中央與地方關(guān)系的法治化

摘要:文章從環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、土地管理及農(nóng)地保護(hù)等方面入手，探討了中央和地方監(jiān)管權(quán)的分界。由于不同領(lǐng)域的性質(zhì)各不相同，中央和地方的權(quán)力界限也有所不同。總的來(lái)說，中央有必要將自己的權(quán)能限于必要的范圍;中央和地方權(quán)限的具體劃分則應(yīng)根據(jù)效率原則，通過基本法律加以合理確定。

關(guān)鍵詞:中央與地方關(guān)系;法治化;監(jiān)管分權(quán)

作者簡(jiǎn)介:張千帆(1964—)，男，江蘇南京人，政府學(xué)博士，北京大學(xué)憲法與行政法學(xué)研究中心教授，博士生導(dǎo)師，從事比較憲法和行政法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“國(guó)家主權(quán)與地方自治”，項(xiàng)目編號(hào):04JJD82002

中圖分類號(hào):D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1000-7504(2010)01-0065-09收稿日期:2009-09-01

一、引言

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度的中央集權(quán)。改革開放之后，中央放權(quán)成為央地關(guān)系的主旋律。然而，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放權(quán)造成了普遍的地方保護(hù)主義，加劇了地方割裂，阻礙了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。如果說中央應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)調(diào)控領(lǐng)域轉(zhuǎn)變思維，弱化地方政府直接介入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職權(quán)以及地方GDP在政績(jī)考核中的分量，將地方政府的注意力轉(zhuǎn)移到健康、安全、環(huán)境、教育等地方公共利益上來(lái)，那么下一個(gè)問題就是中央和地方如何在這些領(lǐng)域進(jìn)行分權(quán)合作。毫無(wú)疑問，中央必須介入所有這些重要領(lǐng)域，但是介入程度和方式卻應(yīng)該隨著問題的性質(zhì)而有所不同。總的來(lái)說，中央在選擇監(jiān)管模式的過程中應(yīng)該考慮不同領(lǐng)域的行政和特征，考慮因素應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:有關(guān)事項(xiàng)是否具有迫切的全國(guó)性利益?全國(guó)性利益在什么程度上可以通過地方自治而獲得保證?全國(guó)性利益應(yīng)該通過什么分權(quán)方式才能獲得最有效的保護(hù)?

中國(guó)現(xiàn)階段面臨的難題在于，以下所討論的事項(xiàng)都多少具備全國(guó)性利益，而在民主機(jī)制不完善的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，難以依賴地方自治充分保護(hù)不同領(lǐng)域的公共利益，因而必然要求中央承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任。然而，和美國(guó)等聯(lián)邦國(guó)家不同的是，中國(guó)不僅在傳統(tǒng)上不承認(rèn)任何中央立法權(quán)限制，而且在行政上也采用單一制結(jié)構(gòu)，全國(guó)只有一套統(tǒng)一的行政執(zhí)法系統(tǒng)，因而不可能像美國(guó)那樣對(duì)于聯(lián)邦重點(diǎn)管制領(lǐng)域加強(qiáng)聯(lián)邦執(zhí)法力度。在不可能大規(guī)模擴(kuò)充中央行政部門、中央和地方相對(duì)執(zhí)法力量大致維持不變的情況下，無(wú)論如何調(diào)整中央和地方的事權(quán)分配都難以真正保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域的公共利益。盡管如此，某些領(lǐng)域還是存在加大中央監(jiān)管力度的余地，而中央和地方條塊關(guān)系的調(diào)整仍將有助于監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。

本文擬從環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、土地管理及農(nóng)地保護(hù)等方面入手，探討中央和地方監(jiān)管權(quán)的分界。由于不同領(lǐng)域的性質(zhì)各不相同，中央和地方的權(quán)力界限也有所不同。總的來(lái)說，中央有必要將自己的權(quán)能限于必要的范圍;中央和地方權(quán)限的具體劃分則應(yīng)根據(jù)效率原則，通過基本法律加以合理確定。

二、環(huán)境保護(hù)——中央全面監(jiān)管?

雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但不容忽視的是，經(jīng)濟(jì)成就迄今為止是建立在犧牲環(huán)境的基礎(chǔ)上的。改革開放30年來(lái)，最令人痛心的是生態(tài)環(huán)境的全面惡化。不夸張地說，中國(guó)已經(jīng)面臨環(huán)境危機(jī)。且不說空氣污染和食品安全方面的各種隱患，中國(guó)水資源的惡化就足以讓人觸目驚心。任何人都知道，清潔的空氣、純凈的水、安全的食品是人類生存之必需;沒有這些基本保障，中國(guó)人連生存都出現(xiàn)了危機(jī)，GDP增長(zhǎng)再快也沒有任何意義。由于空氣和水的流動(dòng)性，環(huán)境保護(hù)顯然是重要的全國(guó)性利益。當(dāng)然，環(huán)境污染首先在特定地方發(fā)生，當(dāng)?shù)鼐用褚话闶桩?dāng)其沖，因而如果地方民主發(fā)揮有效作用，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)，那么許多污染可以在源頭上得到防治，中央只需要負(fù)責(zé)解決地方無(wú)力解決的跨區(qū)域污染問題。但是到目前為止，經(jīng)濟(jì)發(fā)展摧毀環(huán)境的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，而中央和地方監(jiān)控似乎都無(wú)能為力。

國(guó)家環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳指出，2007年入夏以來(lái)太湖、滇池、巢湖的藍(lán)藻接連爆發(fā)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了水污染密集爆發(fā)階段。十多年來(lái)，國(guó)家斥巨資治理“三河三湖”流域水污染，但治理的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞的速度，至今這些本已改善的流域又被重新污染。這充分說明，傳統(tǒng)工業(yè)化的增長(zhǎng)方式已使中國(guó)資源環(huán)境到了難以承受的底線，人民群眾的日常生活受到嚴(yán)重威脅，而傳統(tǒng)的治理方式已不能解決積累的環(huán)境問題。針對(duì)中國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的水污染形勢(shì)，國(guó)家環(huán)保總局已開始對(duì)長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴(yán)重企業(yè)實(shí)行“流域限批”。中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站2007年一至四月對(duì)全國(guó)地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，流經(jīng)上述限批城市的水質(zhì)多數(shù)為重度污染。如長(zhǎng)江安徽段的巢湖全湖平均為V類(不能和人體接觸)，黃河支流渭河的渭南市、淮河支流沙潁河的周口市的國(guó)控?cái)嗝姹O(jiān)測(cè)結(jié)果全部為劣Ⅴ類(喪失基本生態(tài)功能)，海河和淮河流域干流和支流67個(gè)斷面水質(zhì)抽樣的監(jiān)測(cè)結(jié)果也是全部為劣Ⅴ類[1]。

