我國石油城市可持續(xù)發(fā)展探析

摘要：石油城市是我國重要的城市類型，是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在國有企業(yè)和老工業(yè)基地調(diào)整改造過程中，石油城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位。石油城市興起取決于石油資源的開發(fā)，其后期的興衰則取決于不依賴石油資源的其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展和向綜合性城市的過渡。要解決石油城市的可持續(xù)發(fā)展問題。需要從替代石油城市能源供給、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、理順地方政府和石油企業(yè)關(guān)系等方面入手。分析這些城市的發(fā)展規(guī)律對研究中國石油城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：石油城市；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F29921

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004—0544(2010)05-0040-03

一、中國石油城市可持續(xù)的發(fā)展背景

石油城市是指主要依靠石油資源作為建城的基礎(chǔ)或發(fā)展的依托，40％以上的勞動人口直接或間接從事石油資源的開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營活動、50％以上的國民收入靠石油資源獲得的城市。我國較大型的石油城市有十幾座，例如黑龍江的大慶市、遼寧的盤錦市、山東的東營市、河南的濮陽市、陜西的榆林市、甘肅的玉門市、新疆的克拉瑪依市和庫爾勒市等。從石油資源儲量以及開采加工的程度來劃分。石油城市的發(fā)展階段可分為準(zhǔn)備期、成長期、成熟期和衰退期，目前中國約三分之二的石油城市處于成熟期和衰退期。因此，探索實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對策，實施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是石油城市發(fā)展的客觀要求和必然選擇。

20世紀(jì)60年代以前。為集中型的石油城市和石油工礦區(qū)發(fā)展階段。玉門市、克拉瑪依市是按前蘇聯(lián)專家意見規(guī)劃建設(shè)的。1960-1976年為第二階段，多為發(fā)展分散型的石油工礦區(qū)。大慶、勝利、大港、遼河等近四百個礦區(qū)點。都是處于當(dāng)時歷史條件下，伴隨一些“左”的思想建設(shè)起來的。1976年后為第三階段，相對集中型的石油城市得到發(fā)展。如華北的任丘、中原的淮陽、華東的東營、遼河的興隆臺等。“七五”、“八五”計劃期間，我國石油工業(yè)有了巨大的發(fā)展，有規(guī)劃的石油城市建設(shè)受到關(guān)注，大慶、東營、大港、庫爾勒等地即是。2000年許多石油城市進(jìn)人更新改造階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，向多元化開放性方向發(fā)展。

目前，資源型城市轉(zhuǎn)型是一個世界性的課題。資源型城市是世界城市發(fā)展中的一種重要的模式。這類城市主要是因自然資源的開采而興起和發(fā)展壯大的。也因資源的減少或枯竭而停滯甚至衰落。因此資源型城市的轉(zhuǎn)型是一個必須面對的問題。石油城市大多屬于單一資源型城市。其所建立的依賴于石油資源開采和初級加工業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和較為單一的能源型城市功能，已遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前地區(qū)或城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和激烈的市場競爭，如果仍然依靠傳統(tǒng)的粗放式發(fā)展和低效增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能處于劣勢和被動。并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的衰退和落后。

石油資源型城市大慶，截至2009年，全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2220.4億元，比上年增長12.3％(按可比價格計算，下同)。其中，第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值69。2億元，比上年增長9.0％；第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值1889.1億元，比上年增長11.8％；第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值262。1億元，比上年增長16.9％。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日趨合理。通過發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重由2007年的3：85：12調(diào)整為3.1：85.1：11.8；油與非油經(jīng)濟(jì)比例由2007年的61：39調(diào)整為60.8：39.2。在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)注冊的企業(yè)達(dá)2256家，同比增長3。5％；實現(xiàn)技工貿(mào)總收入593億元，同比增長21.5％；實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值416億元，同比增長20.2％；實現(xiàn)工業(yè)增加值105億元，同比增長35.1％，占地方工業(yè)增加值的46.7％；實現(xiàn)利稅44億元，同比增長18.9％。高新區(qū)經(jīng)濟(jì)對地方工業(yè)的快速發(fā)展起到了較強的拉動作用。2008年。經(jīng)認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達(dá)414家，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值260億元，實現(xiàn)利稅19億元。預(yù)計到2015年，以高新技術(shù)為主體的替代產(chǎn)業(yè)將成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要力量，如今，大力發(fā)展非油產(chǎn)業(yè)、非公經(jīng)濟(jì)，把接續(xù)產(chǎn)業(yè)做大做強，推進(jìn)資源型城市向綜合型城市、礦區(qū)型城市向生態(tài)型城市、自我服務(wù)型城市向區(qū)域中心城市轉(zhuǎn)變已成為大慶的戰(zhàn)略目標(biāo)。從大慶的城市發(fā)展方向我們也可以看出，石油城市原來的城市結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在社會的發(fā)展，城市轉(zhuǎn)型勢在必行，城市轉(zhuǎn)型研究對于石油城市能否持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展、壯大有著很重要的作用。

