氣象法律監督之體系性研究

摘要：氣象行為具有公益性與行政性的雙重屬性，對于氣象行為的監督處于一個研究領域的真空。氣象行為的合法性與合理性是關系社會氣象事業的發展以及社會的整體利益。氣象監督的體系性研究是建立在多元化與住階性的基礎上，是一個行政監督、行業監督與社會監督相結合，前置監督與后置監督相結合，透明監督與內部監督相結合的一個嚴密的體系。

關鍵詞：監督；主體；客體

中圖分類號：D926.34

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0113-04

任何一種法律的實施必須具備相應明確的體系性結構，氣象法作為一門邊緣性法律部門，既具有公法的行政干預性的特征，同時也具備私力調整的司法性特征，另外，氣象法在其社會屬性的層面上是一個公益性質的法律規范，其法律的價值理念與規制方式都是特殊的，由此決定其行為的狀態必須符合其所從屬的各類法律規范的綜合價值評價標準，由此，對其的監督也應當是一個具有體系性的系列監督和全面監督。

一、氣象法律監督概述

氣象法律監督是根據氣象法的法律特征，由具有監督權利的主體，對于氣象法的制定、執行以及遵守各方面的合法性、合理性進行監察與督促。在我國法學界，法律監督通常有狹義和廣義兩種理解：狹義上的法律監督。是指憲法和法律規定的國家權力機關和特定的法律監督機關，對于憲法和法律實施過程中的各種監督，以保證憲法和法律統一正確的實施的活動。廣義上的法律監督。不僅包括國家權力機關和檢察機關對法律實施過程的監督。而且包括國家行政監察機關、行政機關組織系統內部自上而下對行政法規實施過程的監督，以及政黨、社會團體、企事業單位、廣大群眾、社會各界對法律實施過程的監督。既包括對刑事法律監督，也包括對民事法律、經濟法律、行政法律監督，是一種內容廣泛的綜合性法律監督。氣象法律監督由于其具有公益性的屬性，因此氣象法律監督是廣義上的法律監督。其監督主體、監督范圍以及其監督程序都有著其獨特的方面。由于氣象法律監督的多層性與廣泛性，其監督的內容也呈現出一個多元化的內容，其監督包含著從公法監督機制到私法監督機制的多個方面的內容。主要包含以下幾個方面。

(一)氣象行政監督

氣象行政監督是指氣象主管機構對外行使行政管理職權時針對行政相對人的行為，具體內容是對行政相對人是否守法和履行法定義務進行的監察和督促的行為。這類監督的對象主要是相應的行政部門。這類監督主要是在行政主體之間發生。上級氣象行政主管部門對下級氣象行政主管部門的行為進行監管就是屬于這類行政監督。

(二)氣象行業監督

氣象行業監督是指氣象主管機構按照氣象行業的相關技術標準對于行政相對人的相關氣象行為進行監督檢查，實現氣象行為的合法化、合理化的過程。這類監督主要是參照氣象行業的相關標準進行的，例如氣象部門的資質認定、防雷裝置設計審核和竣工驗收標準、氣象臺站、大中型氣象儀器設備的布局和建設、氣象探測的氣象技術規范和行業標準等等方面的問題，都是氣象行業監督所涉及的內容。

(三)氣象社會監督

所謂社會監督是指社會公眾對于氣象行政執法主體或者其他氣象行政相對人在實施相應氣象行為的過程中。出現的違法或者不合理行為的監管和督促。是氣象監督中涉及面最廣的一種監督類型。

二、氣象法律監督的特征

(一)行政監督、行業監督與社會監督相結合

由于氣象法是既具有典型特征的行政性，又具有相當的技術性的法律規范，單一的法律監督尚不能滿足其各方面的需求。行政監督主要針對的是在整個氣象行政執法或者是氣象法律的實施過程中的行為，這種監督具有行政監督的一般屬性，因此，行政監督一般具有行政性，通常表現為具有行政執法權力的行政機關的行政執法。例如《中華人民共和國氣象法》中第五條規定：“國務院氣象主管機構負責全國的氣象工作。地方各級氣象主管機構在上級氣象主管機構和本級人民政府的領導下，負責本行政區域內的氣象工作。國務院其他有關部門和省、自治區、直轄市人民政府其他有關部門所屬的氣象臺站，應當接受同級氣象主管機構對其氣象工作的指導、監督和行業管理?！边@類監督就屬于行政監督，其特殊性在于監督主體的行政性以及監督力的強制性。