各大河流的水質(zhì)污染直接威脅沿途居民的生命安全。山東肥城市肖家店村位于大汶河的下游，距離大汶河和黃河的交匯點(diǎn)不遠(yuǎn)。最近十多年來(lái)，上游萊蕪、泰安、寧陽(yáng)等城市排放的污水不斷增加，導(dǎo)致村邊的大汶河嚴(yán)重污染，周圍村莊的癌癥患者越來(lái)越多，癌癥患病率高達(dá)12.5%，是正常值(千分之二)的60倍。肖家店村的河水散發(fā)著一股刺鼻的臭味，水面已經(jīng)變成了黃褐色，上面還漂浮著一層油膩膩的泡沫。但是這樣的河水卻是村里唯一的灌溉水源。村民說:“現(xiàn)在一澆地，莊稼都藥死了，莊稼都受不了，就別說人喝了。”在大汶河南支流柴汶河畔有一個(gè)工業(yè)基地新泰市，這里主要集中了造紙、印染、化工、機(jī)械、冶金、采掘等企業(yè)。國(guó)家地質(zhì)實(shí)驗(yàn)測(cè)試中心的檢測(cè)結(jié)果證實(shí)，肖家店村邊的河水里檢測(cè)出微量元素錳超標(biāo)57倍，而錳過量就會(huì)導(dǎo)致癌癥;該村的土壤、蔬菜以及人的毛發(fā)均不同程度受到劇毒元素的污染，其中小麥的鉻含量超標(biāo)1.7倍，白菜的鉛超標(biāo)2倍，菠菜的鎘含量超標(biāo)達(dá)到9倍、鉻含量超標(biāo)12倍，萵筍葉中的鎘含量超標(biāo)2倍、鉻含量超標(biāo)4倍。這些被嚴(yán)重污染的糧食蔬菜已經(jīng)成了一種致癌食品，尤其是鎘屬于劇毒元素，超標(biāo)會(huì)引起各種各樣的癌癥。

中國(guó)出現(xiàn)如此嚴(yán)峻的環(huán)境資源危機(jī)，固然是地方盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的，但是和環(huán)保執(zhí)法不力也有很大關(guān)系。環(huán)保部門現(xiàn)在隸屬于地方政府，拿地方的工資、由地方管理，因而不可能阻擋領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持要上的項(xiàng)目。一些地方官員及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為了追求GDP的增長(zhǎng)，不惜破壞資源、污染環(huán)境。地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任與干部考核沒有真正掛鉤，致使一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作不夠重視，污染防治規(guī)劃得不到落實(shí)、措施不過硬、資金不到位，但是照樣受到提拔和重用。一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)甚至大開違法違規(guī)的“綠燈”，以放寬環(huán)保、求得“引資”。更何況環(huán)保是一項(xiàng)流域工程，因而即便某地自己的環(huán)保做好了，也不能保證當(dāng)?shù)厮|(zhì)不受上游污染。下游普遍埋怨上游污染超標(biāo)嚴(yán)重，用了凈水之后把污水輸給下游[2]。無(wú)論這是事實(shí)還是下游城市的“開脫之詞”，這種相互扯皮的現(xiàn)象造成了流域治理的“囚徒困境”。事實(shí)上，流域內(nèi)跨界污染問題不僅在省區(qū)之間存在，就是在同一省區(qū)的不同地區(qū)之間也長(zhǎng)期存在，一直得不到有效解決。不僅上下游、左右岸很難協(xié)調(diào)一致共同進(jìn)行水污染治理，即使是同一個(gè)地區(qū)的同一段河流的水環(huán)境管理就政出多門，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理。環(huán)保部門管工業(yè)企業(yè)排污，水利部門管河流水質(zhì)和水流，城建部門管生活污水處理設(shè)施，國(guó)土部門管地下水資源。各部門之間職責(zé)不清、權(quán)限不明，經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致“水利不上岸，環(huán)保不下河”。水污染防治和水資源保護(hù)缺少不同部門之間的銜接、不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，使河流水質(zhì)長(zhǎng)期處于“失管”的狀態(tài)。

當(dāng)然，地方往往是當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的首要受害者，因而如果可以完善地方人大選舉機(jī)制，讓地方政府直接對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)，采取有效措施治理地方污染，那么環(huán)境污染問題將在很大程度上迎刃而解。然而，由于各地人大選舉仍存在種種問題，人大作用也遠(yuǎn)未能彰顯出來(lái)，地方政府的壓力主要來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而非基層選民，因而目前地方民主并非治理環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)有效途徑①。看來(lái)要有效應(yīng)對(duì)中國(guó)的環(huán)境危機(jī)，中央政府必須承擔(dān)起更多的責(zé)任。為此至少可以采取兩種模式。一種模式是實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的垂直管理，由中央直接在各地設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，派遣或在當(dāng)?shù)卣心歼m當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)工作人員，而這些人的任期、工資、福利、辦公經(jīng)費(fèi)都一律來(lái)自中央，甚至每隔一段時(shí)間輪換各地環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員。這樣，由于完全切斷了環(huán)保部門的地方糾葛，有望徹底解決環(huán)保領(lǐng)域的地方保護(hù)主義。但是由于這種模式和中國(guó)傳統(tǒng)的條塊結(jié)構(gòu)差距太大，實(shí)施起來(lái)可能存在相當(dāng)大的困難。另一種或許更可行的模式是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加垂直管理的力度，將地方環(huán)保部門的人事和財(cái)政上收上一級(jí)政府，同時(shí)加強(qiáng)中央的跨區(qū)域組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督能力。雖然這種模式未必能根除地方保護(hù)主義，但是如果各級(jí)政府分工明確，應(yīng)能有效緩解目前的環(huán)境危機(jī)。

三、生產(chǎn)安全——中央和地方共管?

