論歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的自由化

摘 要: 經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)基本完成其歷史使命。現(xiàn)在它的副作用日漸明顯:生產(chǎn)過(guò)剩、環(huán)境污染及巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。它所采用的保護(hù)主義機(jī)制一方面限制了歐盟與世界市場(chǎng)的自由貿(mào)易，另一方面對(duì)外傾銷其過(guò)剩產(chǎn)品破壞了世界自由市場(chǎng)秩序。為了維護(hù)歐盟自身和其它國(guó)家(尤其是發(fā)展中國(guó)家)的可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)過(guò)一系列調(diào)整后的共同農(nóng)業(yè)政策必將迎來(lái)更大自由化的改革。

關(guān)鍵詞: 歐盟 共同農(nóng)業(yè)政策 保護(hù)主義 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 傾銷

一、背景介紹

歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agriculture Policy，以下簡(jiǎn)稱CAP)是戰(zhàn)后為保證歐洲地區(qū)內(nèi)部食物供給而制定的，其作用類似于同時(shí)期歐洲各主要國(guó)家通過(guò)煤礦和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的合作來(lái)維護(hù)地區(qū)和平而建立的歐盟前身——?dú)W洲煤鋼聯(lián)營(yíng)(ECSC)。經(jīng)過(guò)數(shù)十載的發(fā)展，CAP已經(jīng)在很大程度上完成了它的歷史使命。但CAP并不像ECSC一樣隨著時(shí)間的推移而逐漸解體并退出歷史舞臺(tái)，相反，它成為歐盟的一個(gè)核心政策，占據(jù)了歐盟預(yù)算最顯著的一部分。

自上世紀(jì)八十年代起，CAP開(kāi)始處于各類國(guó)際貿(mào)易談判中批評(píng)的焦點(diǎn)。在歐盟內(nèi)部，CAP被指責(zé)其過(guò)度生產(chǎn)、環(huán)境破壞、巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)等;在歐盟外部，它最受非議的是其采用的保護(hù)主義機(jī)制。CAP成功地阻止了外部競(jìng)爭(zhēng)者利用他們的相對(duì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)入歐洲共同市場(chǎng)，特別是損害了農(nóng)業(yè)出口國(guó)(大部分是發(fā)展中國(guó)家)的貿(mào)易利益。不僅如此，歐盟把CAP所生產(chǎn)的過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品傾銷到世界其它地方(其中大部分仍然是發(fā)展中國(guó)家)，擾亂了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，并對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)有摧毀性的作用。

在一些歐盟成員國(guó)(如英國(guó)、荷蘭、瑞典等)、國(guó)際組織和其它國(guó)家的共同壓力下，歐盟已經(jīng)進(jìn)行一系列的CAP改革。

二、國(guó)際貿(mào)易中的保護(hù)主義

保護(hù)主義是通過(guò)征稅或其他條例遏制進(jìn)口以促進(jìn)國(guó)內(nèi)受惠產(chǎn)業(yè)的一種經(jīng)濟(jì)政策。某些保護(hù)主義政策是為了保護(hù)政治強(qiáng)勢(shì)群體的利益而采取的。譬如在沒(méi)有關(guān)稅和配額的保護(hù)下，美國(guó)和歐盟的農(nóng)民就無(wú)法與一些低成本的外國(guó)生廠商競(jìng)爭(zhēng)。很顯然，保護(hù)主義是和全球化進(jìn)程中所盛行的新自由主義截然相反的。新自由主義者倡導(dǎo)自由市場(chǎng)和自由貿(mào)易，任何貿(mào)易壁壘和政府干預(yù)都要被消除，因?yàn)楦鶕?jù)新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序會(huì)被“無(wú)形之手”自動(dòng)調(diào)整。當(dāng)政府在保護(hù)主義的舞臺(tái)上需要扮演重要角色的時(shí)候，其在新自由主義中卻只需在臺(tái)下做觀眾。

歐盟的情況有點(diǎn)特殊。在歐盟內(nèi)部，一個(gè)共同市場(chǎng)已經(jīng)建立，并廢除了所有的成員國(guó)之間的貿(mào)易壁壘。歐盟的不斷東擴(kuò)使得新成員國(guó)獲許進(jìn)入這個(gè)擁有5億消費(fèi)人口的全世界最大的內(nèi)部市場(chǎng)，進(jìn)一步增大了其內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)量和貿(mào)易額。事實(shí)證明，這對(duì)一些傳統(tǒng)的以出口經(jīng)濟(jì)為主的成員國(guó)來(lái)說(shuō)是非常有利的。但在歐盟內(nèi)部享有絕對(duì)的自由市場(chǎng)和自由貿(mào)易的同時(shí)，歐盟的邊界卻以各種條件限制了世界其余國(guó)家的參與和進(jìn)入。

