國有企業社會責任實現路徑探析

摘要：國有企業社會責任與一般企業社會責任有著根本區別，是目前推進我國企業社會責任的關鍵問題。國有企業由于其本身“公益性”與“營利性”并存的性質，決定了其社會責任的內涵具有特殊性。應該通過產權制度明晰化、社會責任內涵法制化、評價體系科學化、監督主體獨立化和多元化等多種渠道來確保國有企業社會責任的有效實現。

關鍵詞：國有企AE；社會責任；實現路徑

中圖分類號：F276.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0160-04

國有企業是一個被世界各國實踐所普遍接受的事物。通常而言，國有企業是指國家或政府可以根據資本聯系，對其實施控制性影響，從而可以實現國家參與和干預經濟目標的公司法人。國有企業的“國有性”和“公司性”，決定了國有企業實質具備了“公益性”與“營利性”的雙重性質。需要指出的是，在“公益性”和“營利性”雙重屬性中，公益性是首要性質，當公益性和營利性發生沖突時，要以公益性為優先。因為國有資產屬于全民所有，用國有資產投資建立起來的國有企業理應更多地承擔提供公共產品和服務的責任；在追求營利的同時，應當考慮公共利益。而且國家設立國有企業主要是為了實現政府的經濟調節功能，實現社會的總體利益，因而國有企業也不可避免地承擔了公益的職責。

“公益性”與“營利性”的雙重及優先性質，決定了國有企業社會責任的特殊性。一般企業社會責任，由于企業的性質是追求經濟目標的組織，企業的主要目標(或者是唯一目標)是經濟目標，企業的社會責任正是源于企業追求經濟目標的過程中所產生的社會問題。相比于一般企業。國有企業的社會責任較為復雜。國有性質是理解國有企業制度內涵的起始點。也是定義國有企業的非經濟目標和經濟目標的原點。筆者認為。國有企業的社會責任與一般企業的社會責任至少存在以下幾個方面的不同：第一。追求的價值取向不同。國有企業的公益性是其首要屬性，這決定了國有企業社會責任追求的價值目標主要是“公平”，通過保護利益相關者的權益。實現國家維護社會整體公平的目標。而一般企業的社會責任，是建立在其經濟目標基礎之上的，只要企業在遵守法律的情況下所進行的追求利潤的行為，都是符合一般企業社會責任要求的。從這個角度來看，國有企業社會責任更強調社會整體利益。而一般企業社會責任強調合法地追求個體利益。第二。首要責任不同。從總體上看，國有企業的社會責任更多地是要著眼于非經濟目標的實現，經濟目標的實現是為非經濟目標的實現服務的。而對于一般企業的社會責任，主要是在遵守法律和道德的情況下更好地實現經濟目標，增進社會效率。第三，功能不同。國有企業的社會責任，就是作為國家代表公眾利益參與經濟和干預經濟的有效手段而存在，是為了實現國家的經濟管理目標。而一般企業的社會責任，則是為了更好地規范企業經營行為，履行契約責任，雖然這種責任的履行也有助于國家經濟管理目標(如維護市場競爭秩序、實現市場監管目標等)的實現。在我國現階段的國情下，推進國有企業的社會責任，其主要目標在于克服國有企業過分追求盈利的傾向，使其更多地關注社會公益責任；而對一般企業社會責任的關注，主要是規范企業的經營行為，讓其在合乎法律要求和倫理的范圍內更好地實現營利性目標。

筆者認為，國有企業社會責任，實際上就是國有企業在保證社會公共利益的基礎和前提下，對股東、債權人、職工、消費者、環境與社區等利益相關方所負有的責任。由于國有企業社會責任的特殊性，決定了現階段我們必須通過產權制度明晰化、社會責任內涵法制化、評價體系科學化、監督主體獨立化和多元化等多種渠道來確保國有企業社會責任的有效實現。