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在另一個(gè)層次上的代價(jià)是頻發(fā)的生產(chǎn)安全事故。國(guó)家安監(jiān)總局原局長(zhǎng)李毅中指出，中國(guó)安全生產(chǎn)面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)2003年的官方統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共發(fā)生各類事故96萬(wàn)起，死亡近14萬(wàn)人。2004年的數(shù)字稍有下降，但仍然達(dá)到每?jī)|元GDP死亡一人、每萬(wàn)人中有一人在事故中喪生的水平[3]。以社會(huì)普遍關(guān)注的煤礦安全為例，中國(guó)與世界發(fā)達(dá)國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家相比均有較大差距。目前，中國(guó)約有2.8萬(wàn)個(gè)煤礦，其中國(guó)有重點(diǎn)煤礦約600個(gè)，國(guó)有地方煤礦2000多個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦約2.6萬(wàn)個(gè)，在數(shù)量上占90%以上，三者煤炭產(chǎn)量的比例大致為50:20:30[4](P12)。煤礦生產(chǎn)技術(shù)水平低，安全問題嚴(yán)重。全國(guó)采煤機(jī)械化程度不足50%，近200萬(wàn)煤礦職工還在從事人工采煤，重特大事故頻繁發(fā)生。2003年，百萬(wàn)噸死亡率4人，其中大型煤礦1人，中型煤礦3人，小煤礦10人[4](P14)。相比之下，美國(guó)煤礦百萬(wàn)噸死亡率只有0.03、波蘭和南非是0.23、印度是0.5、俄羅斯是0.7，而中國(guó)在2004年才下降到3.1。在中國(guó)一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，煤礦百萬(wàn)噸死亡率更遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。

煤礦安全雖然不如環(huán)境保護(hù)那樣具有明顯的全國(guó)性②，但是中央顯然有義務(wù)保護(hù)各地礦工的生命安全，且在目前地方政府的民主責(zé)任制沒有完全建立起來(lái)的情況下，中央有必要規(guī)定并實(shí)施統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，在缺乏中央調(diào)控的情況下，各地面臨著“底線競(jìng)爭(zhēng)”的壓力，違反安全標(biāo)準(zhǔn)的煤礦成本更低，因而在全國(guó)市場(chǎng)上更有競(jìng)爭(zhēng)力，從而迫使本來(lái)守法的企業(yè)也不得不通過違法節(jié)省成本。在這種情況下，只有中央實(shí)施有效統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)，才能解脫各地的“囚徒困境”。煤礦安全至少涉及中央(安監(jiān)總局)、地方主管部門、礦主和礦工的四方博弈③，而在中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)狀況下，礦工顯然是幾乎任何發(fā)言權(quán)都沒有的最弱勢(shì)群體。中央則因?yàn)槿狈ψ銐虻男畔⒑蛨?zhí)法能力，不能有效監(jiān)管地方煤礦安全，因而地方政府和違法礦主便形成一個(gè)利益共同體，并通過犧牲煤礦安全和礦工生命來(lái)瓜分利益。不打破這種格局，就無(wú)法根治煤礦安全生產(chǎn)中的隱患。

從制度上看，中國(guó)目前對(duì)煤炭行業(yè)的安全生產(chǎn)高度重視，有著極其周詳?shù)囊?guī)章，煤礦安全監(jiān)督至少在表面上也是相當(dāng)積極的。2004年1—5 月，全國(guó)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)累計(jì)監(jiān)察各類煤礦礦井16 728 處，監(jiān)察覆蓋率65%。其中國(guó)有重點(diǎn)煤礦711 處，監(jiān)察覆蓋率94%;國(guó)有地方煤礦1605處，監(jiān)察覆蓋率75%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦14 412處，監(jiān)察覆蓋率63%。監(jiān)察部門累計(jì)查處各類事故隱患144 107條，隱患整改率92%。但在很多時(shí)候，規(guī)章制度和安全檢查實(shí)際上成了一種擺設(shè)。2003年11月，鄭州煤礦安全監(jiān)察辦事處曾對(duì)鄭煤集團(tuán)開展安全執(zhí)法監(jiān)察，對(duì)包括開平在內(nèi)的三個(gè)國(guó)有重點(diǎn)煤礦查出100多個(gè)問題，并下達(dá)13份現(xiàn)場(chǎng)處理決定書。但這些決定書并沒有得到落實(shí)，而是被敷衍了事[5]。安全監(jiān)督并沒有從根本上解決煤礦事故的肇因，煤礦安全投入仍然欠賬巨大。2005年1 月17日，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長(zhǎng)在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上表示，僅國(guó)有煤礦在安全工程、裝備和設(shè)施方面欠賬就達(dá)500 億元左右，中小煤礦更是欠賬巨大。煤炭大省山西省的安全欠賬高達(dá)138 億元。2004年，全省(山西省)共有各類煤礦3856座，其中年產(chǎn)9 萬(wàn)噸以下的小煤礦約占礦井總數(shù)的2/3。這些小煤礦生產(chǎn)水平低、安全基礎(chǔ)薄弱、安全投入嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致礦井安全事故頻發(fā)。

在目前地方民主機(jī)制難以得到根本改善的情況下，中央應(yīng)承擔(dān)更多監(jiān)管責(zé)任并加強(qiáng)執(zhí)法力度。在這個(gè)方面，可以借鑒美國(guó)聯(lián)邦礦山安全與健康局的有益經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)充國(guó)家安監(jiān)總局的力量和職能，加強(qiáng)各地煤礦安全生產(chǎn)的垂直管理，譬如由中央委派區(qū)域性的安全監(jiān)督專員，向總局局長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)其管轄區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)，尤其對(duì)山西等礦產(chǎn)資源豐富而礦難頻發(fā)的地區(qū)加強(qiáng)中央監(jiān)管力度，并通過周期性的專員調(diào)任制度防止中央和地方官員產(chǎn)生利益勾結(jié)。當(dāng)然，在維持現(xiàn)有行政結(jié)構(gòu)不變的情況下，也可以通過中央直接任免省級(jí)安監(jiān)部門領(lǐng)導(dǎo)來(lái)加強(qiáng)垂直管理，不過這種做法將打破地方行政結(jié)構(gòu)的完整性。總的來(lái)說，和環(huán)境保護(hù)不同，安全生產(chǎn)監(jiān)管帶有顯著的地方性，不可能實(shí)行完全的中央直管，因而合理的監(jiān)管模式必然是中央和地方的共同管理。

