協力行政的興起及其行為型態探析

摘要:協力行政可以說是與傳統的干涉行政、給付行政以及計劃行政相并列的新的行政類型。從行為角度來看，它是行政主體為謀求行政效益，作出借助私主體協力、配合達成既定行政目標的行政行為;從制度角度來看，它是現代行政國家為有效達成既定行政目標，通過吸納私主體進入行政過程，雙方相互協力、合作的手段、方式和途徑的總稱。

關鍵詞:協力行政;行為型態;參與行政;行政相對人身份的協力;公眾身份的協力

作者簡介:陳峰(1982—)，男，江蘇鹽城人，蘇州大學法學院博士研究生，從事憲法學與行政法學基礎理論研究;黃學賢(1963—)，男，江蘇揚中人，法學博士，蘇州大學法學院教授，博士生導師，從事行政法學、行政程序法學、行政訴訟法學教學與研究。

基金項目:江蘇省法學會項目“行政協助過程規制研究”，項目編號:SFH2008C01

中圖分類號:D914文獻標識碼:A文章編號:1000-7504(2010)01-0074-07收稿日期:2009-09-04

隨著社會分工的日益專業化和社會事務管理的復雜化，行政機關獨立應對紛繁復雜的社會變化日益顯得捉襟見肘。為使行政機關應對社會變遷的情勢，越來越多的法律并不直接、具體地進行利害調整，而是僅僅提供利害調整的平臺，將實際的利害調整任務委任給行政過程。行政機關在行政過程中“借力”完成行政目標已經成為普遍現象，行政機關除相互之間協助之外，還廣泛地借助相對人協助的手段。正如臺灣地區行政法學者翁岳生先生所言:“行政對內必須講求協調、溝通與協助，對外則應力求其決定為人民所接受。是以，在一個民主、多元、現代(專業化)的社會中，行政部門于個案裁決或政策擬定時，須加強與人民之間的溝通與協調?！盵1](P21)同時，現代行政國家為彌補科層制行政機關人手或設備的不足，充分利用私人的專業知識、創造性、技術和設施，國家經常將行政任務委托給私人實施，形成公私協力伙伴關系。于是，合作行政、協作行政、互動行政等新型行政理念日益為現代行政法治模式所接受。

本文所謂的協力行政，又可稱為合作行政、雙贏行政、互動行政，是指經與公民協助、配合、合作、協作的行政作用及其系統性的制度概括。筆者認為，它是從行政態樣、內容及目標的角度對行政種類進行的劃分，與干涉行政、給付行政和計劃行政等行政類型相并列。從行為角度看，它是行政主體為謀求行政效益，作出借助私主體協力、配合達成既定行政目標的行政決定①;從制度角度看，它是現代行政國家為有效達成既定行政目標，通

過吸納私主體進入行政過程，雙方相互協力、合作的手段、方式、途徑和過程等的總稱。

一、 協力行政的背景:從“參與行政”到“協力行政”的轉變①

1. 傳統參與行政的法治模式

依照大陸法系的傳統行政法理論，在依法行政的邏輯鏈條中，行政過程往往超脫于直接民意之外，行政機關無須聽取民眾意見就可作出行政決定，公民除以行政相對人的身份被動地進入行政過程接受處理之外基本上便與此無緣，即行政相對人除對行政主體負有相關參與、協力義務外無可作為。對此，有學者概括為:“在傳統的行政管理過程中，行政相對人只是作為單純的行政管理對象，扮演非常被動的角色，沒有積極參與管理過程的任何權利和權力可言，也沒有(且無需)能夠體現民主權利和權力的行政管理制度安排?！盵2]