一、國有企業產權制度的明晰化

產權清晰是社會責任履行的前提和基礎?？扑乖?959年曾經說過：清楚界定的產權是市場交易的前提。產權不清晰，就意味著企業的法人主體不明確，企業承擔的權利、義務和責任不清楚，企業的經營行為與其應該得到的利益、承擔的責任就不匹配，在這種情況下，可能產生兩種后果：第一，產權不明確，缺乏相應的利益驅動機制，導致企業活力明顯不足，不僅有礙于企業營利性目標的實現，也會使企業社會責任的實現形式扭曲。計劃經濟時代國有企業產權不清晰，責任不明確，不僅嚴重影響了企業的生產經營活力，無法實現營利目標。而且將企業淪為“辦社會”的工具，使其承擔了許多本來應該由政府承擔的社會和公共服務職能。嚴重扭曲了企業社會責任的真正意義。第二，產權不清晰，導致相應的責任追究機制缺失或無法實現，在利潤的刺激和短期行為的誘導下，企業經營者就難免追求短期利益。不考慮企業的社會形象和長久發展。產權保護最重要的手段就是法治，通過法律規定，制約權力的濫用。保護正當權利的實現。只有個人財產權得到有效法律保護的情況下，在產權明晰、責任明確的競爭性市場上。企業的社會責任才真正具有實現的前提。

國有企業產權界定困難的原因。主要在于國有企業的產權結構問題。國有企業產權關系不是簡單的雙邊關系。即國家和企業的兩方主體關系，而是圍繞一系列的委托——代理關系鏈條展開的。根據法律的規定，國有資產真正的所有權人是全體人民，全體人民是委托人，委托國家代為行使人民享有的所有權權利；而國家又將這一權利委托給國務院。國務院又將其委托給國有資產監督管理委員會(國資委)，國資委又將這一權利委托給國有企業管理人來從事企業的經營管理工作。可以看出，國有資產的產權關系實際上是一個涉及到多方主體的復雜的、多邊的法律關系。而這個多邊的法律關系就是圍繞委托——代理關系來展開的。這種復雜的產權結構關系決定了企業內部到處都是形形色色的代理人(agents)，而沒有哪個自然人是企業的所有者(委托人trustee)，能夠對企業的財產真正擁有合法的剩余索取權。也就是說，國有企業的特征是“沒有最終委托人的代理人(agency withoutorinciple)”，各類代理人本身都不擁有合法的對于生產資料的個人產權。也并不對任何擁有生產資料產權的個人負責。而按照現代企業制度設計，擁有剩余索取權的人才能夠承擔剩余責任，也就是我們所說的企業的社會責任。雖然法律上規定了“國有資產屬于全體人民”，那么理應由全體人民來管理國有企業，獲得剩余利潤，承擔社會責任：但是人民是一個整體的抽象概念，無法具體化，這就決定了國有資產的運營、監督無法有效進行，國有企業的社會責任應該如何承擔等內容也就含混不清。

由此可見，明確的產權界定，是國有企業社會責任實現的前提和基礎。著名經濟史學家諾思曾經說：“理解制度結構的兩個主要基石是國家理論和產權理論。”其理由是“國家要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構的效率負責?！碑a權界定是稀缺資源的排他性制度安排，只有擁有合法強制力的國家才能對產權進行有效界定，并得以執行。而對產權進行界定，最重要的手段就是法治，通過法律規定，制約權力的濫用，保護正當權利的實現。長期以來，我國國有企業的財產權歸屬并不明確，缺少法律層面的明確規定。憲法中沒有規定國家財產的所有人是誰。而在長期所形成的文件里只有一個《企業國有資產監督管理暫行條例》，其中規定國家財產所有人是國務院和各級政府來代表，這其實等于是國務院自己規定自己是國家財產的所有人代表，無疑具有明顯的缺陷。直到2007年《物權法》頒布，第45條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”國家財產的歸屬才真正有了法律上的規定。應該說，涉及數額巨大的、全民的、公共的財產應該是透明度最高、保護力度最強的，然而事實上，長期以來，我國對國有企業財產權的歸屬、管理、監督等問題，一直是由國務院的文件來進行規定的，可以看出，保護手段非常薄弱，保護力度也十分有限，這無疑給國有企業的財產權行使、國有企業的社會責任履行帶來了前提性的障礙。因此，從改革的方向來看，關系到全民公共財產的使用和保護問題。國有資產管理、國有企業的改革必須納入法律的手段進行管理。應該由專門的《國有資產法》進行規定，從條例政策轉向法律進行規范化管理，明確規定國有企業的產權歸屬，從源頭上將國有企業的權利、義務、責任劃分清楚。