四、社會(huì)保障——中央加大財(cái)政投入

醫(yī)療保險(xiǎn)和其他形式的社會(huì)保障被認(rèn)為是地方政府的傳統(tǒng)職能，但在現(xiàn)代社會(huì)也被中央化了。其主要原因，一是為了保證不同地區(qū)生活水準(zhǔn)的平等，二是為了防止各地陷入“底線競(jìng)爭(zhēng)”的困境。如果中央采取不干預(yù)主義，那么不僅各地的社會(huì)福利和醫(yī)療保險(xiǎn)水平必然因地方財(cái)力而存在相當(dāng)程度的差別，而且社會(huì)福利水平較高的地方只能征收較高的稅來(lái)維持福利體系，結(jié)果是這些地方既吸引了越來(lái)越多專門過來(lái)“吃福利”的窮人，也將趕走越來(lái)越多不愿為福利埋單的富人和企業(yè)，天長(zhǎng)日久必然難以為繼。最后，所有地方都向福利水平盡可能低的方向賽跑。為了避免這種“囚徒困境”，各國(guó)中央政府統(tǒng)一規(guī)定了社會(huì)保障的基本水平，并投入相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政資助。中央干預(yù)不僅保證各地公民享受大致同等的社會(huì)福利，解除各地政府所面臨的“底線競(jìng)爭(zhēng)”壓力，而且也使得各地人民的自由遷徙和交流成為可能。

然而，由于各級(jí)政府財(cái)政投入嚴(yán)重不足，中國(guó)的社會(huì)保障仍然處于十分有限的水平。2005年，按照世界衛(wèi)生組織在對(duì)成員國(guó)衛(wèi)生籌資與分配公平性的評(píng)估排序中，中國(guó)位居第188位，在191個(gè)成員國(guó)中排倒數(shù)第4位。另有數(shù)據(jù)顯示，每年有接近50%的人應(yīng)該到門診看病、30%的人應(yīng)該住院，卻因各種原因得不到救治[6]。在廣大農(nóng)村，疾病是農(nóng)民致貧或返貧的主要原因，至少一半農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)原因看不起病。農(nóng)民一年的現(xiàn)金收入尚不能支付住一次院的費(fèi)用，因而生了大病多半只能在家等死①。即使是在比較富裕的鄉(xiāng)村，貧困家庭仍然不得不默默忍受病痛[7]。

由于同樣原因，中國(guó)的社會(huì)救助功能也相當(dāng)薄弱，貧困地區(qū)尤其缺乏基本經(jīng)費(fèi)。例如在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，甘肅省定西市政府所在的安定區(qū)一直沒有一個(gè)收養(yǎng)孤殘兒童的福利院。市民政局一位副局長(zhǎng)對(duì)記者表示，“啟動(dòng)一個(gè)福利院，得雇人、買床、買穿的，沒有幾十萬(wàn)不成。可這里的民政部門連給車加油的錢都沒有”。結(jié)果兩位無(wú)兒無(wú)女的八旬老人只好依靠拾荒，承受起照顧8個(gè)被父母拋棄的先天性殘疾兒童的重?fù)?dān)。17年來(lái)，拾荒老人先后撿養(yǎng)了42個(gè)殘疾棄嬰，這個(gè)特殊家庭里最多的時(shí)候有12個(gè)殘疾孤兒②。雖然定西市有關(guān)文件早就規(guī)定，兒童福利院公費(fèi)收養(yǎng)人員生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的160元提高到230元，但兩位老人接受地方民政部門委托撫養(yǎng)的孩子每月每人仍只有74.5元補(bǔ)助，包括生活費(fèi)和小病醫(yī)藥費(fèi)。孩子們不但要吃、穿，還要上學(xué)、治病，民政局的補(bǔ)助根本不夠。兩位老人沒有工資，因而只好靠拾荒度日。

到目前為止，由于中央缺位，中國(guó)各地的社會(huì)福利水平差異很大，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)差別尤其巨大，而這種地方差異只能依靠戶籍制度所建立的人身限制來(lái)維系。雖然公安部目前正在醞釀戶籍改革的方案，但是在各地尤其是城鄉(xiāng)差別如此巨大的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，戶籍改革只能觸及皮毛。如果說在不同城市之間人們還沒有開始按社會(huì)福利的差別選擇居住地，那只是因?yàn)楦鞯氐纳鐣?huì)福利水平普遍很低，以致不足以構(gòu)成一個(gè)顯著的考慮因素而已。隨著福利保障越來(lái)越受重視，地方投入不斷加大，各地排斥“福利移民”的壓力將越來(lái)越大，北京和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。這種傾向顯然是和城鄉(xiāng)一體化的大趨勢(shì)背道而馳的。因此，要為全國(guó)老百姓提供一個(gè)相對(duì)平等的福利標(biāo)準(zhǔn)，中央必須為全國(guó)各地統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)基本福利底線。中央的法律標(biāo)準(zhǔn)可以委托地方實(shí)施，但是中央應(yīng)該建立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督法律的執(zhí)行。更重要的是，為了防止“中央請(qǐng)客、地方埋單”的現(xiàn)象，中央還應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，按各地人口從中央預(yù)算中直接撥款支持地方社會(huì)保障。當(dāng)然，福利負(fù)擔(dān)在任何國(guó)家都是沉重的①，但是在中央財(cái)政收入增幅連年遠(yuǎn)超過GDP增長(zhǎng)速度的時(shí)代，這個(gè)負(fù)擔(dān)并非不可承受，而且如果這確實(shí)是全國(guó)人民需要的，那么中央就沒有別的選擇。

五、基礎(chǔ)教育——中央保證地區(qū)平等

和社會(huì)福利相比，基礎(chǔ)教育沒有明顯的“底線競(jìng)爭(zhēng)”問題，但是地區(qū)不平等至少同樣顯著。貧困地區(qū)由于缺乏經(jīng)費(fèi)，基礎(chǔ)教育舉步維艱。甚至有的希望小學(xué)都因?yàn)樨?fù)債而被迫停課②;有的小學(xué)則要求學(xué)生為“建校款”捐資，否則不得進(jìn)教室上課③。中國(guó)教育亂收費(fèi)的花樣名目繁多，令人眼花繚亂。一些學(xué)校強(qiáng)行推銷保險(xiǎn)、食品和學(xué)具，一些基層政府也通過中小學(xué)校征收農(nóng)業(yè)稅、敬老院費(fèi)、集資費(fèi)、超生罰款等五花八門的費(fèi)用[8]。亂收費(fèi)現(xiàn)象之所以難以改變，存在多方面原因。首先，中國(guó)教育基本上被國(guó)家壟斷，民間難以進(jìn)入，真正的民間資本在教育中所占比例極低。其次，教育投入嚴(yán)重不足，自20世紀(jì)80年代以來(lái)一直在2.5%左右徘徊;2002年有所增長(zhǎng)，達(dá)到3.3%，但仍遠(yuǎn)低于4.2%的世界平均水平。最后，教育資源分配極不平等，城市不同學(xué)校之間地位懸殊，鄉(xiāng)村學(xué)校從政府得到的教育經(jīng)費(fèi)則更加有限，農(nóng)村教育現(xiàn)狀極為困窘④。

