“農地”如何入市

土地產權制度不僅僅是一個經濟制度，更多體現的是一種政治意義

評論

在房價居高不下的情況下，人們寄希望于“農地”能夠進入市場以增加土地供應。尤其在經濟學界，這種愿望似乎更為強烈。那么，“農地”入市的現實情況究竟如何?未來又有什么樣的可能?

這里要先說說“農地”這個詞。大家習慣上所說的“農地”泛指農村范圍的集體土地，或稱為農村集體土地，主要包括集體農用地和集體建設用地兩大類。其實并不與專業上所說的農用地等同，專業上的農用地只是“農地”的一部分，下面的討論也按照這一內涵進行。

無論是集體農用地還是集體建設用地，我國的法律明確規定，必須經過征收轉為國有土地之后其使用權才能進入市場。這是一個大的前提，而且一直未曾改變過。所以，對于農村集體土地入市來說，最大的限制就是存在著產權不能夠自由交易的制度性問題。在現有的法律法規中，我們也找不到關于農村集體土地產權買賣和交易的表述，而更多使用的概念是土地流轉。這不僅僅是字面上的差異。

所謂土地流轉，是指土地在一定集體范圍內有條件地流動，其中隱含的是農村土地的集體所有權性質不得改變，而集體土地和國有土地在權能上是不平等的。農地流轉雖然形式可以多種多樣，比如轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等，但我們知道，如果產權平等和自由流動問題沒有解決，就不是真正意義上的交易。也就是說，在目前的法律框架下，農村集體土地并不存在一個我們所認為或希望的一般意義的市場。這是問題的關鍵?！笆小敝淮妫我匀胫?

現實也正是這樣的，“農地”入市總是那么虛幻而不真實。表面上看，地方紛紛推出改革和創新，也有很多新的經驗和做法，但其實都沒有走出現在的法律框架。

2007年夏天我在重慶看到一個案例，某村通過與外來資金合作建設奶牛場，并將村集體的農地集中起來種植牧草，農民既可以成為種草工人拿工資，又可以按照承包土地面積折股分紅，企業運行及收益均不錯，成為一個很成功的改革試驗。

這其中確實有很多市場行為和運作方式，但仔細觀察后發現，根據各方的約定，土地產權只是轉移到企業，并沒有轉移到本集體之外，一旦企業終結，土地所有權仍然要回到集體，承包權仍然要回到承包者手中。也就是說，這里其實沒有真正的土地產權交易發生。

正在推進中的城鄉建設用地增減指標掛鉤中是否存在農地入市行為?雖然通過減少農村建設用地面積，可以在城市中使用相應的土地面積，但是，該“面積指標”只能用于國有土地。如果所用土地為農地，則必須在征收后才能使用該“面積指標”。

所以，雖然在有些地區建立了增減“面積指標”的交易，但農村集體建設用地并不能通過這種交換而簡單轉換為國有建設用地，仍需經過土地征收這一環節。也就是說，城鄉建設用地增減掛鉤中，“面積指標”所代表土地的集體所有性質及身份并沒有改變，交易的僅是“面積指標”本身而非集體建設用地。

城鄉建設用地增減掛鉤的政策本意是，通過挖潛，從宏觀上控制城鄉建設用地總量增長速度，但是這一政策在很大范圍內被解讀為用集體建設用地換取城市建設用地，甚至被有意利用。這絕對是嚴重的誤讀，城鄉建設用地增減指標掛鉤中并不存在農地入市的政策意圖和引導。

2005年，廣東省曾經出臺過集體建設用地流轉管理辦法，其有關內容類同國有建設用地的規定，試圖推行與國有建設用地“同權、同地、同價”。但是，從運行的結果看，政策推動的效果并不明顯，大多數“流轉”仍然屬于土地租賃和合作范疇。

我想根本的原因還是土地的集體所有性質不能改變。假定我從某村受讓一塊集體土地，按照管理辦法，使用權雖然屬于我，但所有權只能登記為集體土地性質，意味著這塊土地所有權仍然屬于原村集體，那么我未來對土地的任何處置都必須接受原村集體三分之二成員的同意。僅就這一點就沒有辦法與國有土地“同權”。

事實上，即使通過流轉得到了集體建設用地的使用權，在很多方面也還受到限制，如進入上市公司、跨省流轉等情況下都存在較多的法律障礙。又如，本省的糾紛如果上訴到國家級層面，肯定也得不到相應的支持等。這些都是土地購買者要考慮的風險，國有建設用地就不存在這些問題。所以，地方出臺的相關政策，更多只是表達一定的政策態度，如果超出基本的法律框架，市場還是不會接受，充其量是一個“紙上市場”。

正在醞釀之中的新政策對“農地”入市又會有什么特別值得期待的?

可以判斷，新的政策不可能突破2008年10月中央《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》的精神。該決定表述很明確，對于農村土地承包經營權流轉，不得改變集體所有性質。這一點與目前的法律規定并無不同，所以，集體農用地的入市恐怕只能維持現狀。

關于集體建設用地，該決定強調，城市建設用地范圍外的非公益性的合法農村集體建設用地，必須通過公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等的權利。如果僅從字面上理解，這里似乎有了值得期待的突破。

“與國有土地享有平等的權利”，這可能是眾望所歸的目標。如果能夠實現，我想，至少農村集體建設用地入市的政策大門已經打開。但至少到目前這仍然是個待解的謎。如果可轉讓對象限定在傳統的集體中的組織或者個人，如果要求集體所有權性質不改變，如果平等的權利只是局限在一般開發、利用等方面，那么這種“突破”是有限的，而且其效果是不可樂見的。

這種推測不無根據。首先從中央《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》看，流轉的范圍只是城市建設用地范圍外和非公益性項目，也就是城市建設用地范圍外經營性用地。這應該是一個很窄的范圍。從披露出來的《土地管理法(修改稿)》中也看到，城市規劃圈內的所有集體建設用地必須征收為國有，這與城市建設用地范圍外的限定是相吻合的。

如果《土地管理法(修改稿)》中這一條獲得通過，意味著在區域范圍上對可以轉讓交易的集體建設用地進行了限制，也就是說，可以轉讓的集體建設用地可能只有較少的一部分了。這樣，即使建立了市場也只能是“局域”市場。其次，從已經出臺的相關規定，比如不允許集體建設用地開發商品房、不準許小產權房入市，以及也許還有更多必要的相關規定看，國家并沒有完全放開農村集體建設用地流轉的政策意愿。

土地產權制度不僅僅是一個經濟制度，更多體現的是一種政治意義，至少在我國是這樣的。所以，采取漸進的農地入市策略，必然有其復雜的社會經濟背景。

在解決農民就業、建立農村社會保障、防止資本控制農地、有效控制土地非農化，以及解決城市化資源獲取等方面沒有找到更好、更系統的方法之前，從國家和政府的角度看，維持集體土地與國有土地之間的界限以及征地轉換程序勢在必行，盡管這無利于農地入市，也或許是一種無奈，但是一種相對有效的工具。在行政的力量與各方利益沒有找對平衡點之前，恐怕這種狀況還要持續很長一段時間，真正的農地入市仍然需要等待?！?/p>

作者為國土資源部中國土地勘測規劃院副總工程師