檔案制度變遷的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

萬(wàn)秀萍

摘要:檔案制度建設(shè)是檔案建設(shè)中一項(xiàng)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程。現(xiàn)行檔案制度改革與創(chuàng)新不是一般的制度改良或形式變革，而是從傳統(tǒng)檔案制度向現(xiàn)代檔案制度的轉(zhuǎn)軌，檔案制度改革過程實(shí)質(zhì)上是一種制度變遷過程，是一場(chǎng)深刻的制度革命。交易費(fèi)用理論、公共服務(wù)理論、普遍信任理論、公民社會(huì)理論為檔案制度變遷的驅(qū)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建提供了理論支持。

關(guān)鍵詞:檔案 制度變遷 路徑選擇

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，制度變遷是內(nèi)在動(dòng)力和外部環(huán)境共同作用導(dǎo)致制度不均衡的結(jié)果，制度變遷有兩種基本類型:誘制性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。①對(duì)于我國(guó)的檔案制度變遷而言，當(dāng)影響檔案制度的諸要素發(fā)生變化且到一定程度后，就會(huì)產(chǎn)生舊制度下當(dāng)事人無(wú)法獲得的利益，利害關(guān)系人便會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)新檔案制度的要求。根據(jù)交易費(fèi)用理論、公共服務(wù)理論、社會(huì)信用理論和公民社會(huì)理論，比較成本、提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)、找回失去的信任、國(guó)家社會(huì)化共同構(gòu)成了我國(guó)檔案制度變遷的動(dòng)力機(jī)制。

一、根據(jù)交易費(fèi)用理論，比較成本是檔案制度變遷的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力

交易理論認(rèn)為，交易費(fèi)用是使用市場(chǎng)機(jī)制時(shí)發(fā)生的“制度費(fèi)用”，交易費(fèi)用包括一切非魯濱遜經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的費(fèi)用，即為了沖破一切阻礙，達(dá)成交易所需要的有形及無(wú)形的成本。好的經(jīng)濟(jì)制度可以有效降低協(xié)調(diào)成本，即節(jié)省交易費(fèi)用；不好的經(jīng)濟(jì)制度則會(huì)提高社會(huì)的協(xié)調(diào)成本，即增加交易費(fèi)用。檔案制度變遷過程中的制度成本，即檔案制度費(fèi)用，主要包括②：1.原有檔案制度的沉淀成本，即由舊檔案制度的滯后所造成的社會(huì)損失；2.新檔案制度代替舊檔案制度的替代成本，又稱檔案制度實(shí)施成本，即制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家布羅姆利所說(shuō)的“學(xué)習(xí)新制度以對(duì)新的和從未有過的事情作出恰當(dāng)反映的成本”。③即對(duì)新檔案制度要成立機(jī)構(gòu)進(jìn)行搜尋、探索、實(shí)踐、分析總結(jié)以及宣傳、安排推廣檔案制度過程中所付出的社會(huì)成本；3.檔案制度轉(zhuǎn)變前后的摩擦成本，即布羅姆利所說(shuō)的“制度創(chuàng)新還受到達(dá)成社會(huì)一致的成本的巨大影響”，即新舊利益主體之間以及新利益主體之間在認(rèn)識(shí)上或利益上的摩擦，從而阻礙新制度運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展，形成制度的摩擦成本以及宣傳教育或利益調(diào)整成本。因此，檔案制度選擇從根本上說(shuō)是一個(gè)成本選擇問題。

在改革開放前，檔案從根本上來(lái)說(shuō)就是一種政治資源，被牢牢掌握在國(guó)家手中，而且這種資源的利用也完全依靠國(guó)家意志，無(wú)法從經(jīng)濟(jì)層面解讀檔案制度，或者說(shuō)成本極高。因?yàn)樵谶@種情況下，檔案作用的發(fā)揮完全取決于政府，政府的態(tài)度決定檔案開放程度，政府的效率決定檔案利用效率，也就是說(shuō)，由于國(guó)家與社會(huì)組織和個(gè)人之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，而且每個(gè)人的偏好是不同的，要達(dá)成一致意見，不僅成本很高，而且很可能會(huì)陷入“阿羅不可能定律”。

