試論公訴案件撤回起訴問題

摘 要：有關(guān)公訴案件撤回起訴制度，立法和司法上存在矛盾，學(xué)者觀點(diǎn)也不相一致。筆者試從剖析其性質(zhì)，著重分析其存在價(jià)值，說明撤回起訴制度當(dāng)今已經(jīng)沒有其存在和合理性與必要性。

關(guān)鍵詞：撤回起訴；重復(fù)追訴；公訴權(quán)

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671--7740(2010)03--0141--02

目前，我們?cè)趯徟袑?shí)踐中時(shí)常遇到公訴機(jī)關(guān)要求撤回起訴的問題，人民法院應(yīng)如何處理，顯得無所適從。撤回起訴是指在案件提起公訴后法院審理前。公訴機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被告人不具有應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形或被告人錯(cuò)誤，經(jīng)法院審查其他訴訟參加人無異議的情況下，撤回已提起的公訴而終止訴訟的程序。

一、相關(guān)法律規(guī)定

1979年刑事訴訟法第108條規(guī)定，“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后……對(duì)于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴。”由于這一規(guī)定過于原則，在司法實(shí)踐中曾引起強(qiáng)烈的爭議。因此，1996年修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》廢除了1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》第108條公訴案件撤回起訴的規(guī)定，僅保留了自訴案件中自訴人的撤訴權(quán)，筆者認(rèn)為主要是考慮了如前所述的108條所存在的弊端，這是我國庭審改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。同時(shí)1996年修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》廢除了人民檢察院的免予起訴權(quán)，將定罪的權(quán)力集中交由人民法院一家行使。對(duì)人民檢察院提起公訴時(shí)向人民法院提交的材料僅限于指控犯罪事實(shí)的證據(jù)目錄、證人名單和主要證據(jù)的復(fù)印件或照片，而不是案件的全部材料。這樣就使控審進(jìn)一步分離，人民法院只能通過開庭審理才能知道案件結(jié)果的走向，無法將判處免予刑事處分的案件以要求檢察機(jī)關(guān)撤回起訴而強(qiáng)行退回人民檢察院。同時(shí)免予起訴制度的廢除，使檢察機(jī)關(guān)喪失了定罪權(quán)，使構(gòu)成犯罪酌定可免除刑罰的被告人只能由人民法院審判處理。這也使人民法院喪失了要求檢察機(jī)關(guān)撤回起訴后案件的處理基礎(chǔ)。刑事訴訟法實(shí)施后，為統(tǒng)一執(zhí)法觀念，強(qiáng)化有法可依，1998年1月19日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大法工委共同制定了《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，該規(guī)定中也沒有認(rèn)可撤回起訴制度。但是，1998年6月9日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，《解釋》第177條規(guī)定，“在宣告判決前，人民檢察院要求撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)審查人民檢察院撤回起訴的理由，并作出是否準(zhǔn)許的裁定。”1999年1月18日，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)第351條規(guī)定：“在人民法院宣告判決前，人民檢察院……發(fā)現(xiàn)不存在犯罪事實(shí)、犯罪事實(shí)并非被告人所為或者不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的，可以要求撤回起訴。”由此可見，公訴案件撤回起訴制度的依據(jù)僅來自兩高的司法解釋，《規(guī)則》使實(shí)踐中存在的撤回起訴有章可循：司法實(shí)踐是產(chǎn)生法律的基礎(chǔ)，法律是規(guī)范司法實(shí)踐，促使司法實(shí)踐沿著正確健康的方向發(fā)展的保證。

