湖北新政時期漢江宮辦市政的特點

摘要：湖北新政時期，以張之洞為代表的歷任湖廣總督積極開展漢口市政建設，使得新時期的漢口官辦市政具有以下特點：湖北省府直接主導漢口市政，市政建設成效顯著；市政建設開始有了大體的規劃：初步確立了警察在日常市政管理中的基礎性地位，市政管理比傳統官辦市政時期更趨規范化；民族主義意識成為左右政府市政改革的重要因素；學習西方成為革新漢口市政的重要內容。

關鍵詞：湖北新政時期；漢口；官辦市政；特點

中圖分類號：F29(263)=52

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0059-04

晚清漢口市政發展是近代漢口城市史的重要內容之一。到目前為止，學術界對于晚清漢口市政不乏研究，對于清末湖北新政時期的漢口官辦市政尤為關注，相關成果不少。這些成果中，有關漢口的各項市政工程建設的論述尤多，也有部分成果論及漢口市政體制的變革和市政管理方面的變化。遺憾的是，它們均未能從整體上全面審視湖北新政時期漢口官辦市政。對于該時期漢口官辦市政的特點缺少認識。這種狀況顯然不利于我們進一步研究后湖北新政時期的漢口市政和湖北新政時期的民辦市政。

清末湖北新政自張之洞督鄂始，在此之前，漢口的官辦市政處于省、道、府、縣的多層級管理與控制下，處于一種時強時弱的不穩定狀態之中。它們在認為必要或者財力具備的時候，就“周期性爆發”“官方主動性”，加大對漢口市政管理和建設的力度；主要官辦市政機構變動很小，官辦市政在體制上尚未出現近代意義上突破。在19世紀后半期，漢陽府縣級官員(包括知府、同知、縣令)以及江漢關道，成為了漢口官辦市政的主要機構，漢口始終沒有建立起相對獨立于前述地方政府機構的作為城市利益代表的市政管理實體，它仍不過是官治體系下的控制區域之一，被地方政府視作并掌控著的一個“大市場”而已。當時。官府對于漢口市政關注的核心是城市安全與社會穩定，城市治安被置于市政管理的首要位置；同時，地方政府的市政視野也基本上被局限于維護公共安全，力圖確保城市社會穩定，缺少著眼于城市社會經濟長遠發展的宏觀市政規劃，市政建設未能積極應對漢口開埠后城市發展面臨的新形勢。而不斷發育的漢口市場已經迫切要求官府放寬市政眼光，變革漢口市政，應對西方文明的挑戰。

總之，湖北新政之前，漢口市政處于在多層級地方政府并管之下，并以府、道、縣為管理的核心力量。而官辦市政的觀念傳統，體制陳舊，舉措保守，市政規劃欠缺，各級地方政府缺少發展城市經濟的主動意識和開拓精神，體現了以控制一維系城市社會安全與穩定為主旨的傳統市政的特點。官辦市政遠遠不能滿足城市社會日益發展的需要。

相比之下，湖北新政時期的漢口官辦市政則是一種新型官辦市政，它具有以下特點：

一、湖北省府直接主導漢口市政。市政建設成效顯著

湖北新政時期，以張之洞為代表的歷任湖廣總督。十分關注商業重鎮漢口的發展，大力開展市政建設，積極加強市政管理，漢口市政變革在體制上因之向前邁進了一大步。省府在漢口設立了夏口廳和一些專門針對漢口市政建設和管理的市政機構，如：警察局、后湖堤工局、馬路工程局等。這些市政機構多直接聽命于以總督為代表的省府，漢口的官辦市政因而形成了以湖北省府為主導力量的新格局。