而行業監督則是從氣象科學以及環境保護的角度著手。鑒于氣象法是具有公益性質的法律，因此氣象法在實施過程中需要達到的首要目的就是符合社會的利益，這就對氣象法從技術層面提出的更高的要求，必須符合公益性的相關指標。而這類指標只能由特定的主體來界定。這類主體的范圍應當是相應的環境保護部門和氣象業務部門。例如規劃、建設、公安、國土資源、環境保護、質量技術、郵電通訊、信息產業和發展計劃等部門應當在其職責范圍之內。對于氣象法律的實施進行監督。

除此之外，氣象監督的最為廣泛的，也是最為直接的監督主體就是社會監督，社會監督沒有專門的技術性，也沒有相應的強制性，但是社會監督卻是最為有效的。社會監督所監督的是氣象法實施的效果。并能夠通過社會模式來彌補氣象法律執行的不足之處。需要強調的是行政監督與行業監督在很多情況下會發生相應的重合。也就是說行業監督主體往往具備某種行政特性。這是由氣象行業的專業屬性決定的。

(二)前置性與后置性相結合

氣象法律監督主要存在于兩個階段。一個階段是前置階段，另一個則是后置階段。前置階段主要解決的問題是設定氣象法實施的前置性門檻，在實施氣象行為之前。必須達到其他法律法規的相應條件，例如《中華人民共和國氣象法》第八條規定：“外國的組織和個人在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事氣象活動，必須經國務院氣象主管機構會同有關部門批準?！钡诰艞l規定：“國務院氣象主管機構應當組織有關部門編制氣象探測設施、氣象信息專用傳輸設施、大型氣象專用技術裝備等重要氣象設施的建設規劃，報國務院批準后實施。氣象設施建設規劃的調整、修改，必須報國務院批準?！边@些前置性門檻的設定的最終目標是基于氣象法的公益性質，在氣象法律實施的過程之中。必須保證其對于社會相關利益的影響限定在其能夠承受的范圍之內。前置監督的主體主要是涉及公共利益的相關部門，例如環境部門、建筑部門、質量技術部門等等。而后置階段主要是在氣象行為實施之時或者氣象行為實施之后，就氣象行為實施的合法性與合理性進行評價和監督的階段，這個階段的監督主體范圍較廣，涉及相應的技術指標的監督，涉及合理、合法的行政監督。也涉及承受主體——社會公眾的社會監督。前置階段的監督與后置階段的監督存在的區別主要在于其監督效果的不同，前置階段監督的最終效果在于組織相關氣象行為的實施，而后置階段的監督的主要效果最終落實在法律責任的承擔上。

(三)透明監督與內部監督相結合

氣象法律行為的相對者是全社會，其行為的直接評價者是社會的整體人群，氣象法是以公益作為其終極目標的法律，其法律宗旨是為了追求公共利益的最大化，無論從其立法、執法還是守法的角度來看，都需要保證公共利益不受侵犯，在氣象行業行為之下，最能保證公益性的行為準則就是行為的透明化，因此，氣象監督也應當是公開進行。透明監督的前提是氣象行為的可知悉性，由于氣象行為的強專業化。行為的違規違法的判斷存在一定程度的障礙，因此，透明監督的有效性只能在公眾能廣泛了解的內容部分，對于其相對專業化的行為的監督還必須依靠氣象行業以及氣象部門進行內部的專業性監督。