如上所述，即使《物權法》規定了國有資產歸全民所有，依然沒有解決國有企業內部產權代理結構的問題，國有企業社會責任承擔的主體依然沒有明確。換句話說，只有企業合法擁有企業財產的所有權，真正成為公司法意義上的獨立法人。才能成為真正自主經營、自負盈虧的市場主體，并承擔起相應的商事主體的權利、義務和責任，企業社會責任的歸屬也才能夠真正明確。有鑒于此，有學者提出了從法律上建立“國家股東權——企業財產所有權”的產權框架結構。要求從法律上界定產權是以所有權為核心內容的財產權，明確國有企業對包括投資者投資在內的企業全部財產享有所有權。從這個角度上來設計國有企業的產權制度，對政府推進企業社會責任而言，一方面有利于促進政企分開。政府對企業經營管理行為的干預受到了限制。一定程度上避免了政府將其自身職能轉嫁給企業的可能性；另一方面，由于企業的財產相對獨立，企業可在相對獨立的權限內對財產行使所有權權能，對企業進行經營運作，并獨立承擔相應的經營后果和責任，使企業社會責任的承擔具備了明確的主體。

二、國有企業社會責任內涵的法制化

長期以來，我國國有企業最嚴重的問題，就是企業產權不明確，“政企不分”，企業承擔了大量本應該由政府來承擔的公共產品服務、社會保障等職能，造成了國有企業長期負擔過重，成本過高，效率低下。如今倡導國有企業履行社會責任。就是要在真正明晰政府和企業的職責下，讓政府和國有企業各自承擔起應有的責任。而實現權力界定最有效的辦法，就是通過法制，通過法律明確國有企業社會責任的真正內涵，將國家的社會管理職責與國有企業的社會責任進行合理的區分，防止它們相互混淆和替代。從而有效地推動國有企業社會責任的履行。國有企業作為享有獨立法人地位的市場主體，只在生產經營過程中承擔應有的社會責任，而不能舍棄生產經營目標而從事無限制的社會公益事業(這里強調的是不能“無限制”地從事公益事業：在公益性與營利性發生沖突時，國有企業仍應該以公益性為優先)。國家的社會管理職責與國有企業的社會責任之間的界限，必須通過法律予以明確，這就要求我們對國有企業社會責任的內涵法制化。

對于國有企業社會責任的具體內容，筆者認為，國有企業的社會責任，是指國有企業在保證社會公共利益的基礎和前提下，對股東、債權人、職工、消費者、環境與社區等利益相關方所負有的責任。這是對國有企業社會責任所進行的概括性定義。這樣定義的意圖在于：一方面突出公益責任是國有企業社會責任的首要內容，其他一切社會責任的實現都要以公益責任為基礎和優先；另一方面，國有企業的社會責任包括了對股東、債權人、員工、消費者、社區等利益相關方的責任。在這一點上與一般企業的社會責任并無不同。具體而言，國有企業的社會責任包括以下幾個方面。

1 對股東的責任。國有企業的資產屬于廣大人民，因此，國有企業對股東的責任，就是對廣大人民的責任。國有企業對股東的最重要的社會責任就是尊重和維護廣大人民的根本權利。這種尊重和維護主要表現在：第一，國有企業應該對國有資產保值增值，防止國有資產流失；第二，經營活動應該符合廣大人民的根本利益，符合社會公益要求，在營利性目標與公益性目標產生沖突時，必須首先保護公益性目標。

2 對職工的責任。國有企業與職工之間主要是勞動雇傭關系，通過勞動合同的方式進行確認和保護。根據我國《勞動法》與《勞動合同法》的要求，國有企業應該尊重和保護職工的就業擇業權、休息休假權、安全衛生權、保險福利權、教育培訓權、參與管理權等。通過對職工一系列基本勞動權利的保障，實現國有企業對職工基本的社會責任。應該指出的是，國有企業對職工的這一系列權利保護，都是基于勞動合同的基本法律要求而產生的，計劃經濟時代國有企業為員工所提供的住房、子女上學就業、額外的社會福利等待遇脫離了基本的勞動合同內容，不屬于現代企業對職工的社會責任范疇。