在這種情況下，中央有義務(wù)為基礎(chǔ)教育提供一定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政資助。作為“新農(nóng)村建設(shè)”的一部分，中央與地方各級(jí)財(cái)政將在十一五期間累計(jì)新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2182萬(wàn)億，確保農(nóng)村義務(wù)教育階段的1.5億學(xué)生實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育。其中中央新增1254億元，地方新增928億元。中央和地方在西部地區(qū)按照8:2比例分?jǐn)偅谥胁康貐^(qū)按照6:4比例分?jǐn)偅渌》莅凑战?jīng)濟(jì)財(cái)力逐個(gè)確定分?jǐn)偙壤齕9]。這一舉措應(yīng)能保障農(nóng)村兒童的免費(fèi)義務(wù)教育，但是未必能對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的其他方面起到立竿見影的效果。例如許多貧困地區(qū)的教育設(shè)施太差，一些地區(qū)的基礎(chǔ)教育仍然不得不依靠工資很低的“代課教師”來(lái)維持。

目前，中央的主要教育投入仍然局限于高等教育。但和高等教育相比，基礎(chǔ)教育對(duì)于公民基本素質(zhì)的養(yǎng)成發(fā)揮著重要得多的作用。因此，今后中央有必要加大對(duì)基礎(chǔ)教育的財(cái)政資助。然而，與環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、土地規(guī)劃和管理等調(diào)控領(lǐng)域不同的是，中央在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的主要職能在于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和財(cái)政均衡，教育職能的具體執(zhí)行則完全留給地方政府。除了維持統(tǒng)一的高考制度之外，中央的教育行政職能應(yīng)該是消極而非積極的。

六、土地管理——中央需要轉(zhuǎn)換角色

近年來(lái)，土地規(guī)劃和管理成了官場(chǎng)腐敗的最大重災(zāi)區(qū)。如果地方政府在煤礦違法事件中或多或少是“被動(dòng)”的受益者(等著受賄或被邀“入股”)，那么它在土地違法事件中往往是主動(dòng)的得利者。和煤礦安全類似，土地管理涉及中央、地方政府、開發(fā)商和被征收者(如城市被拆遷戶和被征地農(nóng)民)的四方博弈。在目前的制度格局下，被征收者是發(fā)言權(quán)最小的弱勢(shì)群體⑤，而中央則未必掌握必要的信息以有效控制地方土地管理中的違法行為。因此，地方政府和開發(fā)商形成利益共同體，通過人為壓低征收補(bǔ)償來(lái)創(chuàng)造利潤(rùn)空間。在農(nóng)村，過度開發(fā)不僅剝奪了農(nóng)民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且可能違法侵占耕地，導(dǎo)致耕地低于中央設(shè)定的警戒線。

地方政府和開發(fā)商聯(lián)盟產(chǎn)生了普遍的土地違法現(xiàn)象，同時(shí)造就了大批房地產(chǎn)富豪和貪腐官員。2002年，中國(guó)內(nèi)地100名富豪榜上竟超過一半涉足房地產(chǎn)業(yè)⑥。房地產(chǎn)界多富豪的真正原因，在于地產(chǎn)是中國(guó)最佳的尋租場(chǎng)所。例如在“慕馬案”中的主角慕綏新任沈陽(yáng)市長(zhǎng)時(shí)期，沈陽(yáng)土地開發(fā)商打著“高科技農(nóng)業(yè)”的幌子，大行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，大量土地被以行政劃撥的手段圈走。1997—2000年間，行政劃撥供地占了該市建設(shè)供地總量的大約70%。昆明市連續(xù)三任規(guī)劃局長(zhǎng)都栽在房地產(chǎn)開發(fā)腐敗上，可見土地違法的誘惑是多么巨大。尤其是許多基層政權(quán)目前都面臨財(cái)政窘境，“以地生財(cái)”成為重要的財(cái)政收入來(lái)源，低價(jià)征收、高價(jià)出讓已成為各地政府增加財(cái)政收入的“制勝法寶”①。和巨大的違法收益相比，土地違法行為付出的成本要小得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2006年查處結(jié)案土地違法案件90 340件，但是其中給予地市級(jí)干部行政處分的只有6人，給予地市級(jí)干部黨紀(jì)處分的只有9人。這就不難解釋為什么中央的土地調(diào)控政策一輪緊似一輪，而各地的土地違法違規(guī)行為卻依然屢禁不止。

為了遏止土地違法行為，國(guó)務(wù)院2004年公布了《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》，正式明確了省以下土地垂直管理的具體目標(biāo)。在原有國(guó)土資源分級(jí)管理的體制下，土地規(guī)劃、土地審批和出讓資金收取等權(quán)力實(shí)際上都屬于地方政府。后者既是裁判人，又是受益者，導(dǎo)致各級(jí)政府批地權(quán)失控，以基層政府為主導(dǎo)的土地違法案件頻繁發(fā)生。實(shí)行垂直管理的目的是通過約束地方代行的土地所有者職能來(lái)控制土地違法現(xiàn)象。省以下國(guó)土資源部門從政府組成部分轉(zhuǎn)變?yōu)檎ぷ鳈C(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)方式由地方黨委管理為主改為由上級(jí)國(guó)土資源管理部門為主。市、縣國(guó)土資源主管部門是同級(jí)政府的工作部門，其機(jī)構(gòu)編制仍由同級(jí)政府管理;市轄區(qū)國(guó)土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市政府管理，改為國(guó)土資源管理分局，為市國(guó)土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu);鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣、市政府管理，可按實(shí)際需要作為縣、市國(guó)土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。

然而，嚴(yán)格的集中審批制度似乎并未有效遏止各地的土地違法事件。2007年3月，國(guó)土資源部發(fā)布的《2006年全國(guó)土地違法案件查處情況通報(bào)》顯示，全國(guó)發(fā)現(xiàn)的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無(wú)論是案件數(shù)量還是涉及的土地面積都較2005年有大幅上升，其中當(dāng)年新發(fā)生的土地違法行為、當(dāng)年發(fā)生立案的案件及其涉及的土地面積上升幅度更大②。2007年1—5月份，全國(guó)共立案查處土地違法案件24 245件，涉及土地面積22萬(wàn)畝。雖然違法事件比去年略有下降，但正如國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史所說:“一些市、縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、以租代征，擅自設(shè)立和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)，擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃以及違規(guī)侵占基本農(nóng)田，損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象還不同程度地存在”[10]，堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”的任務(wù)十分艱巨。國(guó)家土地副總督察甘藏春指出，根據(jù)對(duì)土地違法案件的統(tǒng)計(jì)，地方政府的違法案件雖然在數(shù)量上僅占土地違法案件總量的20%，但占了涉及土地面積的80%[10]。