三、氣象法律監督的主體

氣象法律監督主體是指在氣象法律法規的實施過程中，對于氣象法律的產生、實施等各個過程的不同監督主體的總稱。

(一)氣象法律監督主體的特征

1 主體的多樣化。氣象法律實施的過程是一個涉及多行業、多領域的過程，其主體主要有行政主體、行業主體和社會主體構成，行政主體主要是國家國務院氣象主管機構、地方各級氣象主管機構、各級人民政府。這類主體對于各類氣象行為有行政監督的權力，而且同時其內部的相關專業機構也具有相應的行業監督的權力。氣象主管機構具備行政監督和行業監督的雙重職能。、其必須對于氣象項目建議書和可行性研究報告進行行業內的建設規劃，保證其達到相應的行業標準，能夠實現資源的有效利用，同時，對于項目也具有相應的行政審批權限，保證項目的實施具有相應的資質。除此之外，由于氣象行為的專業性較強，其行為的跨行業特征明顯，在社會的各類行業。行政機關例如環境部門、建筑部門、質量技術部門對于氣象行為的環境保護問題以及公共安全問題進行監督。從另一個角度而言。由于氣象服務關系全社會以及全人類的生活。因此氣象專業的研究領域對于氣象行業行為的正確性與否也必須予以監督，保證其有利于人類的可持續性發展。這類主體的構成更為復雜，可以是相關行業組織、研究機構、相關社會利益的群體組織，也可以是公民個人。

2 監督效力的不平衡性。在氣象法律監督體系之中。從行政監督到社會監督，三種主要的監督形式，其各自的法律效力卻相差甚遠。對于氣象行政監督而言。其監督效力直接能夠與行政處罰相對應，因此其效力具有一定的強制性，行業監督在氣象法律監督中處于雙重監督的位置，其在多數情況下與行政監督處于重合的情形，因此，其也具有一定的強制性。但是社會監督由于其主體的社會化，并不具有行政權力，其監督只能在輿論上進行。最終的監督效力的發揮必須借助于行政機關的行政權力進行。由此可見，氣象行政監督的效力具有不平衡性。

(二)氣象法律監督主體的分類

1 根據其監督的方式以及監督的效力進行區分，氣象法律監督的主體主要有三類。

第一，國家機關。包括國家權力機關、行政機關和司法機關。這種監督是以國家的名義進行的，具有法律強制力，在一國的法律監督體系中處于核心地位。這類監督的特點在于其行為的效力性，該類監督只要付諸實施，其監督的本質及具有行政性與一定的強制力。

第二，社會組織。包括各政黨、社會團體、群眾組織和企業、事業單位，其中最為重要的則是氣象行業的組織主體。這種監督不同于國家機關的監督。它不以國家名義進行，不具有法律效力。但是它有組織性、廣泛的代表性，因而是監督體系中的重要力量。社會組織的監督的效力僅次于國家機關的監督，一般而言，這類監督具有一定的群體性與組織性，一般而言。這種監督既可以通過有組織的形式來實現，也可以通過公民群體行為來實現，這類形式的監督能夠更為有效的體現社會對于氣象行為的評價。

第三，公民。按照人民主權原則，每個公民是政治權利的主體和國家的主人。因而每個人都可以成為監督主體。這種監督廣泛、直接而具體，是氣象法律監督體系的基礎。氣象法律行為的社會性與公益性的本質屬性使得其最終的受益者體現為公民個人，公民也能夠最直接的感知氣象行為的效果，將其作為氣象法律監督的主體是必須的，這類監督主體的劣勢在于其行為的法律效力性較弱。

2 根據監督行為的階段性特征，將氣象法律監督主體主要分為立法監督主體、行政監督主體、行業監督主體。

第一，氣象立法監督主體，是指在氣象立法的過程中，對于氣象立法的科學性、可行性以及氣象立法的程序進行監督的主體。立法監督的范疇涉及面較廣，所有氣象行為的實施者、氣象行為的相對人以及氣象行為的規范者本身都是立法監督所需要涉及的內容。