二、性質(zhì)認(rèn)定

筆者認(rèn)為，撤回起訴不但是一種終結(jié)性的處理決定，同時(shí)也是一種訴權(quán)的濫用。理由如下：

首先，公訴案件撤回起訴的法律性質(zhì)，首先應(yīng)當(dāng)探討公訴權(quán)的概念及其權(quán)能，在此基礎(chǔ)上才能充分認(rèn)識(shí)撤回起訴的性質(zhì)。公訴權(quán)是法定的專門機(jī)關(guān)代表國家主動(dòng)追訴犯罪，請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人予以定罪并處以刑罰的一種權(quán)力。其實(shí)質(zhì)是在特定的犯罪案件中，國家壟斷行使對(duì)犯罪行為的控告權(quán)。公訴權(quán)的核心就是追究被告人的刑事責(zé)任，懲罰犯罪。為達(dá)此目的，刑事訴訟法設(shè)置了一系列的訴訟程序，使公訴機(jī)關(guān)按照這些步驟來追究犯罪。而撤回起訴是在公訴機(jī)關(guān)提起公訴后，發(fā)現(xiàn)本不應(yīng)該起訴或不必要起訴時(shí)，撤回已經(jīng)提起的控訴。由此引起審判的原因業(yè)已消失，無須再行裁判。即：要求法院將判罪的被告人撤回來，進(jìn)行無罪處理。顯然，撤回起訴的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與公訴權(quán)的內(nèi)涵是相悖的。撤回起訴是人民檢察院提起公訴后發(fā)現(xiàn)被指控的被告人具有不應(yīng)追究刑事責(zé)任的法定情形的行為，撤回公訴，是將本來要求人民法院對(duì)所指控的被告人判處刑罰，而現(xiàn)在又請(qǐng)求審判機(jī)關(guān)不僅不能對(duì)其判刑，還要主動(dòng)撤回指控，自己做無罪處理的一種訴訟行為。因此，撤回起訴并不是公訴的一種權(quán)能，而是一種濫用的訴權(quán)。

其次，從刑訴法總的立法意圖來看，撤回起訴應(yīng)當(dāng)理解為一種終結(jié)性的處理決定。修正后的刑訴法取消了撤回起訴的規(guī)定，對(duì)訴訟各個(gè)階段、環(huán)節(jié)辦案的程序、期限作了嚴(yán)格而明確的規(guī)定，如果撤回起訴后又回復(fù)到前面的訴訟階段和環(huán)節(jié)，那么規(guī)定嚴(yán)格的辦案程序和期限就沒有什么實(shí)際意義。因此，第二種理解與刑訴法立法的意圖、規(guī)定是相悖的。這一點(diǎn)也可從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國刑事訴訟法)若干問題的解釋》中得到佐證。該解釋第157條第一款規(guī)定：“在庭審過程中，公訴人發(fā)現(xiàn)案件需要補(bǔ)充偵查，提出延期審理建議的，合議庭應(yīng)當(dāng)同意。但是建議延期審理的次數(shù)不得超過兩次。”第二款規(guī)定：“法庭宣布延期審理后，人民檢察院在補(bǔ)充偵查的期限內(nèi)沒有提請(qǐng)人民法院恢復(fù)法庭審理的，人民法院應(yīng)當(dāng)決定按人民檢察院撤訴處理。”作出這樣的規(guī)定也是為了防止案件長期處于待定狀態(tài)，久拖不決，保證訴訟的時(shí)效性、嚴(yán)肅性。按撤訴處理亦是一種終結(jié)性處理決定，沒有新的事實(shí)和證據(jù)不得重新提起。

最后，從實(shí)際司法的狀況來看，第一種觀點(diǎn)更有利于促進(jìn)司法機(jī)關(guān)嚴(yán)肅執(zhí)法，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。如果一個(gè)案件長期處于待定狀態(tài)，不能終結(jié)，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益就無法得到及時(shí)、有效地保護(hù)。在具體的司法過程中。有的案件已經(jīng)進(jìn)入到審判階段，甚至一審已經(jīng)判決進(jìn)入到二審階段，但往往因各種原因，以事實(shí)不清或證據(jù)不足為由，退回到一審，甚至回復(fù)到審查起訴、偵查階段，有的長期久拖不決，有的不了了之。正是由于我們對(duì)法律認(rèn)識(shí)的不明確、不統(tǒng)一，甚至偏差，導(dǎo)致了訴訟程序的混亂。有的司法機(jī)關(guān)甚至為了規(guī)避法律，規(guī)避國家賠償，濫用撤訴權(quán)，法院亦不嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致部分案件長期處于待定狀態(tài)，無法終結(jié)。因此，從尊重和保障人權(quán)，有利于嚴(yán)肅執(zhí)法，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的角度考慮，應(yīng)把撤回起訴視為一種終結(jié)性的處理決定，一經(jīng)作出案件即告終結(jié)。如果發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)和證據(jù)則另案處理。準(zhǔn)許撤回起訴的裁定或按撤訴處理的決定即是法律確認(rèn)文書，至于是否予以國家賠償則要看撤訴的理由或具體情形。