在湖北省府的主導之下，官辦市政有計劃地展開，漢口市政建設成效顯著：工程浩大的堤防得以修筑。城市環境因此發生翻天覆地的變化，市區安全因之較從前更有保障，城市土地開發熱潮亦隨即出現，阻礙市區拓展的城垣被拆除，并依城基修筑了現代化的大馬路，新式的交通工具開始在馬路上奔跑，新的市街緣是開辟，城市交通體系由此初步形成。舊市街亦因街道被拓展而得到一定程度的改造，“市政當局正朝著改善排水設施，加強衛生教育方面努力……老城廂和租界一樣，新式西洋建筑使老式建筑黯然失色”，市政設施和市容有了很大改善，城市形象被顯著刷新。

湖北省府還以武漢為模范，在各屬推行地方自治，推動了民辦市政的發展。由于地方自治運動激發了漢口的商界政治參與意識和市政參與熱情。一些街區性商人地方自治組織如保安會、救火會、公益會等紛紛產生，它們積極參與城市治安、消防、衛生的市政事務。隨著民辦市政組織的發展。它們對漢口市政的干預能力越來越強。

二、市政建設開始有了大體的規劃

漢口在傳統官辦市政時期，雖有筑堤、筑城之類的大型工程建設，但未見在市政方面有何整體規劃。

清末新政時期，湖北省府在主導漢口市政改革的過程中。逐漸形成了對漢口市政的整體布局。首先是筑后湖長堤，為拓展市區預備空間；并拆漢口城垣，掃除拓展市區的障礙；同時依城基筑路。稍后，開拓市區靠近大智門車站一帶的馬路，以聯絡鐵路、開辟新市區，發展華界市場。又展寬舊市區街道，控制市區房屋建造。此外，其他計劃還有：開發后湖一帶；修筑聯絡漢口與武昌、漢陽的鐵橋，后“因工程浩大，需費至一千余萬，難于籌措，遂延擱未辦”。張之洞督鄂之后。漢口市政建設就是在這個整體思路的引導下展開的。后張之洞時期的漢口市政建設，還是依循張之洞時期的市政布局框架。

總體上講。湖北新政時期漢口的市政建設集中于堤防與道路交通。這些建設為民初漢口市政規劃與建設積累了經驗一民初漢口市政規劃就是在清末市政初步規劃的基礎上進一步展開的。民國中期市政建設一度過于偏重道路建設而忽視堤防建設。后來又吸取1931年大水災的慘痛教訓，不得不重新開始重視堤防。重新回到清末以堤防為根本保障，以道路建設為重點的市政建設框架中來，從反面說明晚清尤其是張之洞督鄂時期所確立的漢口市政建設基本框架所具有的重大歷史意義。

三、警察在日常市政管理中的基礎性地位初步確立。市政管理不斷趨向規范化

湖北新政之前，負責漢口城市日常市政管理的是半官方性質的保甲。張之洞督鄂實行新政之后，學習西方城市管理的先進辦法。以警察制取代保甲制。

漢口警察的市政管理職能涵蓋了戶口清查和管理、消防、道路交通管理、路燈管理、公共衛生管理等方面。這些職能都屬于城市日常市政管理職能。隨著漢口市政建設的發展，警察在漢口日常市政管理中的基礎性地位不斷得到強化。

警察局是官修大馬路管理者。后城馬路是晚清漢口最大的官修馬路，它尚未筑成時，官府就計劃“后城馬路竣工后，所有一切事宜”，“札警察局辦理”。為了便利交通，防止發生交通事故，警方規定“只許后城馬路行駛人力車。其余各處無論包車、普通車，一律禁止”。警方還限定馬路上行駛的華界人力車數量，要求繳納牌照捐。后城馬路尚未筑成時，中方就決定“東洋車暫設二百輛，照會英領事轉知英捕房。所有東洋車一律通行”。后來因馬路工程局經費支絀，又決定添車100輛，每輛繳牌照費洋20元，充工程經費。限定市區道路上行駛車輛的數量，這是漢口傳統官辦市政時代所沒有的事情。