二、中國石油城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

1 中國石油城市發(fā)展面臨資源枯竭的問題

我國的最終石油可采資源量即使按160億噸計，只占全球的3.9％；人均擁有石油最終可采資源量和產(chǎn)量只有世界人均水平的1／5左右。而且，可采資源約有3／5有待探明。據(jù)推測。其中分布在中、新生界和第三系的資源占總資源量70％，粘度大的重油和低滲透石油資源占總資源量的43.6％，這些資源埋藏較深，工藝技術(shù)要求高，勘探技術(shù)難度很大。從近幾年儲量增長的構(gòu)成看，約65％的增量來自于已開發(fā)油田的老區(qū)，增長潛力有限，儲量接替難度較大。

2 石油城市空間布局結(jié)構(gòu)分散

石油城市因油而建。建成區(qū)域隨著資源的開采向外延伸，城鎮(zhèn)建設(shè)面廣、范圍大、戰(zhàn)線長，但實際建城區(qū)比重低，原材料加工企業(yè)占地面積一般較大，不少石油城市中間夾著良田、菜地等非城市景觀，實際上是多點布局的城鎮(zhèn)體系。集聚度低。比如大慶市建設(shè)區(qū)面積僅占市區(qū)面積的1／38。從大港的用地現(xiàn)狀可以看出，眾多的二級單位和采油村零散地分布于區(qū)域內(nèi)。城市建設(shè)面積僅占城區(qū)總面積的2250％，其余均為油田生產(chǎn)用地。以斷塊油田著稱的勝利油田，油區(qū)分布比較零散，東營范圍內(nèi)27萬油田人口分布于22片共60多個居民點上。

石油城市的分散布局主要有以下幾個方面的原因：第一，資源分布的不連續(xù)。為了便于礦區(qū)職工的上下班，節(jié)約通勤時間，工人鎮(zhèn)分布范圍相應(yīng)較廣，規(guī)模小，各鎮(zhèn)之間的分散程度大。第二，生產(chǎn)特點決定。為了避免地表建筑物壓礦，于是礦產(chǎn)資源的分布范圍、形狀，制約著城市分布的形態(tài)。形成“百里礦區(qū)百里城”的分散布局結(jié)構(gòu)。第三，觀念影響。由于對“工農(nóng)結(jié)合，城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)，方便生活”的礦區(qū)城市建設(shè)的片面理解，以及礦區(qū)自成體系的居民點建設(shè)管理體系的影響。形成目前許多礦區(qū)城市的居民點布局過于分散的弊端。分散加劇了石油城市建設(shè)的難度。石油城市過于分散造成的問題是多方面的。多數(shù)石油城市的公用設(shè)施和服務(wù)產(chǎn)業(yè)配套程度低，教育設(shè)施和教育水平也有明顯差距。有些石油城市的教育水平還不及附近的農(nóng)村縣城。城市建設(shè)水平低，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，很難形成城市體系。一方面基本的生活服務(wù)得不到滿足，另一方面設(shè)施的利用率很低。第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，不能為居民創(chuàng)造多種就業(yè)機(jī)會。居民點規(guī)模過小還給城市的綜合發(fā)展帶來困難。所以從生活的要求，社會的組織，居民點體系的效率等角度分析都要求石油城市鎮(zhèn)居民點布局要適當(dāng)?shù)丶小?/p>