伴隨著傳統行政模式固有的僵化、低效，更重要的是直接民意在通過立法機關向政府傳遞的間接過程中所遭受的扭曲被不斷地暴露出來，應對這一困境，英美法理論主張的程序正義成為一劑良方，以行政過程中的正當法律程序來規范行政機關的行為，其中特別構建了公民參與行政過程的相應具體程序性制度，如信息公開制度、抗辯制度、聽證制度等，從而使公民可以以相對人的身份在行政過程中行使諸如卷宗閱覽、陳述、申辯、提出證據和質證等行為充分保障程序性權利。隨著程序性權利觀念的不斷發展和深入，不僅英美法系，而且包括大陸法系的世界各國對行政程序也越來越重視，公民以相對人身份參與行政過程成為現代行政法學研究的一個重要課題。但是，此時“人民作為行政行為的相對人得以參與行政決定的前階段。其雖亦具有法治國特征的特定程序上權利，然而人民要請求法院的救濟卻僅能始于本身公權利受侵害之時。這種情況對應國家社會二元區分的理論，可以稱為古典自由主義下執行模型的本質”[3](P240-240)。因此說，這種公民參與行政的模式與其說賦予相對人部分程序性權利，不如說尚未從根本上改變公民作為行政對象的傳統行政法治模式。筆者這里姑且稱之為傳統“參與行政”的法治模式。

2. 現代參與行政法治模式——協力行政法治模式

面對政府獨立壟斷公共資源不斷呈現“失靈”的態勢，越來越多的人主張將直接民主作為一劑有效的“解毒劑”逐漸地注入到傳統行政模式僵硬的肌體當中。對此，有學者將直接民意在公共行政過程中的主要表現概括為:對行政的直接組織和參與、對行政的直接評價和監督以及對行政直接提出要求[4]。伴隨行政民主化的這一趨勢，被認為欠缺合意形成要素的行政行為實際上正在逐步克服其不足，一種所謂“基于協商的行政行為(der ausgehandelte)”概念被廣泛論及②。這表現在:一方面，傳統的行政行為為了能適應現代行政的需要，不斷地改變著其職能。如在德國的行政實務中，行政機關在決定作出行政行為之前，經常在行政與私人之間交換意見;在日本，行政機關在決定作出前，為了使私人能遵守該命令而同私人進行協商③;在美國，“為了避免縱向命令型管制和正式的行政法律程序的局限，人們發展出解決創新性的管制問題的各種形式的彈性機構——利益相關人網絡”[5]。通過多種方式與公眾溝通、管制協商、合作安排、討價還價等，這樣，“在參與者之間為了解決管制問題而在協商的基礎上建立了準契約性的關系”[6]。行政主體在作出行政決定前與行政利害關系人進行充分協商，將未來的行政決定建立在充分協商和最大限度的共識之上，不僅能夠體現以人為本的現代行政理念，而且能夠降低行政決定的執行成本，預防和減少行政爭訟，節約社會資源。另一方面，越來越多新型行政行為形式出現，諸如行政指導、行政規劃、行政合同等，這些行政行為不但要聽取相對人的意見，甚至以相對人的協力、同意為行政決定成立前提。公民參與行政過程的角色得以轉變，地位大大提高。

與此進程同步的趨勢是，晚近三十年來，應對公共事務日趨多樣化和復雜化，以及傳統的官僚化政府格外遲鈍的表現，一場聲勢浩大的公共行政改革運動幾乎同時在西方國家發起。在這一過程中，“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化(Privatization)方式因為契合了“政府退縮、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔公共行政義務和責任的徹底免除(即所謂的“國家除任務化”)，縱觀歐美發達國家推行民營化的實踐，絕大多數民營化的方案都“采行游走在‘單純組織私法化’與‘任務完全私人化’兩個民營化光譜極點間之模式”，因而，“任務部分私人化”(即公私協力)現已成為各國立法及實務最普遍采行的民營化模式”[7](P3-4)。這樣，政府從“前臺”走向“幕后”，即從行政任務的直接執行者轉變為監督者和保障者。民營化的實質就是建立公共部門與私人部門之間的伙伴關系。而公私合作主要采用的行政行為形式就是公私協力行為。對此，有學者以德國行政法發展趨勢來說明，“行政任務民營化，需行政與人民合作，同時也是人民參與國家任務之執行。德國七〇年代所討論之參與(partizipativen)要求，已漸被廣泛之人民具有協力權(Mitwirkungsrechte)之權限用語取代”①?？梢?，公私協力行為最能體現公民對公共行政的直接參與，它是吸納私人部門參與行政過程和公共部門通力合作實現行政目標的制度。它有利于打破政府部門對公共行政的一貫壟斷，使公民能夠以行政相對人之外的身份置身于行政活動之中，體現了當今行政民主化的要求。