3 對消費者的責任。在對消費者的責任上，國有企業與一般企業并沒有太大的不同。根據《消費者權益保障法》，企業應該對消費者的安全保障權、知情權、自由選擇權、求償權、結社權等予以尊重和保護，國有企業在這方面也不例外。從本質上說，消費者構成了整個社會的主體，國有企業對消費者負責，也就是對整個社會公共利益負責。

4 對環境與社區的責任。任何企業的生產經營行為，都離不開自然環境和一定的社會環境。保護自然環境、合理利用資源、減少環境污染、維護生態平衡，是包括國有企業在內的所有企業義不容辭的責任。同時，國有企業參與社區建設。利用自身優勢為社區服務，支持社區各項事業的持續發展，也是國有企業促進社會和諧發展、提高自身社會形象的良好途徑。應該說，國有企業作為社會公共利益代表的主體企業，應該在環境保護和服務社區方面發揮帶頭和表率作用。

5 慈善責任。除了對利益相關方所負有的責任，熱心社會公益、關注慈善事業，也是國有企業社會責任的重要組成部分。通過支持社會公益事業、捐贈弱勢群體，不僅能夠有效地履行國有企業保護社會公益的責任，更能有效地提升自身形象，更好地實現經濟目標和社會目標。

三、國有企業社會責任評價體系的科學化

從目前來看。企業的社會責任已經成為一個良好的企業立足于社會的重要衡量標準。對這種比較優勢的認定必須依賴于一定的原則或者評判標準。如前所述，目前學界和實踐界對企業社會責任的含義和要求尚沒有達到統一的認識，對于國有企業的社會責任的評價更缺乏統一的標準。筆者認為。現階段建立一個科學、合理的國有企業社會責任評價體系至關重要，這不僅關系到國有企業社會責任的實現問題。更關系到國有企業的經營效率和整個社會的福利水平。國有企業社會責任評價體系的建立，一方面要打破傳統“企業辦社會”的標準，防止用傳統計劃經濟下對國有企業的評價標準來取代國有企業的社會責任；另一方面，也要對國有企業改制以來單純強調經濟效益的評價標準進行修正，將企業社會責任的完整要求充分納入到國有企業社會責任的評價體系之中，從而使其真正有助于推進國有企業社會責任的實現。

目前對我國國有企業績效考核的辦法主要還是集中在一些財務指標和業務發展的指標上。從企業全面長遠發展而言，既缺少對國有企業自主創新能力、國際國內競爭力、市場價值和社會價值等這些企業潛在能力的評價標準，又缺少對企業的公益責任、對員工的責任、環境和社區責任、慈善責任等社會責任的評價要求。這樣的評價標準非常不利于國有企業增強自身的經濟實力和在社會公眾中樹立良好的形象。因此，應該改革現有的國有企業績效考核辦法。建立統一的國有企業社會責任評價體系，將社會責任所要求的公益責任、對股東、員工、消費者等利益相關者的責任要求全面納入其中，強調公益責任的優先性和基礎性，將國有企業對股東、員工、消費者、環境、社區等利益相關方的責任納入法律和道德的范圍內進行規范。防止片面地以慈善責任作為衡量國有企業社會責任好壞的標準?？茖W、合理的國有企業社會責任標準。必將對促進國有企業的發展和整個市場環境的改善大有裨益。

四、國有企業社會責任監督主體的獨立化、體系化

國有企業真正的所有者是廣大的人民，而實際的運營者卻是企業的經理層人員。正如張五常所說，“使用他人的錢永遠都不會像使用自己的錢那么謹慎”。雖然經理層人員也是人民大眾的一員，但是其掌握的是大多數人民群眾的財產，如果對其疏于監督，很有可能會導致國有企業偏離原有的軌道。淪為“內部人控制”。使國有企業的利益被一小部分人所獨享。對國有企業社會責任的有效監督，要克服原有單一化的政府監督模式，引進多元監督主體，使各種監督主體在不同的層面上，通過不同的監督渠道對企業的社會責任履行情況進行監督。