3 中國石油城市發(fā)展就業(yè)壓力大

我國石油資源城市形成的特殊歷史背景和產(chǎn)業(yè)形成的特殊環(huán)境條件，造成石油資源企業(yè)走上了自我服務(wù)、自我循環(huán)的“企業(yè)辦社會”的路子，使得城市功能單一，缺位嚴(yán)重，基本還是以油養(yǎng)城、以油養(yǎng)人，距離以城養(yǎng)城、以城養(yǎng)人的綜合型城市相距甚遠(yuǎn)。城市功能的缺失，對城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響極大。一是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。石油資源產(chǎn)業(yè)所占比重太大。

在這種情況下，一旦進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整或發(fā)生產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。面臨的困難是不言而喻的。二是勞動力過于聚集于石油資源產(chǎn)業(yè)中，產(chǎn)業(yè)調(diào)整或轉(zhuǎn)型過程中勞動力轉(zhuǎn)移或再就業(yè)極為困難，結(jié)構(gòu)性失業(yè)特征明顯；三是城市功能的缺失，縮小了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，不僅給生產(chǎn)和生活造成極大的不便，也極大地限制了城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的領(lǐng)域。使城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用、輻射功能、集聚效應(yīng)、外溢效應(yīng)等大打折扣，反過來又會誘發(fā)各種社會矛盾。

4 中國石油城市發(fā)展對環(huán)境的破壞嚴(yán)重

在石油資源型城市，環(huán)境污染源主要以石油、石化工業(yè)產(chǎn)生的“三廢”污染物為主，油氣化工廠生產(chǎn)過程中，排出大量廢水、廢氣、廢渣，盡管在生產(chǎn)活動中進(jìn)行大量的污染治理，但仍然在不同程度上對生態(tài)環(huán)境造成污染。

例如。在大慶市，近年來由于三次采油技術(shù)的廣泛應(yīng)用。部分采出液處理困難，無法做到全部回注油層，大量含油污水進(jìn)人周圍環(huán)境。石油煉制過程產(chǎn)生的有機(jī)廢水及生活污水未經(jīng)處理直接排放，造成地面水體污染。另外，大慶市大量化工廢水長期封存在泡沼中，造成水質(zhì)極度惡化，對周遍環(huán)境及地下水產(chǎn)生不良影響。除此之外，揮發(fā)性的化學(xué)物質(zhì)、酸雨、煙霧等也使動植物損壞、減少，這些都在近期和長期影響著石油資源城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。加之石油城市油氣資源企業(yè)分散布局，城市綠化率很低，生態(tài)凈化能力有限，生態(tài)恢復(fù)力很弱，所有這些導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境容易惡化。

三、推進(jìn)中國石油城市可持續(xù)發(fā)展的政策建議

1 中國對石油城市的扶持政策

由于歷史的原因，中國的石油資源開發(fā)一直是控制在政府手中，主要是由國有企業(yè)來承擔(dān)的，因此，也沒有建立起符合市場經(jīng)濟(jì)體制的資源開發(fā)補償機(jī)制。雖然從上世紀(jì)80年代開始，實施了資源補償費和資源稅制度，但資源稅費制度一直不完善，費率、稅率都過低，征收總額有限，環(huán)境保護(hù)也不盡如人意。沒有真正起到資源開發(fā)補償作用。為此，資源開發(fā)補償機(jī)制的建設(shè)和完善就提上了政府議事議程。

資源枯竭型城市衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制資源枯竭型城市的衰退產(chǎn)業(yè)主要是資源開采和初加工產(chǎn)業(yè)，以及與之配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在經(jīng)過長期開采后，資源逐漸枯竭，資源開采和初加工產(chǎn)業(yè)成為衰退產(chǎn)業(yè)，與之配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)也失去了基礎(chǔ)，成為衰退產(chǎn)業(yè)。一般而言，競爭力下降和面臨資源枯竭約束的資源枯竭型城市衰退產(chǎn)業(yè)演進(jìn)趨勢是逐漸退出現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。由于在石油資源枯竭型城市資源產(chǎn)業(yè)中國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對重要地位。因此，衰退產(chǎn)業(yè)的退出實質(zhì)上就是資源枯竭型國有企業(yè)的退出，即資源枯竭型國有企業(yè)采取關(guān)閉破產(chǎn)、遷移、改制重組等方式退出。在這一過程中，涉及到職工安置、社會保障、環(huán)境恢復(fù)等諸多問題，中央政府和省(自治區(qū)、直轄市)政府財政政策起著關(guān)鍵作用。