在公共行政改革背景下，無論是“基于協商的行政行為”還是“公私協力行為”，公民參與行政的模式不再只是被動的對象，公民參與行政的角色也不再是補充行政機關的配角。按照日本山田洋教授所言:“向來行政活動中的人民‘參與’，往往由行政外部的個人或團體，以向行政部門反映自身或其所代表之團體的利害為目的，而參與行政活動。于此，公共問題的解決仍由行政部門主導其程序;惟今年所稱之‘合作’，并不以行政部門主導公共問題之解決程序為前提，毋寧著重在行政與社會部門之間分配各自的公共責任?！盵8](P19-28)此種參與行政的模式已不同于傳統的行政參與模式，筆者稱之為“協力行政法治模式”②。

從以上“公民參與行政”發展路徑的梳理中我們可以發現，公民參與行政過程伴隨著一個“參與-合作”的過程，從權利的角度來看，是從義務本位到權利本位，權利由少到多直至與行政機關對等的過程。這一過程既是歷史的，也是符合邏輯的?；谝陨戏治觯P者以為，在一定程度上可以說，我們正在跨入“協力行政”的時代。同時，公民參與行政過程扮演行政法律關系中當事人的不同角色，相應地也產生不同的行政行為和具體制度。這些都需要我們進一步深入分析。

二、 協力行政背景下的行政行為型態

當代行政背景下，協力行政涵蓋了行政機關借助公民完成行政任務的所有行政行為型態。協力行政不僅通過協力性行政處分、協力性事實行為呈現，甚至還會借助行政合同、民事合同以公私協力的方式所呈現。以下，筆者按照公民在協力行政中扮演的當事人角色的不同，著重分析兩類協力行政類型，即行政相對人身份的協力和公眾身份(純私主體身份)的協力③。

1. 行政相對人身份的協力，又可稱為行政程序中(基于相對人協力)的協力行政行為。這些協力行為主要以行政事實行為的型態所呈現。這類協力行政行為可以進一步劃分為:

(1)命令性的協力。命令性的協力，又可稱為行政協力命令。此類行政協力屬于權力性事實行為。權力性事實行為是指行政主體立于與相對人不對等的地位，通過行使強制權(或以其為基礎、后盾)直接實現行政管理目的的行為。權力性事實行為多表現為行政主體的物理性作用[9](P1095)。此類行政協力在行政過程中的調查階段廣泛存在，如《行政處罰法》第37條規定:“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓?！绷硗?，如質監部門檢查產品質量，強制要求廠家配合，提供樣品、回答質詢;海事行政機關調查船舶安全狀況，要求船主就停船履行接受檢查的義務等;此外，還廣泛存在于行政強制程序過程中，即要求相對人配合行政機關應作出相應協力義務的行為。如《突發公共衛生事件應急條例》第44條規定:“在突發事件中需要接受隔離治療、醫學觀察措施的病人、疑似病人、與傳染病人密切接觸者在衛生行政主管部門或者有關機構采取醫學措施時應當予以配合;拒絕配合的，由公安機關依法協助強制執行。”