第二，氣象行政監督主體，是指在氣象執法過程中，對于氣象執法的合理性、合法性等問題進行監督的主體。這類監督主體的監督范圍限于氣象執法的行政方面內容。氣象行政監督的主體的身份是雙重的，既屬于監督者，同時也是被監督者，其監督行為本身也需要被嚴格監督，保證其監督行為的及時性與有效性。

第三，行業執法監督主體，是基于氣象法的特殊屬性以及氣象業務活動具有集中性和分散性相統一的特點。從事氣象業務活動，就必須遵守統一的氣象技術標準、規范和規程。因此，對于氣象法實施過程中存在的技術指標、技術參數以及環境影響、知識產權等問題進行的各類行業內的監督主體即為氣象行業執法監督主體，這類主體的涉及面較廣，滲透于行政機構的各個階層，同時包含與氣象行業相關的各類氣象專業人員以及群體。

四、氣象法律監督客體

對于法律監督客體的范圍，法學界有兩種理解。一種觀點認為，法律監督的客體包括從事各種法律活動的國家機關、社會團體和公民個人。另一種觀點認為，法律監督的客體是國家機關及其公職人員。兩種理解都有其合理性。從法律監督的宗旨與目的來看，應當將國家機關及其公職人員作為重點監督對象。歷史經驗表明，對憲政、民主和法治最大的威脅和最大的破壞因素主要地不是來自社會團體和公民個人，而是來自公權力的擁有者即國家機關及其公職人員。法律監督是針對公權力的擁有者和運用者而設計的一種防范機制。因此，法律監督的主要客體是國家機關及其公職人員的各種公務活動，即公權力的擁有者與運用者具體操作公權力的行為。氣象法律監督的客體是在氣象法的實施和運用過程中。由于其行為直接對于氣象事業的發展和氣象工作的規范有著實質性影響的國家機關、社會團體和公民個人。具體范圍主要有以下幾種：

(一)各級氣象行政主管部門

各級氣象行政主管部門在實施氣象行為之時必須嚴格遵守《中華人民共和國氣象法》以及其他的相關規定，在其職責范圍之內實施相應的氣象行為，而且氣象行為屬于一種專業性較強的行政行為，因此，其部門內部的監督是必不可少的，因此，上級氣象行政主管部門必須對下級氣象行政主管部門的行為的合法性、合理性進行必要的監督。

(二)非氣象機構所屬的氣象臺站

非氣象機構的氣象臺站是獨立于氣象行政機構之外的從事氣象行為最為直接的部門，具有非行政性，但是其行為的影響力具有普遍性的特征，因此，必須將其行為納入氣象法律監督的范疇。使其行為接受氣象行政監督與氣象行業監督，保證其行為的合法性與合理性。

(三)氣象行政許可中的被許可人

氣象行政許可中的被許可人，是指依法獲準從事行政許可事項活動的公民、法人和其他組織。氣象行政許可實施機關在其法定職權范圍內，負責對被許可人從事行政許可事項活動的監督檢查。氣象行政許可實施機關應當對下列場所和事項進行現場監督檢查：對被許可人的生產經營場所依法進行實地檢查；法律、法規規定應當現場監督檢查的其他事項。被許可人對氣象行政許可實施機關的監督檢查有異議，可向其上級部門或同級人民政府有關部門反映，但不能阻撓監督檢查。對這一主體進行監督的目的在于規范對被許可人從事行政許可事項活動的監督檢查，保護公民、法人和其他組織的合法權益。維護公共利益和公共秩序。

(四)氣象行政處罰機關以及受委托進行氣象行政處罰的組織

根據《氣象行政處罰辦法》的規定，“地(市)級以上氣象主管機構負責法制工作的機構(以下簡稱氣象法制機構)對本行政區域內的氣象行政處罰工作實施監督管理?！备鶕稓庀笮姓幜P辦法》的規定，“氣象主管機構在必要時，可以在其法定職權范圍內委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十八條、第十九條規定條件的組織實施氣象行政處罰。受委托的組織在委托范圍內，以委托其處罰的氣象主管機構名義實施行政處罰。委托的氣象主管機構負責監督受委托的組織實施行政處罰的行為，并對該行為的后果承擔法律責任?！睆牧⒎ㄒ幎▉砜?，氣象主管機構具有相應的行政處罰權，但是正是處罰權的行使使得其具有相應的行政權力，為了防止氣象行政處罰的公正性，其行為也必須接受相應地監督，一方面保證其行政處罰行為的正確性，防止權力的濫用，另一方面必須防止其行政處罰的不作為狀態的發生。