1 政府對國有企業社會責任的監督。在國有企業存在的情況下，政府的角色必然是雙重的：它既是市場競爭的監管者，又是國有企業的所有者。在國有企業也是市場競爭主體的情況下。作為裁判的政府根本不可能維護公平的競爭。政府本來應該是獨立的第三方，政府存在的目的不是使國有企業利潤最大化或者財政收入最大化，也不是使國有資產最大化，而應該是使社會利益最大化。在和平建設時期。政府最重要的職責是保護產權以及維護市場的交易規則，是作為一個中立的、公正的裁判，而不是直接去辦企業或者直接管理企業。從這個角度上來看，政府是建立企業社會責任約束和監督機制的主體。尤其是國有企業的社會責任，政府作為社會公共利益的代表，更應該關注國有資產的運營和收益，保護廣大人民的根本利益。但是，必須指出的是，這種關注和保護并不是要政府直接參與國有企業的經營，而是作為監管者，通過間接手段對國有企業的經濟責任、法律責任、道德責任等進行全面的監管。

但是，必須看到的是，給定國有企業的產權制度，無論采用哪種監管方式。都無法解決Alchian和Demsetz(1972)的經典問題—準來監督監督者?(Who monitorsthe monitor?)政府一方面作為國有企業的所有者代表，另一方面又作為監督者，這樣既當“裁判員\"3L當“運動員”的身份，是其很難真正落實企業社會責任的監管任務。有鑒于此，我們建議國有企業社會責任的監督主體應該力求獨立化、體系化，積極引進多元監督主體，實現利益之間的平衡與制約。有效監督國有企業的社會責任。正如德國學者拉德布魯赫指出的：“人逾能引進不同的音調，就逾能使歌聲聽起來美妙?！?/p>

2 利益相關者對國有企業社會責任的監督。利益相關者主要通過債權契約關系與企業發生權利義務關系，是國有企業社會責任的重要監督主體。由于其自身權益與企業社會責任的履行狀況有直接關系，因此其參與企業社會責任監督的熱情更高。利益相關者主要以契約關系相對人的身份參與企業社會責任的監督，其監督的內容主要是法律責任，也有一部分道德責任。從這個意義上來看，利益相關者主要依照各種法律法規的要求對國有企業社會責任的履行狀況進行監督。如果國有企業沒有遵照相應的法律履行自己的責任。利益相關者可以通過相應的民事渠道要求企業履行社會責任，并賠償自己相應的損失。由此可見，利益相關者對國有企業社會責任監督的實現，主要依賴于相應法律法規的完善。健全的法制環境，不僅能夠保障利益相關者實現自己的應有權益，更能夠對國有企業形成良好的約束機制，有效推進國有企業社會責任的實現。

3 社會公眾對國有企業社會責任的監督。從本質上看，社會公眾才是國有資產的真正所有者，是國有企業社會責任最適格的監督主體。然而，由于在現階段。國有企業的產權結構中，委托代理鏈條過長，社會公眾很難通過直接參與企業的方式來對國有企業的行為進行監督。這就要求我們盡快改革國有企業的結構。并通過媒體、公益訴訟等多種方式加強社會公眾對國有企業社會責任的監督力度。這樣的改革。主要目的就是要擴展社會公眾在涉及到國有企業重大經營行為和決策問題上的發言權，一定程度上縮短國有資產管理的委托代理鏈條，維護廣大人民的根本利益。

首先，可以在國有企業內設立由公眾參與的董事會實現現場的控制和監督，讓社會公眾在某種程度上能夠直接參與國有企業重大問題的決策。通過合理的投票機制對企業的行為進行有效的監督和制約。維護社會公眾的利益。

其次，積極創造多種條件，擴大社會輿論渠道，通過網絡、報紙、廣播等多種媒體方式，為社會公眾監督國有企業社會責任的情況創造有利條件。形成全社會都關注國有企業社會責任履行的良好氛圍。對國有企業形成無形的壓力和監督機制。

再次，建立公益訴訟制度。使社會公眾能夠對有關國有企業社會責任的共性問題，通過訴訟的方式維護自己的合理權益。司法介入的方式。也能夠對國有企業社會責任的履行形成有力的約束力量，使國有企業真正關注自己的經營行為。重視自己的社會形象，從而主動地履行自己的社會責任。