三、撤回起訴的價(jià)值研究

正是由于立法的缺失，司法解釋的欠全面，導(dǎo)致公訴案件的撤訴程序呈混亂局面。各地檢、法機(jī)關(guān)沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，做法不一，不僅影響了刑事司法的嚴(yán)肅性和公正性，而且撤回公訴后的重復(fù)追訴也極大地侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)。筆者認(rèn)為，撤回起訴當(dāng)今因?yàn)槿狈ζ浯嬖诘膬r(jià)值，而應(yīng)該予以廢止，主要理由如下：

1.公訴機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起公訴是法律賦予它的權(quán)力，代表的是國家意志，本身帶有公權(quán)力的性質(zhì)，公權(quán)力當(dāng)然不同于可以隨當(dāng)事人意志而任意處分的私權(quán)利，是不得任意處分的，撤回起訴就意味著國家權(quán)力的積極處分，因而應(yīng)當(dāng)禁止，這也正是修訂后的刑事訴訟法刪除公訴機(jī)關(guān)撤回起訴的實(shí)質(zhì)之所在。

2.從被告人角度講，檢察機(jī)關(guān)撤回已經(jīng)提起的公訴意味著國家對(duì)被告人追訴活動(dòng)的終止，被告人可以避免因?qū)徟薪Y(jié)果的不確定性而可能對(duì)其錯(cuò)誤定罪的風(fēng)險(xiǎn)。這是有利于被告人的。但是，也存在例外情況。如刑事訴訟法第15條的六種情形中，第2項(xiàng)“犯罪已過追訴時(shí)效的”，要注意到這是在已經(jīng)構(gòu)成了犯罪的前提下免于刑事責(zé)任的，即對(duì)此人已經(jīng)作了有罪的法律評(píng)價(jià)。倘若被告人認(rèn)為自己根本就是無辜的，沒有任何違法犯罪行為而是被錯(cuò)誤起訴，為了徹底洗清自己的冤屈，堅(jiān)持要求接受法院審判，希望通過公開、公正的法庭審判，通過法院的最終無罪判決來證明自身的清白。被告人的異議是客觀存在但卻是最容易被忽視的，少數(shù)檢察機(jī)關(guān)甚至是法院錯(cuò)誤地理解和利用手中的權(quán)力，在一審程序中檢察機(jī)關(guān)在案件證據(jù)不足、勝訴無望的情況下提出撤回起訴的要求。法院經(jīng)常以裁定的方式予以準(zhǔn)許，根本不會(huì)考慮被告人的利益。而在檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一被告人的同一行為再次提起公訴時(shí)，法院也會(huì)輕易地予以接受。在這里，提起重復(fù)追訴的盡管不是法院，而是檢察機(jī)關(guān)，但法院本身卻成為檢察機(jī)關(guān)任意實(shí)施重復(fù)追訴的協(xié)助者，同時(shí)撤回起訴就成為逃脫錯(cuò)案追究的托辭，成為逃避錯(cuò)案追究的護(hù)身符。

3.從被害人的角度講，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴是與被害人的利益矛盾的。被害人一般都有著強(qiáng)烈的要求懲罰犯罪的愿望，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴不再追訴，但被害人可能認(rèn)為自己的利益沒有得到應(yīng)有的保護(hù)，可能繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)申訴或者向法院起訴，甚至是上訪。這樣的撤訴不僅沒有起到終結(jié)案件的作用，而且被害人還得進(jìn)行大量的司法投入，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和訴訟效益上都是不利的。在公訴案件的撤訴問題上給被害人一個(gè)提出異議的權(quán)利，不僅有利于保護(hù)他們的利益，也有利于減少訴累。