檔案制度變遷的目的是在于通過新的檔案制度設(shè)立，為社會(huì)公眾提供更經(jīng)濟(jì)、更便捷的檔案利用路徑，創(chuàng)造一種更高效、更公平的檔案制度環(huán)境。但是目前的檔案制度卻存在若干人為制造的政策障礙，如檔案信息傳遞障礙、檔案制度腐敗等，由此產(chǎn)生檔案制度變遷費(fèi)用和成本過高；而且目前的檔案管理是小規(guī)模管理模式，重建設(shè)、輕利用，投入大、產(chǎn)出小，效益低下，在組織、管理、科技、資源運(yùn)用等方面同現(xiàn)代社會(huì)極不適應(yīng)。因此，新的檔案制度產(chǎn)生必須以社會(huì)成本的節(jié)約為出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，通過信息化手段使資金、科技、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，降低檔案開發(fā)利用成本，增強(qiáng)檔案資源開發(fā)和利用效率。

二、根據(jù)公共服務(wù)理論，提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)是檔案制度變遷的社會(huì)動(dòng)力

根據(jù)公共服務(wù)理論，國(guó)家或政府是基于公共秩序和公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的，其存在的邏輯是人們?yōu)榱斯?jié)約達(dá)成公共秩序和公共產(chǎn)品的契約的交易成本而讓渡一部分公民權(quán)利組成的公共權(quán)力。提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的本質(zhì)所在，任何政府都是以提供公共產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益的形象出現(xiàn)的。可以說(shuō)，政府本來(lái)就是一個(gè)公共產(chǎn)品。

新公共管理倡導(dǎo)者們認(rèn)為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”或“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)善于治理的政府，在公共管理中應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并廣泛采用私營(yíng)部門的成功方法，用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，使政府具備“顧客意識(shí)”，并重視產(chǎn)出和投入之間的對(duì)比。

從公共事務(wù)服務(wù)的角度來(lái)看，檔案既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有公民私物品屬性，但無(wú)論是作為公共產(chǎn)品的檔案，還是作為私人物品的檔案，都應(yīng)為人類服務(wù)，服務(wù)性是檔案存在的終極價(jià)值。然而，現(xiàn)實(shí)中阻礙檔案制度變遷的體制性障礙依然存在，檔案的神秘面紗還沒有被揭開，檔案的工具性還比較強(qiáng)，檔案的利用價(jià)值和效益還比較低。而公共服務(wù)理論恰好為檔案制度變遷提供了一個(gè)新的理論框架，在這個(gè)框架里，無(wú)論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代的價(jià)值觀被重新審視和校正。檔案從過去只是單純地面向政府?dāng)U大為面向社會(huì)公眾，單純地為政治服務(wù)轉(zhuǎn)為為政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全方面服務(wù)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，從過去的封閉、被動(dòng)、滯后型轉(zhuǎn)為開放、主動(dòng)和超前型，為社會(huì)公眾提供熱情、周到的服務(wù)，讓利用者滿意，使檔案的作用得到充分發(fā)揮，這就是檔案制度變遷的社會(huì)動(dòng)力。