(2)指導性的協力④。指導性的協力，又稱為請求性的協力或期待性協力。這是一種具有行政指導特征的協力行政行為，即行政主體基于國家法律、政策規定作出的，旨在引導行政相對人自愿協助行政主體采取一定的作為和不作為，以實現行政管理目標的一種行政協力行為。在這一過程中，行政主體有責任及時作出行政協力指導，而行政相對人則享有是否配合指導、提供協力的選擇權。正是由于行政指導行為對行政相對人不具有法律上的約束力，行政相對人可以對其進行自愿選擇。這種協力行為主要特征包括:第一，指導性的協力既是行政主體所享有的“特權”，同時也是其應當履行的職責;。第二，對于行政主體的行政指導，行政相對人既可以選擇放棄也可以選擇接受，放棄協力指導僅僅意味著放棄權利或預期的可得利益，并不是不履行義務，因而不得受到任何處罰;如果選擇接受，行政主體就負有兌現先前承諾的義務，即行政相對人享有因接受行政協力指導而獲取相應信賴利益的權利。換言之，行政主體該作出協力指導而不指導或該兌現承諾而不兌現時，就意味著其自身沒有履行應盡的職責，應當承擔相應的法律責任。更重要的是，隨著行政職能的轉變，指導性的協力行為已經大量涌現，因此，及時地將此類社會關系納入行政法律關系范圍之內十分必要。如我國《道路交通安全法》第70條規定:“在道路上發生交通事故時，乘車人、過往車輛駕駛人、過往行人應當予以協助?！痹谶@類行政法律關系中，行政主體擔負著實施指導性的協力的義務，而行政相對人則享有選擇是否愿意提供指導性協力的權利。

(3)協商性協力。筆者這里說的協商性協力，德國和我國臺灣地區的學者又稱為非正式協商行為、協商性行為，是行政機關與人民就某些觀點及事實所作既定的行政目標的“非正式行政行為”①。此種協力行政行為也是行政相對人身份的私主體輔助行政主體達成行政目標作出不具有法律效力的協商行為。另有學者認為非正式協商與正式協商對應，正式協商往往受到法律較為嚴格的規制，在協商的形式、步驟以及結果的形式等方面具有嚴格的要求;而非正式的協商相比較而言較少受到法律的規制，基本上采取當事人意思自治主義。在結果上，正式的協商往往以具有法律效力的契約為追求目標，非正式的協商并不一定追求一個具有法律效力的契約，而往往追求彼此間的默契和互信，即達成君子協定②。筆者以為，非正式協商行為中，雖然沒有嚴格法律規制，也沒有形成明確的契約，但是它也是通過當事人意思自治實現行政機關的協力行政行為。而作為行政程序中不具最終法律效果的事實行為，非正式協商行為也屬于行政程序中的協力行政行為，更準確地說是和上述指導性協力一樣屬于非權力性行政事實行為③。

2. 公眾身份的協力。公眾身份的協力，又稱為公私協力行為，是指行政主體在其職責范圍內為實現一定行政目的，但基于本身的條件限制和公務上的需要，借助行政相對人以外的私主體(包括公民、法人和其他組織)的協作，針對行政相對人共同作出行政行為并產生行政法效果的行為。根據我國臺灣地區學者有關的分類方法，公私協力行為按照其表現型態可以進一步分類，包括:行政委托(可進一步分為“公權力委托”與“業務委托 [或稱行政助手]”)，公、私合資事業的經營，公共建設中的參與，公私合作管制等四種類型[7](P10以下)。

公私協力行為是一種特殊且廣泛存在的行政協力行為類型，因為此種行為類型往往涉及到三方法律關系。如交警委托民營業者進行違規汽車的拖吊業務、交警借助市民拍攝違章車輛照片作出處罰決定、政府委托民間力量參與抗震救災、群眾協助派出所對社區進行治安巡邏工作等。需要強調的是，此類協力行政行為的相對人乃是公私協力關系中的私主體而不是公私協力關系所指向的對象。而有關公私協力過程中涉及到的行政合同、民事合同行為，筆者以為，它們只是實施公私協力行為的手段，是后續的行政行為或民事行為。

此類協力行政行為已被立法所廣泛認可，例如《江蘇省藥品監督管理條例》第37條規定:“設區的市、縣(市、區)藥品監督管理部門可以在街道、社區、鄉(鎮)、村聘請藥品協管員和信息員，協助進行藥品質量監督。”另外，根據我國《人民警察法》的規定，公安機關在偵查犯罪過程中，有使用機關、團體、企業事業組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物之必要時，有關單位和個人應通過給予優先使用權提供協助;此外，根據我國《拍賣法》的規定，由專門的拍賣機構依法進行拍賣，這里涉及到拍賣機構作為行政強制行為中的相關人身份進行的協力行為;再如劃撥存款、兌現有價證券的行政強制立法中也廣泛存在通過金融機構的協力和配合實施行政強制的情形。