三、CAP的保護(hù)主義特征

1958年羅馬條約的簽訂建立了歐洲共同市場(chǎng)，隨后歐洲委員會(huì)便于1960年提出制定CAP的建議。當(dāng)時(shí)六個(gè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)都被政府積極干預(yù)，尤其是在生產(chǎn)計(jì)劃、價(jià)格和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)方面。以法國(guó)為首的個(gè)別成員國(guó)偕同農(nóng)業(yè)專門組織堅(jiān)持政府在農(nóng)業(yè)上保持深度干預(yù)，其中大部分政策隨后便轉(zhuǎn)移到歐洲共同體的執(zhí)行層面。1962年，CAP在如下原則上確定了大致方針:1)市場(chǎng)統(tǒng)一;2)歐盟優(yōu)先;3)財(cái)政整合。

CAP通過(guò)調(diào)控市場(chǎng)和價(jià)格上的政策來(lái)發(fā)揮作用，其最初目標(biāo)設(shè)定于羅馬條約的第39條例:

*通過(guò)促進(jìn)科技進(jìn)步和確保生產(chǎn)因素(尤其是勞動(dòng)力)的最佳使用來(lái)提高生產(chǎn)力;

*保證農(nóng)業(yè)社區(qū)的應(yīng)有生活水平;

*穩(wěn)定市場(chǎng);

*保證供給量;

*以合理的價(jià)格提供給消費(fèi)者食物。

在CAP的系統(tǒng)里，以下三種價(jià)格支撐方法具有明顯的保護(hù)主義特征:目標(biāo)價(jià)格、門檻價(jià)格和干預(yù)價(jià)格。目標(biāo)價(jià)格為歐盟生產(chǎn)商定義了具有指導(dǎo)性的市場(chǎng)價(jià)格，并且理論上代表了未來(lái)價(jià)格波動(dòng)范圍的上限;進(jìn)口產(chǎn)品須以門檻價(jià)格進(jìn)入歐盟市場(chǎng);干預(yù)價(jià)格則提供了一個(gè)價(jià)格止跌的底線，同時(shí)歐盟干預(yù)機(jī)構(gòu)會(huì)在干預(yù)價(jià)格上購(gòu)買農(nóng)產(chǎn)品。干預(yù)價(jià)格因此給歐盟生產(chǎn)商提供了一個(gè)最低的保證價(jià)格。

基于CAP的各類貿(mào)易壁壘保護(hù)著歐盟的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，避免其陷入與區(qū)域外生產(chǎn)商的競(jìng)爭(zhēng)。形形色色的關(guān)稅應(yīng)用于幾乎所有的農(nóng)業(yè)進(jìn)口商品，填補(bǔ)了國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格和歐盟門檻價(jià)格之間的落差。與此同時(shí)，為了向國(guó)際市場(chǎng)輸出過(guò)量生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，歐盟又使用各種各樣的出口補(bǔ)貼來(lái)填補(bǔ)歐盟內(nèi)部?jī)r(jià)格和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的差距。

四、CAP保護(hù)主義的得失

在CAP巨大的生產(chǎn)、出口補(bǔ)貼的幫助下，曾經(jīng)作為谷物、肉類和糖的凈進(jìn)口地區(qū)的歐盟自上世紀(jì)六七十年代起就一躍變成凈出口地區(qū)。特別是在溫帶農(nóng)產(chǎn)品方面，CAP使得歐盟自上世紀(jì)八十年代早期起從世界上最大的溫帶農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿虻诙筝敵鰢?guó)。歐盟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力已經(jīng)增長(zhǎng)過(guò)剩，農(nóng)業(yè)社區(qū)享受了相當(dāng)高的生活水平，市場(chǎng)也趨向穩(wěn)定，各類物資供給得到保證。換言之，CAP的最初目標(biāo)絕大部分已經(jīng)完成。

但是，CAP保護(hù)主義機(jī)能的弊端也不斷顯現(xiàn)，如過(guò)度生產(chǎn)，環(huán)境污染，以及它巨大的財(cái)政消耗。曾占據(jù)歐盟總預(yù)算半壁江山的CAP，經(jīng)過(guò)數(shù)次改革后，現(xiàn)在仍占據(jù)三分之一強(qiáng)。2005年CAP撥款計(jì)497億歐元，相比上一年多了29億，此增長(zhǎng)歸因于2003年CAP改革和歐盟東擴(kuò)。如果將CAP的財(cái)政花費(fèi)分?jǐn)偟綒W盟人口上，則每一個(gè)歐盟公民每周須花費(fèi)16英鎊用以資助CAP。同時(shí)，巨大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還人為地支撐歐盟市場(chǎng)內(nèi)的食物價(jià)格。有專家建議:如果沒(méi)有CAP，每個(gè)歐盟公民則會(huì)少支付25%的食物消費(fèi)。對(duì)于各成員國(guó)來(lái)講，在CAP上的支出和受益是不成比例的，其中最獲利的是法國(guó)、西班牙和葡萄牙，而支出最多的是德國(guó)。在歐盟外部，CAP對(duì)抗一切企圖消除和改變其保護(hù)主義機(jī)能的壓力，導(dǎo)致國(guó)際間的貿(mào)易摩擦不斷，并使關(guān)貿(mào)總協(xié)定陷入僵局。

五、CAP保護(hù)主義的對(duì)外影響

為了更有效地限制任何利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易機(jī)會(huì)，歐盟制定了兩套保護(hù)主義政策。