4.如果肯定公訴機(jī)關(guān)有權(quán)撤回起訴，有可能導(dǎo)致公訴機(jī)關(guān)對(duì)于某些案件因?yàn)樽C據(jù)方面或者其它方面的因素重復(fù)起訴，既不利于公訴機(jī)關(guān)提高案件起訴質(zhì)量，降低訴訟成本，也造成了對(duì)犯罪嫌疑人、被告人變相超期羈押的不良后果。撤訴后又起訴，發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)還有再撤訴再起訴，周而復(fù)始，程序的重復(fù)和倒流。這種現(xiàn)象必將嚴(yán)重影響法律的嚴(yán)肅性和帶來訴訟資源的浪費(fèi)。實(shí)際上，在發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)的情況下，可以變更起訴或追加起訴。在新的犯罪事實(shí)沒有使原起訴的犯罪事實(shí)發(fā)生變化的可追加起訴；反之則變更起訴。這樣避免了多次的重復(fù)起訴，維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性。但是無論是變更起訴還是追加起訴都應(yīng)有明確的時(shí)間限定，否則，實(shí)際上等于被告人受到了雙重的追訴。確定變更起訴或追加起訴的時(shí)間應(yīng)當(dāng)以公訴方完成所有刑事追訴活動(dòng)為標(biāo)志，具體是公訴方將所有指控證據(jù)提出于法庭上，履行其證明被告人有罪的責(zé)任。即以法庭辯論階段的結(jié)束為交點(diǎn)。在法庭辯論階段結(jié)束之前，公訴方的刑事追訴活動(dòng)還沒有完成，此時(shí)提出變更起訴或追加起訴的請(qǐng)求，法庭應(yīng)當(dāng)允許。而在法庭辯論結(jié)束之后提出就是對(duì)被告人的再次追訴。

因此，有人認(rèn)為，對(duì)公訴機(jī)關(guān)撤回起訴應(yīng)采取不得撤訴主義，即公訴機(jī)關(guān)對(duì)于一經(jīng)提起公訴的案件，無權(quán)撤回起訴，人民法院也不得以任何理由要求公訴機(jī)關(guān)撤訴，公訴機(jī)關(guān)要求撤回起訴，人民法院亦應(yīng)裁定不予準(zhǔn)許。

四、結(jié)論

事實(shí)上，兩高的司法解釋已經(jīng)超越了立法規(guī)定，將立法機(jī)關(guān)廢除的制度用司法解釋的形式重新納入刑事訴訟軌道，有違刑事訴訟法“程序法定”原則的基本要求。基于程序法定原則，基于保障人權(quán)的要求，凡是涉及國家司法機(jī)關(guān)的職權(quán)配置和犯罪嫌疑人、被告人重大權(quán)益保障的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法律的形式加以明確規(guī)定，而不能由其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人以其他任何形式作出規(guī)定。公訴案件撤回起訴涉及到代表國家行使控訴職能的檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，根據(jù)程序法定原則的要求，應(yīng)當(dāng)由作為基本法的刑事訴訟法加以規(guī)定。既然刑事訴訟法并未就撤回起訴作出明確規(guī)定，表明立法機(jī)關(guān)并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)這一權(quán)力。而兩高在法無明文規(guī)定的情況下，以司法解釋的形式對(duì)撤回起訴的程序作出規(guī)定，這是司法權(quán)對(duì)立法權(quán)的僭越，這種司法立法的現(xiàn)象是違背程序法定原則的要求的。

立法的缺失，司法解釋的欠全面，導(dǎo)致公訴案件的撤訴程序呈混亂局面，各地檢、法機(jī)關(guān)沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，做法不一，不僅影響了刑事司法的嚴(yán)肅性和公正性，而且撤回公訴后的重復(fù)追訴也極大地侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)。同時(shí)也可以看出，撤回起訴制度當(dāng)今因?yàn)槿狈ζ浯嬖诘膬r(jià)值，應(yīng)該予以廢止。