需要說明的是，公私協力行為與行政程序中的協力行為作為協力行政兩類重要的類型具有一些共同點。首先，兩類協力行政行為都是行政主體在行政過程中面臨獨立行政有困難或獨立行政不經濟時，借助私主體參與行政形成的行政行為，兩者都是行政過程中采用的行政手段，輔助于最終行政目標的實現。其次，兩類協力行政類型都是以行政主體為主導的行政行為。兩者都是行政主體為實現公共利益，達成行政目標所作出的手段選擇。有關協力行政行為相對于行政目標具有手段性、輔助性和過程性。最后，兩類協力行政行為都依賴于行政相對人的協力行為的實施才能實現協力目標。

公私協力行為與行政程序中的協力行為相比，還有如下兩個特點:其一，從協力實施的角度來看，行政程序中的協力行為主要依賴行政相對人的協力配合;但在公私協力行為中，則要依合同負責完成行政事務，實施協力決定的因素是私主體和行政主體雙方履行合同的權利和義務。其二，在行政程序中的協力行為中，命令性行政協力，對行政協力相對人來說是一種協力義務，不履行將負法律責任。而指導性行政協力和協商性行政協力，協力相對人具有自主選擇的權利。是否協力完全取決于相對人;但在公私協力法律關系中，私主體是否與行政主體簽訂合同有自由選擇的權利，一旦與行政主體簽訂了合同(行政合同或民事合同)，就受合同約束，否則要承擔一定的法律責任。因此，公私協力行為的特點使它在協力行政中，具有穩定性、規則性，更有利于行政事務的順利完成。

三、 協力行政(及其行為型態)的研究意義

1. 協力行政區別于傳統行政法以行政行為為中心的視角

從奧托·邁耶構建的行政法總論體系開始，行政行為理論就直接指向行政程序法和行政訴訟法，它構成了行政法理論體系的核心，一直影響至今。傳統行政行為是指行政法律行為，其核心思路是建立在以行使公權力主體為中心的行為體系。然而，現代社會事務日益復雜多變，行政任務不斷增多。在給付行政、服務行政背景下，政府供給普遍呈現出不足和乏力的態勢，以協力行政為傳統行政法的困境解套已經成為行政法的發展潮流。在今天協力行政背景下，行政機關通過在行政過程中“借力”完成行政目標已經成為普遍現象。與此相應的是，協力行政下的行政行為也型態不一，可能是為實施行政法律行為準備條件，輔助其他行政法律行為而作出的事實行為;也可能是為實現某種公益目的，行政主體和公民、法人、其他組織簽訂的行政合同或民事合同行為?？傊?，協力行政背景下，我們有必要跳出以微觀行為性質為標準對具體行政活動進行考量的傳統模式，承認一般行政活動具有復合性和過程性，也需要在特殊情況下作出具體分析的基礎上，對其制度定性進行系統的重新考量。

2. 協力行政有利于推動公共行政民主化的發展。

行政過程能否民主化，一直是20世紀的學者們不懈追求和努力探索的課題，新公共管理學派的民主行政方案是這方面最有影響的探索，而且在20世紀后期以及21世紀初也以公眾參與的形式而變成了現實的運動。當今世界范圍內，民主制的重心已由議會民主轉向行政民主，由民主下的行政轉向行政中的民主。行政民主化絕不是把政治領域中的形式民主簡單地移植到公共行政中來就能解決的，而是對形式民主的揚棄，其所要建構的是一種實質民主，是建立在開放的、自由的治理基礎上的程序性民主和實質性民主，在社會治理的意義上，也是一種公眾參與和合作型的法治治理模式。不論是在英美“法治”(rule of law)傳統之下還是在德國“法治國”(Rechtsstaat)傳統之下，公民參與作為實現行政民主化、合法化的意義不斷凸顯，公民參與從對行政處分過程的參與擴展到對行政立法、行政計劃、行政指導、行政評價、行政救濟等行政過程的參與。協力行政有助于打破政府對公共事務的壟斷，并提供了公共部門與私人部門之間進行密切合作的機會，是行政過程中的公民有序參與的重要形式，預示著單中心的“統治”模式向多中心的“治理模式”的嬗變，是行政民主化發展趨勢的重要體現。

