紀委的作用；頻頻開展縣委書記、縣公安局長、縣紀委書記、縣組織部長大輪訓。

至于縣委權力公開透明運行試點，中央黨校政法部教授、知名反腐學者林喆言辭懇切地告訴《決策》：“這三個試點縣的經驗，代表了一種希望，特別是民主政治的希望。”

縣委書記自我“削權”

縣委書記的權力到底有多大？

按照一位著名改革家的說法，“天下最真實的官只有兩個，一個是宰相，一個是縣官”。言下之意，除外交權、軍事權外，宰相擁有的權力縣官也都擁有。不過，中紀委、中組部正在力推的縣委權力公開透明運行試點，卻給出了迥然不同的答案。

在接受《決策》專訪時，中央黨校黨建部教授蔡霞一語中的：“縣委權力公開透明運行，其實質是縣委書記權力公開透明運行。”

蔡霞認為，在縣一級權力架構中，縣委書記除了對當地的重大項目、人、事、財進行支配，還可以直接影響和制約身邊人的命運，而別人很難對他進行有效的監督和制約。這是一個很大的制度缺陷。恰如社會上詬病的那樣：“上級監督‘一把手’——太遠；下級監督‘一把手’——太難；同級監督‘一把手’——太軟；法紀監督‘一把手’——太晚。”以河南省為例，2006年以來，已有22名縣委書記先后“落馬”，可謂觸目驚心。

對體制性積弊“動刀”，不僅需要高超的技法，更需要非凡的膽力。武侯區委書記劉守成就曾對制度設計者表示：“你們把我的權力限制住了，（權力公開）效果也就達到了。”武侯、睢寧、成安各自拿出“縣委書記權力清單”，并繪制出各項權力的運行流程圖，其用意正在于建立制度上的“硬約束”。

通過流程設計，這3個試點縣“一把手”隨意“欽點”干部、在干部任免問題上“一言九鼎”的土壤已經不復存在。比如，根據規定，武侯區委書記只有在領導班子和領導干部年度考核工作結束以后、日常考察發現領導班子存在突出問題、領導職位空缺、特殊情況必須調整干部這4種情況下，才能提出干部調整動議。而且，在動議時，區委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標準、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領導干部人選要從后備干部中產生，后備干部人選要由群眾進行無記名推薦產生。如此一來，“一把手”濫用權力的空間受到了極大壓縮。

又如睢寧獨創的議決權、否決權分離制衡機制。2008年4月，王天琦擔任縣委書記以后，第一件事就是出臺文件，自我“削權”。這份文件規定，重點工程、規劃、土地審批權由縣政府研究確定，縣委書記不再擔任土地審查委員會、規劃審查委員會的主任，縣委常委會只保留否決權。

為什么要這樣做呢？王天琦解釋說，很多時候，縣委容易把縣政府的權力直接拿到縣委來，比如，把某塊地給誰、把工程給誰、把資金給誰，這就是議決權。建立議決權、否決權分離制衡機制以后，重大事項由相關職能部門提出方案，交政府常務會議決，強化政府的議決權，議決通過的方案再提交縣委常委會研究，縣委常委會票決通過后，政府啟動實施。縣委常委會票決不通過的，返回政府，由政府牽頭重新拿出方案研究，縣委常委會不直接提出具體的方案和建議，只保留否決權。政府常務會議決，縣委常委會否決，相互限制又相互協調，有效地限制了不當用權。“縣委書記成了一名‘主持人’。”

權力具有天然的侵略性、擴張性。有人質疑：“一個權力清單、一個流程圖，就能給權力套上‘韁繩’？”睢寧的“殺手锏”是，引入社會監督，激蕩起強大的民意洪流，裹脅權力回歸本位。

2008年10月，睢寧以“傾聽你的聲音”為主題，召開縣委常委會擴大會議，列席人員擴大到全縣副科級以上干部、行政執法部門股級以上干部、人大代表、群眾代表以及重點規模企業負責人，并通過電臺、電視臺、網絡等多種媒體全程實況直播。當時，場外一位村民通過熱線電話向縣委書記質詢：“縣委實施‘今年家里不進水’工程，解決了城區老百姓汛期家中進水問題。縣委有什么辦法能夠讓農民家中不進賊呢？”縣委書記當場作出懇切回答和明確表態。這次常委會還對軟環境建設專項評議現場計票、公布結果，并經縣委常委票決，宣布免去“最不受睢寧人民歡迎的單位、站所”主要負責人職務。

王天琦說，所有這些改革，其實都是圍繞一個核心：限制不當權力，強化正當權力，建立用權規矩。打個比方，就是讓縣委書記走好權力這條“道”，“限制”是堵塞岔道，“強化”是走好正道，“規范”是永遠不下道。

如何向縱深推進？

今年“十一”前后，中紀委、中組部將對3個試點縣區進行驗收。接下來，繼續擴大試點甚或在更大范圍內推廣相關經驗，當無疑義。實際上，湖南、江西、云南等多個省份，已經相繼啟動了這一試點。

但是，首先需要厘清幾個問題：哪些經驗具有普適性？哪些有待進一步完善？哪些應當探索、可以探索的領域還沒有真正觸及？

總體上看，3個試點縣區各有“絕活”：成安縣實施了常委會票決制、全委會票決制、群眾認可度測評制、社會旁聽制、公開通報制和公開預提名制6項制度。武侯區在四川省第一個明確提出取消書記辦公會，建立健全常委會向全委會、全委會向黨代會負責、報告工作并接受監督的制度。睢寧縣則是從“兩委”歸位入手，到收費“休眠”，再到直播縣委常委會，依托民意、嚴管干部，全方位、多層次推進權力公開透明運行改革。

對此，林喆十分肯定地說：“這些改革具有普適性。因為基層的情況差不多，遇到的問題也差不多。”關鍵在于，“一把手”到底愿不愿意改革，是真改革還是假改革。2006年，王曉樺曾經反思：“（成安的經驗）為什么很多地方不能效仿，這是一種悲哀。很多地方不學，為什么呢？因為首先限制的是一把手的權力。”2009年，他帶著這套制度來到了大名，發起“縣委書記限制自己的權力”的改革，并最終得到省委組織部認可。

對于干部人事制度改革，任建明認為，應當更多地體現競爭性。例如仇和當年在宿遷搞的公推公選，影響就非常大。這方面睢寧也作了有益的探索。“公開選拔是無論體制內、體制外的人都可以參加的選拔，是一種更大范圍的競爭。我認為最終要使用的辦法還是這個。”

也有學者指出，這次改革試點仍然帶有過渡性質。比如，對縣委權力實行“勘界”、進行規范，首先要有一個大的框架背景，黨委的權力范圍、人大的職權范圍、政府的職權范圍，至少是這幾個范圍應當理清。因為限制縣委權力，就一定會涉及到黨委、人大和政府的權力關系界定。如果縣委權力公開透明試點能夠與人大改革、政府改革有機銜接，整體設計，配套改革，將會產生更好的效果。

“更為迫切的是，要為改革者營造寬松的環境。改革的前行者，往往需要作出很大的犧牲和代價，因此必須旗幟鮮明地保護改革者、鼓勵改革者。從高層來說，有責任對改革者寬容、支持、引導。從社會來說，要給改革者足夠的時間，不要急于去給他下結論。”蔡霞告訴《決策》。