漢口后城馬路及其周邊馬路建成后。官府還加強了對租界車輛的管理。“漢口各國租界內之馬車、人力車屬于自用者，向來行駛華界后城各馬路，均不繳捐，口貿易之馬車行等欲在華界行駛，每車按月繳解捐二元”，湖北巡警道“以華界居民自置之車均須完捐，通行租界，其捐尤重。今租界之車行駛華界，任其自由，殊欠公允，特擬訂租界各車通行華界捐章，曉諭各華洋車戶遵守”。經過一番交涉，最后在英國領事的減捐要求下。中方確定：租界各商自置之馬車向中國官府繳納月捐洋2元(原定3元)，自置之人力車每季向中方繳納捐洋15元(原定2元)，貿易馬車則依舊繳納月捐洋2元。雖然不知最后其他各國租界的反應若何。但我們從中不難看出，中國官府在市政管理過程中為挽回利權而力求中外一致，這種努力其實也是市政管理規范化的一種表現。

警察還負責管理漢口部分馬路路燈。報載，1908年漢口攤販罷市鬧事的時候，后城馬路沿線所有路燈和警棚“全被打毀一空”，“擾亂最甚者為警察二、三兩局地段，專局、分區警棚、路燈被毀，無一存者”，說明當時后城馬路所設路燈就是由警察管理的。

警察在漢口日常衛生管理方面，也在進行規范化努力。警察局除了雇傭人員充當清道夫以清掃街道外。對于市內糞便挑運的時間也作出了具體的規定。漢口挑糞時間“向來警章，自夜間十一句鐘空桶上街，至黎明即須停歇”。后來，糞夫不遵警章，竟然在夏天“有挑至次日兩句鐘后尚不能畢，于衛生大有妨礙”。警察局因此出示予以禁止，規定“至清晨六句鐘后，即不準再挑，否即議罰”，并下令糞夫應“一律于空桶上加蓋”。

漢口警察還加強了對市內消防、建筑的監管。1906年張之洞下令，“此后遇有失慎地方，但系改造房屋，無論鋪面、住宅、公所，亦均應讓出官街三尺。務令房主于事前稟報，警察局督同勘明，較原造基址所讓官街三尺，確系相符，方許興作，永為定例。倘有不遵，雖修成后，亦必勒令拆卸……俾家喻戶曉，以弭火患而衛民生”。這項市區失慎地段的建筑管理定例，初步將漢口市區建筑管理納入法制化的軌道；同時，對建筑范圍的具體規范，使漢口警察在行使城市建筑管理職能時有了更為明確的法律依據。借助于規范，警方得以加強對于個體或集體建筑的監管而強化城市消防管理。

英國人穆和德在《海關十年報告》(1902-1911)中述及清末漢口市政時說，“武漢三鎮到處可聽到人力車的吆喝”。“城區馬路已有警察執勤”，“馬路拓寬了，所有新蓋建筑比原來的老房子后退了3英尺”。穆和德的報告說明，湖北新政時期漢口市政管理的規范化雖然才剛剛起步。但市政管理的總體狀況卻因此有了較大的改善，也以警察為代表的地方官府在漢口日常市政管理中的能力在強化。

漢口警察作為一種新型的官辦市政管理機構。其對地方事務的管理較半官方性質的保甲更具強制性，以警察取代保甲來代表官方行使管理城市日常市政的地位。標志著漢口日常市政管理規范性的加強。

四、市政變革以維護城市安全為前提。以發展城市社會經濟為核心

在傳統官辦市政時代，政府在漢口市政管理方面關注的核心是城市社會的安全與穩定。在湖北新政時期，官辦市政在注重城市安全的同時，還關注城市社會經濟的發展，其核心是如何促進城市經濟的發展，改善城市社會生活質量。新的官辦市政對城市發展的促進作用因之是傳統官辦市政所無法相比的。

蘆漢鐵路通車后，漢口城市發展面臨著新的機遇，張公堤和后城等馬路的興筑就是官府應對漢口城市發展新形勢而采取的兩大市政舉措。張公堤興筑的目的除了防御漢口水患外，就是期望“堤內保全之地，即為商務繁盛之區”，“推廣市廛，振興商務”。張公堤筑成后，“頗引起商民興業之觀念”，刺激了商人投資地皮，建設商場的欲望，至宣統二年十月的時候，商人投資漢口地皮的資本“其數已達二千萬”。由此不難想見清末新型官辦市政對漢口城市經濟發展的驅動作用。