土地審批制度所面臨的困惑體現(xiàn)了中央和地方關(guān)系的局限性。無(wú)論如何界定中央與地方權(quán)限，似乎都難以跳出中央“一放就亂、一收就死”的怪圈。要杜絕征收權(quán)的濫用現(xiàn)象，只有根除地方政府的圈地沖動(dòng)，使土地不再成為地方創(chuàng)收的主要來(lái)源。在實(shí)行土地私有制的國(guó)家，絕大部分土地所有權(quán)交易都是在私人之間直接完成的，政府只是發(fā)揮登記所有權(quán)變更和裁判糾紛等中立的第三人角色。即便少數(shù)工程因涉及公共利益而需要政府征收，也由于憲法明確要求“公正補(bǔ)償”(just compensation)，政府必須以公平市價(jià)(fair market value)征收財(cái)產(chǎn)，因而從土地買賣過程中得不到凈利潤(rùn)，從而有效抑制了圈地行為。雖然中國(guó)實(shí)行土地公有制，土地產(chǎn)權(quán)的歸屬相對(duì)來(lái)說不那么明確，但是土地的價(jià)值仍然體現(xiàn)在具體的土地使用權(quán)和附著物的所有權(quán)上，而土地使用權(quán)和附著物的所有權(quán)應(yīng)該都是可以直接交易的，無(wú)須政府出面征收或征用。事實(shí)上，即便涉及所有權(quán)從集體土地到城市土地的性質(zhì)變更，也未必一定要經(jīng)過政府征收，而完全可以在通過政府有關(guān)部門審批后在農(nóng)民和開發(fā)商之間自發(fā)進(jìn)行，從而繞過了似乎除了為地方政府提供財(cái)源之外沒有任何實(shí)質(zhì)作用的征收程序。即便有必要征收，2004年修憲也已經(jīng)明確財(cái)產(chǎn)征用必須“給予補(bǔ)償”，但不明確的問題是，究竟是什么性質(zhì)的“補(bǔ)償”，1982憲法以及2007年頒布的《物權(quán)法》都沒有明確規(guī)定。《物權(quán)法》第42條只是規(guī)定“應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”，但是究竟依據(jù)什么“法”?如果法律本身規(guī)定的補(bǔ)償不公正怎么辦?對(duì)于這些關(guān)鍵問題，《物權(quán)法》并沒有給出答案③。如果不能保證公正補(bǔ)償，就不能消除地方圈地行為，也就不可能遏止征地違法及由此帶來(lái)的貪腐

行為[11]。

七、農(nóng)地保護(hù)——城市化必須和征地脫鉤

農(nóng)村土地屬于村集體所有，因而土地所有權(quán)和城市土地相比更為具體。但即使如此，農(nóng)村土地所有權(quán)還是殘缺不全的，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā方罐r(nóng)地的自由轉(zhuǎn)讓，因而農(nóng)村土地?zé)o法進(jìn)入全國(guó)的土地市場(chǎng)并通過自由交易而直接實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。農(nóng)地要變更其用途，必須首先通過征收才能進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，而地方政府往往將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)壓得很低，并和開發(fā)商分割征地所得利潤(rùn)①。事實(shí)上，在城鄉(xiāng)二元體制下，城市和農(nóng)村成為割裂的兩個(gè)世界;農(nóng)地和城市土地不可能在同一個(gè)市場(chǎng)上交易，過低的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和落后的基礎(chǔ)設(shè)施等一系列因素大大貶低了農(nóng)地價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)值遠(yuǎn)低于城市土地價(jià)值。農(nóng)村城市化之后，原先的農(nóng)地將大幅度升值。這意味著農(nóng)村面臨著巨大的城市化壓力。20世紀(jì)90年代末以來(lái)，隨著中國(guó)的城市化進(jìn)程明顯加速，政府獲利的機(jī)會(huì)也越來(lái)越多。1990—2001年間，中國(guó)地級(jí)市數(shù)量由188個(gè)增加到269個(gè)，人口超百萬(wàn)的大城市由31個(gè)增加到41個(gè)，城市覆蓋面的面積占全國(guó)國(guó)土面積的比重從20%增加到42.6%。在此過程中，地方政府將大片土地賣給城市運(yùn)營(yíng)商，同時(shí)將開發(fā)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力交給后者;政府從中獲得大量資金，開發(fā)商也大發(fā)其財(cái)。

在天平的另一側(cè)，中國(guó)城市化進(jìn)程中土地沖突和階層矛盾愈演愈烈，各地因農(nóng)地被征而出現(xiàn)的暴力沖突乃至人命事件屢見不鮮②。與此同時(shí)，過度開發(fā)也導(dǎo)致耕地不斷流失。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在檢查《土地管理法》實(shí)施情況的報(bào)告中指出，目前大量占用耕地——尤其是基本農(nóng)田——的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。違規(guī)設(shè)立的開發(fā)區(qū)遍布各地，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)設(shè)立過多過濫，占用了大量耕地。一個(gè)典型的例子是當(dāng)時(shí)引起全國(guó)關(guān)注的“鐵本事件”。2004年4月4日，新華網(wǎng)以頭條位置報(bào)道了鐵本公司在常州新北區(qū)長(zhǎng)江沿岸違法占地、建設(shè)840萬(wàn)噸鋼鐵項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院聯(lián)合調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，“當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門嚴(yán)重違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，越權(quán)分22次將投資高達(dá)105.9億元的項(xiàng)目分拆審批;違規(guī)審批征用土地6541畝，違規(guī)組織實(shí)施征地拆遷”，其中耕地4585畝，包括基本農(nóng)田1200畝，現(xiàn)已無(wú)法復(fù)耕。違法占地直接造成常州魏村鎮(zhèn)、揚(yáng)中西來(lái)橋鎮(zhèn)2000多戶6000多名農(nóng)民流離失所，遭強(qiáng)行拆遷的農(nóng)民大部分無(wú)奈租借鄰村房屋或暫住親友家中[12]。“鐵本事件”直接引發(fā)了國(guó)務(wù)院暫停各地征地的命令和土地審批權(quán)集中的改革。