3. 協力行政有利于系統研究公民有序參與行政法治化路徑

行政民主化的發展過程同時也是日益強化公民參與行政的過程。行政過程中的公民參與，可以提升公共生活的質量，推進行動中的民主，增進行政權行使的正當性和合理性。然而，公民參與行政如果沒有一個有序、有效的制度保障，則可能損害民主、法治的進程。公民有序參與是一種法治參與，就是讓一切公民參與行政的形式都納入到法治的軌道中來，這既有助于保證民主法治的順利有序發展，也有助于保障公民參政、議政的憲法基本權利。

公民參與行政有多種形式，有程序性參與形式和實體性參與形式。然而，當前我國行政法理論研究千篇一律地只注重程序性參與的制度研究，反而忽略了很多重要且尚未類型化的實體性參與行政行為形式，也較少關注實體行為種類的擴展。如今隨著公民地位的提高、能力的擴展，行政機關及授權組織廣泛地吸納、利用私人力量已經是普遍的現象，因此有必要提煉到行政法理論層面來系統研究。行政程序中的制度設置以及一些新型行政行為如行政指導和行政合同等固然有助于公民參與行政，但是也不能忽視行政主體提起和主導的公民協助行政的相應行政行為種類。這不僅存在于公權力行政(又稱為高權行政)中，還存在于私經濟行政中，也廣泛存在于干涉行政、給付行政和計劃行政中。因此深入研究協力行政及其行為型態有助于探尋公民有序參與行政法治化路徑。

4. 協力行政有助于解決現代行政資源不足的問題

從現代國家的職能來看，現代國家面臨著時間緊迫性、空間不足性以及財源有限性的三不足狀態[10](P203)。而實際行政事務的繁多、復雜，僅靠行政主體自身是難以高效地完成行政任務的。資源分配和社會發展面臨更多的矛盾，因此要求政府借助私主體協商、協助、合作完成行政任務。私主體對行政的合作、協力，有助于行政主體節約行政成本，提高行政效率，較為順利地完成行政任務。

相對于傳統行政而言，協力行政中的行政成本顯然低多了，因為協力行政合理優化了現代行政資源。這主要表現在:第一，協力行政有助于降低干涉行政、給付行政和計劃行政在決策過程中所耗費的信息搜集、整理的行政成本。如行政調查中的相對人協力有助于彌補行政主體職權調查的不足。第二，協力行政的行為選擇自由，相較于傳統干涉行政為達成行政目標只能以行政處分為單一手段而言，有了更多的選擇空間，行政機關可以選擇較少行政成本的行為①。第三，協力行政有助于調動私人主體協助行政的積極性，相應分擔了行政成本。以公私協力行為為例，協力行政中公私部門合作實質上還提供了透過市場自由競爭方式而提供公共服務的可能。特別是在給付行政、服務行政背景下，國家對從事涉及人民生存照顧的私經濟活動，透過引導、管制以及監督等各種措施，以確保人民生存所需的相關物資與服務得以同由自己提供一般，亦能夠由私企業普及、無差別待遇、價格合理，且質與量兼顧地提供[11](P277)。第四，協力行政中行政主體和行政協力相對人可以大大減少引起后續行政糾紛的可能性，臺灣學者陳春生對合作(協力)行政的優越性提出過這一見解:“增加行政與相對人合作，可以減少因法規范之不確定觀念帶來法不安定性，同時亦可避免潛在之沖突，降低事后法律爭執之可能性?！盵12](P33)