(五)在中華人民共和國境內從事氣象活動的境外組織、機構和個人

根據《涉外氣象探測和資料管理辦法》的相關規定，省、自治區、直轄市氣象主管機構負責本行政區域內涉外氣象探測站(點)的監督管理，并將監督管理情況及時報告國務院氣象主管機構。中外合作各方應當主動接受氣象主管機構的監督檢查，如實提供有關情況和材料。根據《氣候可行性論證管理辦法》的相關規定，境外組織、機構和個人在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事氣候可行性論證活動。應當與國務院氣象主管機構確認的論證機構合作進行。并經國務院氣象主管機構批準。經批準從事氣候可行性論證活動的境外組織、機構和個人，應當向所在地的省、自治區、直轄市氣象主管機構備案并接受監督管理。根據《防雷減災辦法》的相關規定。外國組織和個人在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事防雷減災活動。應當經國務院氣象主管機構會同有關部門批準，并在當地省級氣象主管機構備案，接受當地省級氣象主管機構的監督管理。

(六)氣象行業內從事相應專業活動的單位與個人

這部分主體從事的是專業性極強的氣象活動，在氣象具體法律行為實施的過程之中，一方面需要保證其行為的合法進行，另一方面基于環境安全以及環境保護的前提，保證氣象行為的實施必須是具有一定資質的單位和個人，行為的內容不得妨礙環境保護。避免此過程中引發的環境污染與公共安全。

1 承接防雷工程的單位和個人。在中華人民共和國境內從事防雷工程專業設計或者施工的單位。應當按照本辦法的規定申請防雷工程專業設計或者施工資質。經認定合格，取得《防雷工程專業設計資質證》或者《防雷工程專業施工資質證》后，方可在資質等級許可的范圍內從事防雷工程專業設計或者施工。取得資質的單位。需要承接本省、自治區、直轄市行政區域外防雷工程的，應當到工程所在地的省、自治區、直轄市氣象主管機構備案，并接受當地氣象主管機構的監督管理。

2 防雷專業技術人員。省級氣象學會負責本行政區域內防雷專業技術人員的資格認定工作。防雷專業技術人員必須通過省級氣象學會組織的考試。并取得相應的資格證書。省級氣象主管機構應當對本級氣象學會開展防雷專業技術人員的資格認定工作進行指導和監督。

3 施放氣球的單位和個人。國務院氣象主管機構及飛行管制等部門按照職責分工。負責管理和指導全國的施放氣球活動。地方各級氣象主管機構及飛行管制等部門按照職責分工，在當地人民政府的指導和協調下。負責管理本行政區域內的施放氣球活動?？h級以上氣象主管機構負責對本行政區域內施放氣球活動的監督管理。施放氣球單位應當主動接受氣象主管機構的監督管理與安全檢查，并按照要求做好有關工作。利用氣球開展各種活動的單位和個人，不得使用無《施放氣球資質證》的單位施放氣球。申請施放氣球的單位應當具備下列條件：有獨立的法人資格；有固定的工作場所，危險氣體的運輸、使用和存放必須符合國家有關規定；有4名以上經省級或者設區的市級氣象學會考試合格并取得《施放氣球資格證》的作業人員，其中至少有1名具有相關專業中級以上技術職稱的人員；有必需的器材和設備；有健全的安全保障制度和措施。

對于這類專業的氣象法律行為的實施。其監督必須呈現一個立體性、多元化的模式。行政門檻的前置性設置，社會監督與行業監督的同時進行，才能保證其行為的公益性。