嘉定“大聯勤”城管新模式

■曹任何 王曉燕

嘉定“大聯勤”城管新模式

■曹任何 王曉燕

上海嘉定區在全區范圍內推廣城市綜合管理“大聯勤”新模式，把轄區內公安、城管、工商、食藥監等相關職能部門的“條線”執法力量，在“塊”上進行實體化整合，將多部門執法力量重新混編，織成一張“互聯網”，實現聯合執法的常態化、長效化。

“條塊結合、以塊為主”

在迎辦世博的過程中，上海在嘉定區真新街道這樣只有15年歷史的“速成型”城市社區，創新一種“大聯勤”社會管理模式，為維護世博期間的穩定取得了顯著成效。“大聯勤”模式之所以走在全國前列，引發廣泛關注，是因為這種模式具有城市綜合管理創新的示范性意義。

管理模式創新的第一步，是在街道層面成立實體化機構，有效整合資源。這個名為“城市綜合管理委員會”的機構，負責統籌、調度區域內綜治維穩、城市管理的各路人馬和社會力量，由街道黨工委書記、辦事處主任領銜，區里相關條線單位分管領導都是機構成員，下設辦公室、聯勤指揮中心和督察考核隊等。其關鍵措施，是賦予“綜管委”監督權和獎懲權，其下設的督察考核隊由街道紀工委書記擔任隊長，負責對聯勤指揮中心、聯勤分隊以及參與城市綜合管理的各個職能部門作月度考核，考核結果作為獎懲的主要依據。

此舉使“條塊結合、以塊為主”的城市管理工作思路得以落實。街道是“塊”，但以往要調用分屬不同條線的資源，未必“叫得動”，常常要憑“人情面子”。而今，當條線資源在塊上有效整合，情況就不同了。比如居民看到有人在馬路上亂張貼，想舉報卻搞不清該打哪個投訴電話，現在不管打哪個，都能通過“大聯勤”一張網得到迅速處置。

真新街道的具體做法，是將公安巡警、城管隊員、社區保安隊員和城管協管員等共160人重新混編，成立真新地區城市綜合管理聯勤大隊；聯勤大隊將轄區一分為四，組建4支聯勤分隊，以三班運轉模式24小時流動巡查。

與此同時，工商所、食藥監分所、市容保潔公司、車輛停放管理公司、小廣告整治公司、綠化養護公司等相關職能部門和社會化服務企業，也成立了各自的聯勤應急分隊，根據需要隨時派隊員參與聯勤大隊的巡邏處置。白天，聯勤大隊以市容城管為主，兼顧治安；夜間，則以治安巡管為主，兼顧防范制止趁夜亂倒垃圾、偷倒建筑渣土、貼黑廣告等。

聯勤大隊的成立，實現了多部門聯合執法的常態化、長效化。在高頻率、廣范圍的聯合整治下，諸如夜市等市容環境管理的老大難區域先后消失。

縱深化城市管理，要善用先進科技手段。真新街道研發的城市綜合管理數字信息系統，包含GIS電子地圖、集成多個顯示器的大型監控幕墻等，與覆蓋整個地區的數百個監控攝像頭聯網，既是指揮調度平臺，也是條塊之間、條條之間城市管理信息的傳遞與共享平臺。對于聯勤大隊上報的無法現場處理的問題，聯勤指揮中心可快速梳理事件性質和處置部門。

縱深化城市管理，技術手段是標，群眾參與是根本。縱深化城市管理推動區域社會管理的社會化參與，完善群防群治網絡，綜管委大力發動社區居民和企業，將“大聯勤”模式進一步向社區、企業延伸。他們組織成立了由平安志愿者和城市綜合管理市場志愿者組成的250人的社區管理隊，這些普通市民接受統一培訓后，配備“城管通”等先進設備，在48個小區上崗執勤。小區執勤分為白班和晚班，歸口聯勤指揮中心統一管理。

這樣，區域社會管理實現了“點、線、面”全天候全覆蓋：“面”上，110接處警車和巡邏車機動巡邏；“線”上，4支聯勤分隊24小時動態管控；“點”上，社區民警、社區管理隊時刻巡查。“點、線、面”各司其職，互為支援，社會面治安聯防的有效性得以提高。