為了防止耕地流失，中央規(guī)定了嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)制度。然而，“抽刀斷水水更流”，即便是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度還是未能有效遏制農(nóng)地流失。根據(jù)濟(jì)南市建委、國(guó)土資源局等單位的摸底調(diào)查，僅2005年上半年，濟(jì)南市就有96個(gè)村在農(nóng)村集體用地上違法進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，除建成已交付使用的200多萬(wàn)平方米外，僅在建工程項(xiàng)目就有113處，建筑面積近600萬(wàn)平方米。這一面積幾乎與濟(jì)南市2005年上半年正式開工建設(shè)的房產(chǎn)面積相當(dāng)，違法開發(fā)建設(shè)已經(jīng)發(fā)展到了與正常開發(fā)并駕齊驅(qū)的嚴(yán)重地步。在長(zhǎng)三角地區(qū)，違規(guī)開發(fā)農(nóng)村集體用地的現(xiàn)象也屢見不鮮，一些自然風(fēng)光優(yōu)美的鄉(xiāng)村成為違規(guī)開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)。據(jù)了解，目前以舊村改造甚至以新農(nóng)村建設(shè)名義在農(nóng)地上進(jìn)行的房地產(chǎn)開發(fā)主要通過三種形式:一是某些村未經(jīng)審批，擅自組建隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè);二是部分村與開發(fā)商合作，由村出地、開發(fā)商出錢，雙方利益分成;三是個(gè)別村委會(huì)直接把地賣給開發(fā)商，違法轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)[13]。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)城市化是不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)，也是農(nóng)民致富的主要途徑。無(wú)論是暫停征地還是嚴(yán)格審批，都不可能從根本上解決土地制度所引發(fā)的社會(huì)問題。事實(shí)上，農(nóng)地征收問題的源頭正是在于中央法律的規(guī)定。和城鄉(xiāng)二元體制的邏輯一脈相承，目前耕地保護(hù)制度是建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，因而農(nóng)民利益和國(guó)家利益之間發(fā)生了根本沖突。為了嚴(yán)格保護(hù)耕地，《土地管理法》要求任何單位和個(gè)人因建設(shè)而需要使用農(nóng)村集體土地，均需通過征地改變其產(chǎn)權(quán)屬性，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后由各地政府通過土地一級(jí)市場(chǎng)以劃撥、租賃等方式讓渡使用權(quán)，同時(shí)給予土地原主人一定補(bǔ)償③。但問題是，目前規(guī)定的補(bǔ)償方案也未必能充分體現(xiàn)農(nóng)地本身的價(jià)值，有些地方政府更是想方設(shè)法規(guī)避法律、降低補(bǔ)償。況且即便地方政府依法給予合理補(bǔ)償，只要農(nóng)地不能自由轉(zhuǎn)讓，不能和城市土地一樣直接進(jìn)入流通市場(chǎng)，那么農(nóng)地就不可能充分實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。目前的耕地保護(hù)制度仍然延續(xù)了半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的思維，通過限制農(nóng)村的自由發(fā)展來(lái)保證整個(gè)國(guó)家的糧食安全。最近在廣東、重慶、成都等地實(shí)施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)或“股田制”試驗(yàn)雖然有所突破，但仍然帶有諸多限制，且有些創(chuàng)新已在實(shí)施過程中遇到困難，因而并沒有從根本上解決農(nóng)地所面臨的矛盾。

由此可見，目前的土地利用總體規(guī)劃必須全面修改。這項(xiàng)工作必然是相當(dāng)艱巨的，因?yàn)槔硇砸?guī)劃必須建立在充分的信息保障和社會(huì)檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，而現(xiàn)在不僅公眾不了解理性決策的信息，甚至國(guó)家有關(guān)部門都未必能及時(shí)監(jiān)測(cè)和掌握農(nóng)地用途的實(shí)際情況。但是合理規(guī)劃、嚴(yán)格審批正是中央和各級(jí)政府有義務(wù)履行的職能，因而有必要通過更新技術(shù)、增加人力等手段加大監(jiān)控力度，至少在省一級(jí)建立準(zhǔn)確完備的掌握土地用途實(shí)際情況的資料庫(kù)。另外，土地規(guī)劃的合理性必須公開并接受社會(huì)公眾的檢驗(yàn)。目前，土地規(guī)劃中許多問題仍有待回答，譬如18億畝的耕地“紅線”是如何確定的?對(duì)于保證未來(lái)人口的基本食糧是否必要和充分?全國(guó)耕地是如何分布的?各地基本農(nóng)田的劃定是否合理?這些信息都和回答諸如是否有必要禁止小產(chǎn)權(quán)之類的問題相關(guān)，但是公眾都不知道，因?yàn)檎畯膩?lái)沒有向公眾說明過。據(jù)我們了解，不少地方的農(nóng)民甚至無(wú)法知道村里哪些土地是必須由中央批準(zhǔn)才能變更用途的基本農(nóng)田。如此又如何談得上促進(jìn)農(nóng)田保護(hù)?農(nóng)田多數(shù)集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)也正是因?yàn)檗r(nóng)地多才“欠發(fā)達(dá)”，而許多地方之所以冒險(xiǎn)違法征地，無(wú)非是因?yàn)檗r(nóng)田收益低;在沒有充分補(bǔ)償?shù)那闆r下強(qiáng)令這些地方維持耕地，是不是剝奪了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)?要真正保護(hù)全國(guó)耕地，中央財(cái)政應(yīng)該對(duì)河南、山東、安徽等農(nóng)業(yè)地區(qū)作出什么承諾?不首先回答這些問題，土地規(guī)劃就難以合理化，耕地保護(hù)也將流于空談。