(一)貿(mào)易限制。盡管歐盟的工業(yè)稅低至5%，但它的農(nóng)業(yè)稅卻很高:平均稅率是20%，在某些產(chǎn)品上的最高稅率可以達(dá)到250%。在對(duì)外公開(kāi)的貿(mào)易壁壘上，還有專門針對(duì)發(fā)展中國(guó)家原產(chǎn)地的復(fù)雜條例，規(guī)定了單項(xiàng)產(chǎn)品需多少本地原料才能有資格獲得優(yōu)惠關(guān)稅。就算某發(fā)展中國(guó)家的出口商能夠滿足這些條例，歐盟還有其它關(guān)于健康和安全的要求，以及最后的殺手锏——反傾銷條例。這些貿(mào)易壁壘極大限制了歐盟和發(fā)展中國(guó)家之間的交易。

(二)CAP的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼增強(qiáng)了關(guān)稅、配額和其它貿(mào)易條例的效用，更有效地遏制了利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者。但是CAP的副作用是導(dǎo)致在歐盟市場(chǎng)出現(xiàn)以干預(yù)價(jià)格都無(wú)法賣出的大量剩余農(nóng)產(chǎn)品，因此歐盟又采取出口補(bǔ)助的方式把過(guò)剩產(chǎn)品傾銷到發(fā)展中國(guó)家，這樣的操作不但排擠了對(duì)方國(guó)家的當(dāng)?shù)厣a(chǎn)者，而且嚴(yán)重影響了對(duì)方國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)者的生存。歐盟實(shí)行的食品進(jìn)口高稅制和出口農(nóng)產(chǎn)品傾銷，導(dǎo)致國(guó)際間對(duì)CAP廣泛的批評(píng)和抗議，特別是在2003年世界貿(mào)易組織多哈回合的會(huì)議上。

“歐洲堡壘”是國(guó)際間對(duì)歐盟保護(hù)主義的一個(gè)形象的比喻。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展大會(huì)聲稱歐盟保護(hù)主義每年剝奪了發(fā)展中國(guó)家近7000億歐元出口貿(mào)易收入，基本上等同于貧困國(guó)家接受外國(guó)援助資金的14倍。歐盟保護(hù)主義對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言是一個(gè)持續(xù)性的災(zāi)難，導(dǎo)致了不必要的饑餓和疾病。東西方冷戰(zhàn)期間的鐵幕已經(jīng)消失了，但取而代之的是南北間的稅幕。

六、CAP自由化的前景

貿(mào)易自由化通常會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的活躍。很多研究顯示:在消除農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘后，自由主義更會(huì)對(duì)國(guó)際間的經(jīng)濟(jì)繁榮作出貢獻(xiàn)。但是這似乎仍不足以讓歐盟自由化它的CAP保護(hù)主義。其實(shí)歐盟自身同樣可以在消除貿(mào)易壁壘上獲益很多:首先，高效生產(chǎn)力和高科技將使歐盟在國(guó)際貿(mào)易中占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢(shì);其次，消除關(guān)稅和配額后，歐盟公民會(huì)享受到更多更便宜的進(jìn)口貨物;最后，歐盟終于可以卸下沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，把更多的資源分配給其它的政策領(lǐng)域(例如歐盟地區(qū)政策)。

但是，一旦CAP被自由化，歐盟農(nóng)業(yè)社區(qū)的既有繁榮就會(huì)受到威脅，廉價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品會(huì)引起惡性競(jìng)爭(zhēng)并把當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)排擠出局。因此現(xiàn)有的CAP得益者很難放棄他們的利益。作為最大的受益方，法國(guó)、西班牙、愛(ài)爾蘭等國(guó)一向強(qiáng)烈反對(duì)任何CAP的變革。相反，英國(guó)、瑞典、荷蘭則對(duì)CAP的支付超過(guò)收入，因而一直要求加大改革力度。

2004年世界貿(mào)易組織對(duì)歐盟貿(mào)易政策進(jìn)行審核。審核充分認(rèn)識(shí)到對(duì)開(kāi)放農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的持續(xù)努力的必要性，并強(qiáng)烈建議歐盟對(duì)共同農(nóng)業(yè)和漁業(yè)政策進(jìn)行更深遠(yuǎn)的改革。這些方面在國(guó)際貿(mào)易和持續(xù)性發(fā)展中心的審核報(bào)告上被著重提出:歐盟CAP的深度自由化，尤其是通過(guò)關(guān)稅結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)化和稅率的降低，以及政府支持的縮減，將會(huì)對(duì)促進(jìn)世界貿(mào)易和提高歐盟內(nèi)資源重組作出顯著的貢獻(xiàn)。為了更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)今全球一體化經(jīng)濟(jì)，歐盟在2000年里斯本日程中已經(jīng)決定歐盟區(qū)經(jīng)濟(jì)全面向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。由此看來(lái)，羅馬條約制定的CAP已經(jīng)完成其歷史使命，如果不實(shí)行更大自由化的改革，它將越來(lái)越無(wú)法符合歐盟農(nóng)業(yè)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)久利益。

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