新政時期漢口馬路的興筑，也是以城市經濟發展和追求官方經濟利益為指向。官府首先選擇在舊市區之外的城垣一帶修筑馬路，其目的顯然是為了開辟新市區，促進華界商場的發展。而在修筑后城馬路之前，官府就將城垣兩旁地段，購買一空，并招人承租建筑房屋，目的就是為了“興商務”。不僅如此。官錢局還抓住商機，撥款填筑后城馬路兩旁的低地，準備大做地皮生意，大賺一筆以之抵還舊債，彌補新虧。因為它看好“漢口商務日有增長，后城一帶之地，銷售尤易”的城市經濟發展走勢。

1909年，官府計劃遷移漢口大智門車站，并修筑鐵路支線以聯通江岸碼頭，旨在盡快改變蘆漢鐵路全線開通以后漢口市面日益繁榮于租界的被動局面，希望最終使“商務移盛于華界”。同年的建筑漢口商場計劃也是為了“興商業”。

而市區道路建設，與菜市場的興建、公共衛生的講求、公共照明——路燈的推廣等。一起為城市生活質量的改善做出了積極的貢獻。

上述情形表明。在清末新政時期，官府在漢口市政建設中十分注重發展城市經濟和改善城市生活質量，其中所表現出的積極應對漢口城市發展新局面的開拓精神，正是以追求社會穩定為核心目的的傳統官辦市政所欠缺的。

五、民族主義意識成為左右政府開展市政改革的重要因素

清末新政是在中國社會上下激于屈辱的城下盟約、民族主義意識不斷強化的情形之下在全國各地展開的，清末漢口市政改革作為湖北新政的重要組成部分，也被打上民族主義的深深印跡。深受民族主義意識的強烈影響。是湖北新政時期漢口官辦市政區別于傳統官辦市政的顯著特征。

在漢口水電事業創辦的過程中，湖北地方官府所持主張和態度就很好地體現了民族主義意識對漢口官辦市政的影響。水電事業的創辦是漢口市政建設史上前所未有的關乎城市居民生活、日用的一件大事。早在漢口既濟水電公司開辦以前，湖北地方官員對于漢口開辦水電一事。就未雨綢繆，考慮如何辦理才能切實保護漢口水電利源、保障華界水電利權問題。1899年，湖北地方官員就具稟張之洞日：“通商以來各口利源半為西商所奪，而漢口自來水利更在垂涎無厭之中，此前風氣未開，尚可停辦。近因租界毗連，凡西商埠頭，早經汲食清潔(指經過過濾的明礬清水而非自來水——筆者注)，居民習而艷之，將來侵及全鎮，勢所必至。故欲收回利權，不得不預占先著，免致他人下手，噬臍莫及。然或籌無的款，邀集洋商，抑或立法未善，妨礙貧民……是以各商察辦，未蒙準行”。為了防止洋商利用中國商人出面辦理水電，地方官與申請開辦水電的商人訂立合同，規定商人須預繳一定的經費作為信用擔保。“如查有洋款在內。以及洋人包攬等事”，就將經費充公；如果查明無洋商參股后予以批準，就準予專利，“三十年期內不準他人在漢鎮再設，分奪利權”，以保障中國商人的利益。怍為上憲的張之洞，他對于漢口水電事業的開辦，也是“深恐利權為外人所握”。1902年，日商就曾計劃在英法租界等處創辦自來水，未果。此后，外商曾多次向張之洞提出開辦漢口水電的要求——筆者閱及《申報》所載的至少有4次。對此，張之洞也曾有過“躊躇”，甚至還曾打算官借外款開辦。但是，張之洞最終還是以“大利所在”。“事關中國主權。概行推卸未允”。在“疊經各國洋商懇請攬辦”、官辦又無力開辦的情況下，張之洞最后批準有華商宋煒臣等創辦，并準予專利。從漢口水電事業最初計劃官辦，經歷拒絕洋商假借華商開辦或直接開辦，以及只允許華商開辦，最終鼓勵并批準華商開辦的種種情形，我們可以清楚地感受到民族主義意識對湖北新政時期漢口官辦市政所產生的重要影響。