八、結(jié)論——中央與地方立法關(guān)系的法治化

中央和地方的事權(quán)劃分看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上相當(dāng)復(fù)雜，絕非憲法幾條規(guī)定就能解決的問題。有的學(xué)者認(rèn)為，“地方分權(quán)的上限是在政治上不危及國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，在經(jīng)濟(jì)上不得妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)體系的建立;下限是不得侵犯和剝奪公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益”[14](P219-220)。然而，一旦遇到實(shí)際問題，這種粗線條的界定并沒有太大幫助。目前除了國(guó)防、外交、貨幣、度量衡、國(guó)際和州際貿(mào)易等顯而易見的事項(xiàng)之外，中央權(quán)限范圍并沒有什么定論，即便是聯(lián)邦國(guó)家的劃分標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。尤其是隨著近代工業(yè)的發(fā)展，越來(lái)越廣泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將人們從不同區(qū)域乃至國(guó)家?guī)У揭黄穑蚨絹?lái)越多的事務(wù)需要中央政府的統(tǒng)一規(guī)制。即使在美國(guó)這樣強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦分權(quán)的國(guó)家，傳統(tǒng)的二元模式也已被打破，聯(lián)邦和各州之間的權(quán)限邊界越來(lái)越不確定，分權(quán)格局已經(jīng)從相對(duì)簡(jiǎn)單清晰的“千層餅”轉(zhuǎn)化為復(fù)雜模糊的“花蛋糕”。無(wú)論對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，中央和地方的立法關(guān)系理論都面臨不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，各國(guó)中央和地方關(guān)系還是體現(xiàn)出一些普遍趨勢(shì)和廣泛接受的基本原則。在經(jīng)過一段時(shí)期的集權(quán)之后，各國(guó)開始重新認(rèn)識(shí)地方自治和放權(quán)的意義;聯(lián)邦制國(guó)家或?qū)嶓w越來(lái)越重視輔助原則，單一制國(guó)家則更強(qiáng)調(diào)中央放權(quán)。問題在于，如何將這些一般原則適用于中國(guó)的具體情況?中央應(yīng)該在哪些領(lǐng)域放權(quán)?放多少權(quán)?凡是地方有能力做的事情，確實(shí)應(yīng)該由地方而非中央來(lái)做，但是哪些事情是地方完全有能力承擔(dān)的?哪些又必須通過中央和地方合作來(lái)承擔(dān)?往往更重要的是，中央究竟應(yīng)該怎么做?是中央直接監(jiān)管或者和地方共管，還是限于立法規(guī)范和財(cái)政支持，將具體執(zhí)法留給地方?還是并不直接參與具體監(jiān)管，而僅限于保障個(gè)人基本權(quán)利并建立遏止腐敗的法律機(jī)制?

隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響范圍越來(lái)越大，中央在憲法上可以行使的權(quán)力范圍也越來(lái)越寬，但是在憲法上可以做的事情未必全部由中央單獨(dú)承擔(dān)。中央可以通過立法為全國(guó)規(guī)定統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、在各地建立環(huán)境污染監(jiān)測(cè)站、為各地治理污染投入配套資金，但是具體執(zhí)法則可以留給地方;中央可以規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的普及教育和教學(xué)大綱，并為貧困地區(qū)提供足夠的經(jīng)費(fèi)，但是具體辦學(xué)可以交給地方;中央也可以規(guī)定不可減少的全國(guó)耕地總面積及其各省分布，但是具體的土地規(guī)劃和用途變更審批則一般在省內(nèi)完成;更重要的是，中央有義務(wù)通過更清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和更有效的權(quán)利保障機(jī)制，在保護(hù)城市與農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上保障國(guó)家糧食安全。總之，在廣闊的合作領(lǐng)域，單一制和聯(lián)邦制并沒有本質(zhì)區(qū)別，都需要根據(jù)效率原則合理分配中央和地方權(quán)限。

既然中央不應(yīng)什么都管，有必要根據(jù)中國(guó)的具體情況進(jìn)一步研究不同領(lǐng)域的分權(quán)模式。某些權(quán)力顯然專屬中央，譬如外交、國(guó)防、海關(guān)、宏觀調(diào)控，從立法到執(zhí)行都由中央直接負(fù)責(zé);某些權(quán)力專屬地方，譬如治安、消防、地方工程，而中央不應(yīng)插手;但是更多的領(lǐng)域需要中央和地方合作，而每個(gè)領(lǐng)域都需要根據(jù)其具體特點(diǎn)設(shè)計(jì)中央和地方的立法與執(zhí)法合作模式。在合作領(lǐng)域，一般由中央制定立法標(biāo)準(zhǔn)，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行，但是地方也可以在某些方面和中央分享立法權(quán);為了防止地區(qū)差別以及“中央請(qǐng)客，地方埋單”現(xiàn)象，中央有義務(wù)根據(jù)執(zhí)法成本和地方經(jīng)濟(jì)狀況提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。合作模式和單一制國(guó)家通行的中央立法、地方執(zhí)法模式并沒有本質(zhì)區(qū)別，只是輔助原則要求中央將自己的權(quán)能限于必要的范圍，中央和地方的權(quán)限劃分則應(yīng)通過法律加以確定。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]潘岳. 中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入水污染密集爆發(fā)階段[EB/OL]. http://news.qq.com/a/20070703/003206.htm，2007-07-03.

[2]肖敏，馬維坤，劉喜梅. 黃河沿岸每個(gè)城市都是污染源，有關(guān)部門稱難管理[EB/OL]. http://news.163.com，2005-08-23.

[3]中國(guó)去年每?jī)|元GDP死1人，每萬(wàn)人中1人事故中喪生[EB/OL]. http://news.163.com，2005-09-21.

[4]中國(guó)能源年鑒2004[M]. 北京:中國(guó)石化出版社，2005.

[5]唐錚. 反思大平礦難[J]. 財(cái)經(jīng)，2004，(21).

[6]郭松民. “新醫(yī)改方案”的制定為什么要保密[EB/OL]. http://news.QQ.com，2007-05-15.

[7]摘腎救夫，農(nóng)村合作醫(yī)療:小病不保，大病保不了[EB/OL]. http://news.163.com，2005-11-22.

[8]謝泳. 學(xué)費(fèi)猛于虎[J]. 中國(guó)新聞周刊，2004-07-26.

[9]農(nóng)村兒童今年全部免費(fèi)上學(xué)[N]. 新京報(bào)，2007-02-28.

[10]國(guó)土部:80%違法用地主體是政府[N]. 上海證券報(bào)，2007-07-13.

[11]張千帆. “公正補(bǔ)償”與征收權(quán)的憲法限制[J]. 法學(xué)研究，2005，(2).

[12]何禹欣，陳芳. 鐵本之亂[J]. 財(cái)經(jīng)，2004，(10).

[13]地方政府借用新農(nóng)村名義在農(nóng)用地開發(fā)房地產(chǎn)[EB/OL]. 中國(guó)廣播網(wǎng)，2007-04-24.

[14]薄貴利. 集權(quán)分權(quán)與國(guó)家興衰[M]. 北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001.

[責(zé)任編輯李宏弢]

Rule-by-Law of Central and Local Relation

——An Investigation into Central and Local Separation of Powers of Supervision

ZHANG Qian-fan

(Center of Constitution and Administrative Law， Peking University， Beijing 100872， China)

Abstract: This article probes into the issue of central and local separation of powers of supervision from the aspects of environment protection， production safety， social security，?basic education， land management， and farmland protection. Due to different nature of different field， the central and local power?boundary is also different. In a word， the central government should limit its power to necessary range; the separation of powers should abide by efficiency principle and defined by basic laws.

Key words: central and local relation; rule-by-law; separation of powers of supervision