5. 協力行政有助于保障行政相對人的參與權

早在19世紀，奧托·邁耶在其《德國行政法》一書中就強調“真正的公法上的權利是從授予個人參與權開始的”，并且認為參與權有利于“個人利益的實現同時也有助于行政對公共目的的正確實現”[13](P114，115)。然而，以行政行為為中心的傳統行政法理論體系，其核心思路是建立在以行使公權力主體為中心的行為體系。公民、法人等私主體只是處于履行行政義務的對象，即行政相對人的角色;在協力行政背景下，尤為突顯權力從屬于權利、依賴于權利、服務于權利的本質。因此協力行政有助于“權利本位”的確立，私主體權利作為協力行政中行政權的目的和制約行政權的屏障，將明顯地增長與強化。協力相對人的參與權和要求權、拒絕權以及抵抗權一起被行政法誠意接納。參與權以及其他權利的設定和行使正是社會監督與制約行政權力的體現。因而，從某種意義上說，權利本位構成了協力行政模式的基點;另外，協力行政下行政協力相對人不單純是消極地借助有關國家權力乃至通過自身權利來監督和控制行政主體及其行政權，他們還應依賴和憑借其特殊地位，積極地配合和幫助行政主體依法行使行政權，進而采取更為積極主動的方式和程序維護、保障自身的合法權利。所以，協力行政中的行政相對人既是行政主體的監督者與告誡者，又是行政主體的支持者和合作者。

6. 協力行政有利于形成多元利益的協調場域，促進和諧社會法治的建設

傳統行政法理論是以國家與社會、行政機關與公民個人之間的二元對抗為前提發展起來的，其關注的重心是對行政權力的消極控制，即如何防止行政機關對公民自由權和財產權的侵犯，法律關系主要體現為行政主體與行政相對人之間的兩極對立的權利義務關系。在現代社會，由于利益的多元化，行政行為不僅對行政相對人產生重要影響，而且會對相對人以外的第三人產生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關系，因此，現代行政法的研究從立法對行政的控制以及司法對行政的控制的關注，開始轉向對行政過程本身的關注，試圖通過對行政過程的調控，形成國家行政機關、行政相對人、利害關系人及其他公民之間的良性互動關系和合作關系，實現公共利益和公民福祉。一定程度上協力行政正是公民積極有效參與行政過程的集中體現。協力行政在利益主體和利益內容日益復雜和多元化的背景下產生，實質上提供了一個多元利益表達、博弈、協調和保障的場域，特別是有助于不同利益沖突的化解，有利于多元利益的統籌兼顧。通過協商、協助、合作等方式可以增強相對人對于行政的認同感，使社會走上良性發展的軌道，有利于社會關系的穩定，也有助于和諧社會法治的建設。

四、余論

基于本文的分析，筆者認為，在一定程度上可以說，我們正在跨入“協力行政”的時代。雖然行政參與原則已經成為學界共識，并廣泛應用到立法和行政實務中，但是不可否認的是協力行政下的行政行為形式的廣泛采用顯然正從多維度對傳統參與行政予以改造和提升。由于協力行政下的行為型態更多的是采用“目的—手段”式的規范構造，而不是傳統行政處分“要件—效果”的模式，這已超出了傳統行政行為的研究范疇;再加上行政協力具有目標指向，多有對后續協力手段的設定，本身具有輔助性、手段性、過程性等特征，使得行政法治原則的適用空間極為有限，傳統的行政法學理論在行政協力領域也面臨著諸多的困境。我國行政法學理論對于協力行政的行政行為研究闕如，如何才能在現有的行政法學理論體系中為其覓得適當的位置，如何才能有效實現相關制度的法治化，顯然都是亟待解決的現實課題，也是需要進一步加強研究的任務。

參 考 文 獻

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[責任編輯李宏弢]

Rise of Cooperative Administration and Exploration into

Its Conduct Pattern

CHEN Feng，HUANG Xue-xian

(Law School， Soochow University， Suzhou， Jiangsu 215006， China)

Abstract: Cooperative administration is a new type of administrative pattern juxt aposed with traditional interference administration， payment administration and planning administration. From the perspective of conduct， it is a kind of administrative conduct to seek for administrative benefit by getting help from private subject’s cooperation and coordination; from the perspective of system， it is the generalization of the mutual cooperation， cooperative method， style and path of the way of modern administrative state to absorb private subject into the administrative course.

Keywords: cooperative administration; conduct pattern; participatory administration; cooperation of administrative relative person’s identity; cooperation of public identity