替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制，指不依賴于資源枯竭型城市自然資源正在耗竭的產(chǎn)業(yè)，包括除了自然資源開采和加工及配套產(chǎn)業(yè)以外的所有其他產(chǎn)業(yè)的扶持。發(fā)展、壯大不依賴于自然資源的替代產(chǎn)業(yè)是資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵和根本之路，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的難點和重點，對此，政府應(yīng)該發(fā)揮重要作用。

在上述三個機(jī)制中，替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制是政府推動資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的最主要動力機(jī)制。政府可以采取財政、金融、土地等政策，扶持資源枯竭型替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等跳出資源耗盡的約束陷阱。最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。使城市由原來單一的資源型城市向綜合性城市轉(zhuǎn)變。

2 石油城市為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的自身努力

在宏觀層次上，需要改革國家對石油城市管得過死、計劃過多的行政體制。一是要加強機(jī)構(gòu)改革。實現(xiàn)政企分開，企業(yè)與社會負(fù)擔(dān)分離，使企業(yè)真正成為市場經(jīng)濟(jì)條件下的獨立法人；政府則要從微觀領(lǐng)域退出來，使政府的職能真正轉(zhuǎn)向為企業(yè)提供服務(wù)，轉(zhuǎn)向城市基礎(chǔ)建設(shè)和管理。二是要改革礦產(chǎn)品價格扭曲的問題。以規(guī)范的市場機(jī)制、價值規(guī)律的作用，來合理配置資源的開發(fā)、利用與經(jīng)營。

在微觀層次上，應(yīng)改革資源型城市企業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理的現(xiàn)狀。資源型城市的國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)成份偏重，歷史遺留問題多，改革步履艱難，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)缺乏活力。一方面，應(yīng)積極應(yīng)用參股、合資、上市等形式改變國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)股權(quán)多元化；另一方面，要采取各項優(yōu)惠措施，鼓勵和吸引各種經(jīng)濟(jì)成份的進(jìn)入，鼓勵創(chuàng)業(yè)，支持中小企業(yè)的發(fā)展，為國有企業(yè)改革提供更大的緩沖空間，為城市經(jīng)濟(jì)真正引入市場機(jī)制創(chuàng)造必要的微觀基礎(chǔ)。

3 國家石油公司與地方政府的協(xié)調(diào)

由于地方政府財力限制等多種因素制約，目前階段油田辦社會職能只能仍然以油田為主。同時，地方政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變政府職能和觀念，雙方在協(xié)商和利益交換的基礎(chǔ)上。妥善解決企業(yè)辦社會職能。應(yīng)根據(jù)油田所辦社會單位的性質(zhì)。將其劃分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類，對醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)物業(yè)管理、文化娛樂等行業(yè)，采取企業(yè)化經(jīng)營的方式，以其有償服務(wù)和轉(zhuǎn)體經(jīng)營的收益，限期逐步彌補其補貼直至完全取消補貼，最終使其成為完全自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的社會獨立法人實體，即走企業(yè)化—社會化的道路；對社保、再就業(yè)服務(wù)、中小幼教等社會中介服務(wù)和公益事業(yè)等單位。采取以政府管理為主、油田補助和增加對地方投資的方式解決。在費用來源上，可考慮以下方式：一是移交初期，采取雙方費用共擔(dān)的形式。具體實施時，可在核定實際開支基數(shù)的基礎(chǔ)上，在一定過渡期內(nèi)按比例分?jǐn)偅吞镏鹉隃p少分?jǐn)偙壤敝寥坑傻胤秸?fù)擔(dān)。二是適應(yīng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，增加對地方的投資。近年來，油區(qū)各地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，紛紛實行對外招商引資的政策，以鼓勵外來投資，這樣既能夠增加地方長期財政稅收來源。解決地方接收油田辦社會部分財力不足的問題，又能夠增加油田投資渠道，減輕油田社會成本負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)油地雙贏。