民族主義意識也影響到漢口市政的其他方面。張公堤修筑之前，曾經有德國商人想包攬承修，對此，張之洞回復日，“此項堤工，機關緊要。湖北當自行籌辦，毋庸由德商干預”，最后拒絕了德商的包辦要求。后張之洞時期。官府規劃建設漢口商場，既為“興商業”，又為“握利權”。此外，學習西方國家先進城市管理經驗的結果而創設城市警察，為了使漢口商業發展的重心轉向華界而計劃遷移大智門火車站，要求行駛華界馬路的租界車輛比照華界車輛繳納捐費等，都體現了官府在市政管理中的民族主義意識。

六、學習西方成為革新漢口市政的重要內容

清末新政既是中國國內危機下的產物。也是以西方為學習對象的一場多層次、廣范圍的社會變革運動。學習借鑒西方先進的市政理念、市政體制以及具體的市政舉措，成為湖北地方政府革新漢口市政的重要內容。也是湖北新政實施于漢口的重要內容。

就觀念層面而言，湖北新政時期湖北省府對漢口市政的革新。很大程度上接受了西方的“自治”觀念的影響。在湖北新政的前期——張之洞時期，張之洞本人就是全國封疆大吏中較早接受并嘗試推行地方自治的重要人物之一。對于商務，他主張勸商“自治”，以使商界積極應對國際貿易競爭。對于城市日常管理，他推崇西式警政。張之洞認為，長期實施舊式的保甲法結果是“人人要錢，事事有弊，斂百姓之財不能辦百姓之事，治盜不足，擾民而有余”，結果導致吏治敗壞。而“警察一事，視為吏治之實際，教養之初基，立法甚嚴而用意甚厚，東西洋各國視為內政之第一大端，凡稽察戶口、保衛生民、清理街道、開通溝渠、消除疫防、防救火災、查緝奸仇、通達民隱、整齊人心諸善政，無不惟警察是賴。姑就最近處征之日本全國、上海租界……明效昭彰，萬目共賭。今日講求新政，采用西法，此舉洵為先務。考東西洋各國警察所需經費，皆系出之本處民戶，無論商民一律抽捐，蓋以本地居民生命產業既受保衛之益，自應輸保衛之資”。顯然，張之洞之所以在漢口等地推行警政，其根本就在于他認為推行警政是以地方之錢辦地方之事改良地方吏治和城市日常管理的最基礎的辦法，其實質就是推行地方自治。盡管張之洞推崇西式警政、主張推行的西式警察制度。又并不想讓漢口、武昌這樣的城市脫離中央政府直接控制。實現城市自治，但他受西方地方自治觀念的影響是顯然的。而后張之洞時代在漢口推行地方自治，則更是以湖北省府為代表的國家政權吸收西方地方自治思想在漢口市政改革中的突出體現。

就體制層面而言，湖北新政時期湖北省府在漢口推行并不斷完善警察制度，改良獄政，建立西式市政機構，并允許自治性民間社團成立、發展，都是在地方自治觀念指導下進行的，是借鑒西方市政理念而實踐漢口市政的結果。

就具體的市政舉措而言，開辦漢口警察局，試圖通過警察系統維護城市公共安全，清理街道，開展衛生防疫，整飭消防，規范城市建筑；修筑馬路，仿造西式監獄改造中式卡屋；學習西方賦予私人企業以專利權以鼓勵其開辦城市公益事業如水電、電話；通過聘請外國人充當堤防修筑的技術顧問，規劃漢口市政，如此等等，都是地方官府學習西方革新漢口市政的重要體現。