重心下移，綜合執法

“大聯勤”城市綜合管理模式的成功探索，是真新街道聯系實際闖新路的結果，更是上海市多年來積極穩妥地推進城市綜合管理的必然結果。

自2000年至今，上海城市管理綜合執法已有10年的歷史。上海城市管理綜合執法有效地改變了多頭執法、重復執法、執法擾民、執法缺位等現象，大大提高了執法活動的覆蓋范圍以及對違法行為的處置力度，其成功實踐，奠定了“大聯勤”城市綜合管理新模式的基礎。

上海市城市管理綜合執法試點順利推進的一條成功經驗是，緊密結合城區“兩級政府、三級管理”體制的改革，使執法重心向街道層面轉移。區級綜合執法體制是在原來街道監察隊基礎上發展而來的，它克服了原先做法的弊端，但保留了其中的合理成分。即注意發揮街道在城市管理上的基礎性作用，既體現了集中統一的優勢，又發揮了街道的積極性。

城市管理綜合執法具有較為完整的執法體系，追求的是長效管理而不是短期效應。長效管理不是靠突擊、靠人海戰術、靠固守可以實現的，長效管理需要疏與堵的結合，是專項整治日常巡察的結合，是打擊違法現象嚴重的點與普查區域面上違法行為的結合。只有將兩者統一起來，綜合執法的實踐才有意義。

近年來上海一些試點區城管監察大隊實施綜合執法，一方面集中力量打殲滅戰，解決不少多年來未能解決的市容環境痼疾；另一方面依靠街道、專業管理部門和社會力量，合理、合法地解決市容環境管理中的難點，初步形成了堵疏結合，齊抓共管的長效管理機制。

城市管理綜合執法中涉及到大量的在一定區域內存在、情節較輕、查處難度不大的違法行為，但往往是一種違法行為涉及多個專業執法部門。過去，處罰這類違法行為因為涉及的處罰部門多，往往是“七八頂大蓋帽、管不住一頂破草帽”，執法程序比較復雜。綜合執法較好地解決了這個問題。大都可采用一般程序或簡易程序較為迅速地處理違法行為，從而降低了執法成本。

“新公共管理”

“大聯勤”模式是上海十年來力推綜合管理模式創新的結果，為探索城市綜合管理新模式提供了很好的借鑒。

城管的社會化是發達國家普遍采用的“新公共管理”的核心概念。

政府應通過一定的途徑和相應的措施，將城市管理的知情權、參與權、管理權和監督權交給居民群眾，廣泛吸引和發動市民參與現代城市管理，使得城市管理活動在“公平、公開、公正”原則下，透明開放地進行，真正使城市管理工作管理到位、服務到位、監督到位。

在公眾參與的基礎上實施行政執法，有助于完善城市管理決策機制，打通公眾參政議政的渠道，擴大立法和決策的民主參與面，增強決策的透明度和科學性，提高政策的認同度和正當性。

從當下現實來看，在推進城管社會化的同時，還要維護行政執法的權威性。加強地方立法工作，用法律和配套法規的形式，給城管機構和城管執法體制以足夠支持，使它能夠獨立前行。同時，集中行使行政處罰權的執法人員必須是國家公務員，要杜絕將機構改革中的分流人員，安排到新成立的城市管理行政執法隊伍的做法。

另外，要提供完備的保障。其一是公安保障。為確保城管執法工作正常進行，維護城市管理行政執法秩序，有效預防和打擊阻撓執法和暴力抗法等違法行為，保障城管執法人員的人身安全，應當建立城管執法公安保障機制，成立城管公安分局或支隊，實行雙重領導體制，以市公安局管理為主，業務上接受城市管理執法局的領導。

其二是財政保障。加大對城管執法隊伍的資金投入，深化城管執法隊伍收支兩條線改革工作，實行收支徹底脫鉤，統一并提高行政執法人員待遇，從根本上規范隊伍的執法行為，增強城管綜合執法隊伍的快速反應能力和執法效能。

其三是科技保障。隨著科學技術的發展和城市事務的不斷增加，相關部門的配合協調機制的建立，在很大程度上必須依靠電子政務的制度建設，加強城市管理執法手段的現代化、科技化建設，實現城管執法部門辦公自動化、決策科學化、信息網絡化、資源共享化。

（曹任何，中國浦東干部學院教研部副教授；王曉燕，上海政法學院國際關系與公共事務系副教授）