三、根據(jù)普遍信任理論，找回失去的信任是檔案制度變遷的政治動(dòng)力

“制度能否被信任，取決于它們是否被形成結(jié)構(gòu)，以致它們能夠通過推理訴諸其構(gòu)成規(guī)則。在那些沒有持續(xù)地訴諸這些規(guī)則的地方，普遍信任的基礎(chǔ)受到削弱。”④“信任一項(xiàng)制度”不僅意味著對(duì)制度本身的了解或熟悉，而且最重要的是對(duì)制度效力的認(rèn)可，對(duì)制度制定者的制定權(quán)的認(rèn)可。我國(guó)目前的大多檔案制度都是由政府制定，這也就意味著信任檔案制度也就是信任政府，信任政府當(dāng)然應(yīng)該信任特定政府的規(guī)范性主張。從理論上，檔案制度作為規(guī)范個(gè)人、組織與國(guó)家關(guān)系的一項(xiàng)公共政策，理所當(dāng)然應(yīng)該受到所有人的遵守和信任，但是目前的檔案制度并非如此，檔案造假現(xiàn)象層出不窮，檔案腐敗現(xiàn)象接連不斷，再加上現(xiàn)代社會(huì)要素和信息的流動(dòng)大大加快，人們對(duì)于檔案制度產(chǎn)生了越來(lái)越多的懷疑，這些都嚴(yán)重?fù)p害了人們對(duì)檔案制度的普遍信任。因此，檔案制度變遷重要?jiǎng)恿χ痪褪钦一厥サ男湃危赐ㄟ^重構(gòu)社會(huì)信任格局，誘導(dǎo)性或強(qiáng)制性地把個(gè)人、組織與國(guó)家的非信任狀態(tài)轉(zhuǎn)化為完全信任狀態(tài)，在社會(huì)中為人們之間的普遍信任提供恒久的、可信賴的制度保障——信用檔案制度。

四、根據(jù)公民社會(huì)理論，國(guó)家社會(huì)化是檔案制度變遷的微觀動(dòng)力

公民社會(huì)理論認(rèn)為，公民社會(huì)就是處于個(gè)人與國(guó)家之間的有組織的社會(huì)生活領(lǐng)域，是與國(guó)家相對(duì)等的一種實(shí)體，是聯(lián)系個(gè)人和國(guó)家的媒介和橋梁，是形成穩(wěn)定而長(zhǎng)久的自由、寬容和社會(huì)參與的政治模式的社會(huì)資本。⑤在公民社會(huì)中，國(guó)家領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、市場(chǎng)領(lǐng)域及公眾領(lǐng)域相互作用、相互制約、平衡發(fā)展，體現(xiàn)的是一種平等關(guān)系，公民的基本權(quán)利與國(guó)家公共權(quán)力平等對(duì)稱，公民權(quán)利得到了充分的體現(xiàn)。但是我國(guó)社會(huì)部門分布呈現(xiàn)一種非平等、非對(duì)稱的金字塔型關(guān)系，即通常所說(shuō)的“政府辦社會(huì)”和“社會(huì)國(guó)家化”，在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)中，檔案制度充當(dāng)了國(guó)家控制社會(huì)和公民的工具角色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行有賴于一個(gè)強(qiáng)壯公民社會(huì)的存在和運(yùn)作，使得市場(chǎng)和國(guó)家權(quán)力之間，以及不同經(jīng)濟(jì)成分、利益集團(tuán)之間構(gòu)筑一個(gè)相互交流、協(xié)調(diào)、緩解矛盾、推動(dòng)合作的公共空間，使國(guó)家與公民社會(huì)之間形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。由強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)向強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)的結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“社會(huì)國(guó)家化”向“國(guó)家社會(huì)化”轉(zhuǎn)變，必須建立強(qiáng)大的公民社會(huì)，這樣既有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，又不至于令國(guó)家在市場(chǎng)面前無(wú)所作為。因此，目前的檔案制度必須從傳統(tǒng)的“單位所有”轉(zhuǎn)向“社會(huì)所有”，明確界定檔案保存、公開、管理與利用的責(zé)任，充分實(shí)現(xiàn)檔案資源的持續(xù)保存和最優(yōu)利用，只有這樣，檔案制度變遷才能真正維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛。

注釋：

①林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論:誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷/財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].北京:三聯(lián)書店出版社,1994(11):384.

②陳潭. 公共政策創(chuàng)新的理論邏輯——以中國(guó)人事檔案制度為個(gè)案理論探討. 理論探討[J]，2007(5):143-148.

③蔣青.世界一流經(jīng)濟(jì)學(xué)名著精縮[M].新疆人民出版社,2000:407.

④［英］馬克·E·沃倫.民主與信任[M].華夏出版社,2004:7.

⑤湯潤(rùn)千.公民社會(huì)與社會(huì)主義現(xiàn)代化[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2002（1）:5-12.

作者單位：江蘇省徐州工程學(xué)院