市民參與—可持續發展中的制度選擇

摘要： 對于可持續發展涵義一直以來都非常的模糊，建立在傳統發展觀之上的可持續發展是以經濟的永續發展為主旨。然而與傳統發展觀不同，經濟的可持續性不等同于可持續發展；科學技術不能解決發展中的所有問題；可持續發展轉移了工業發達國家對于環境破壞的責任。與以官僚和技術精英制訂未來發展政策不同，讓市民民主參與并決策未來的發展計劃，唯有這樣才稱得上是真正的可持續發展。

關鍵詞： 市民參與； 可持續發展； 制度選擇； 科學技術； 工業國家； 環境破壞

中圖分類號： F120.4 文獻標識碼：A 文章編號： 1673－9973（2010）04-0018-04

Citizen Participation is a Institutional Choice in the Sustainable Development

CHEN Gang-hua

(College of Political Science and Economics， Korea University， Seoul 136701， South Korea)

Abstract: It’s very mistiness to the meaning of sustainable development， which is on the basis of traditional development view as well as the abidance development of economy. But firstly， differing from traditional development view， economic durative is not equal to sustainable development; secondly， technology cannot solve all the problems during development. Thirdly， sustainable development transfers the responsibility of the developed industry country to destroy environment. Finally， it is different from the development policy that bureaucrat and technology elited drawing the future， the development policy that citizen participates in decision-making.Thus， intending development project can be unadulterated sustainable development.

Key words: Citizen Participation; sustainable development; system election; technology; industry country; environment destroy

可持續發展是在西方工業社會經濟發展模式難以為繼的條件下提出的，它的出現雖只有幾十年的歷史，但對此的討論卻從來都沒有間歇過。可持續發展是否只是人類對美好未來的向往，還是真正給出了人類未來發展的模式？不同的學者具有不同的觀點。筆者將對可持續發展的一些基本的概念進行再次糾明，可持續發展不是經濟的永續發展、科學技術不能解決所有的發展問題、可持續發展轉移了工業國家的責任，希望對以上幾個方面的研究和探索能夠讓我們對可持續發展有一個更加清晰和全面的認識。再者，以往的可持續發展政策都是在政府官僚和技術官僚主導下制訂。筆者認為，對于未來民主政策的決定，離不開市民的民主參與，而只有通過與市民的不斷討論和溝通，而做出的未來發展政策才算得上真正意義上的可持續發展戰略。

一、可持續發展的定義

可持續發展（Sustainable development，或稱永續發展）是1987年聯合國世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development， WCED）發表《我們共同的未來》（Our Common Future）報告中，首先詮釋的觀念，該觀念不僅在世界各國引發了廣泛的影響，同時也成為全世界最重要的思潮之一。

WCED在報告中，定義可持續發展為：“能滿足當代的需要，同時不損及未來世代滿足其需要之發展”（Development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs）（WCED 1987）。報告第一次闡述了可持續發展的概念，是指既滿足現代人的需求以不損害后代人滿足需求的能力。換句話說，就是指經濟、社會、資源和環境保護協調發展，它們是一個密不可分的系統，既要達到發展經濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境，使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。可持續發展與環境保護既有聯系，又不等同。環境保護是可持續發展的重要方面。可持續發展的核心是發展，但要求在嚴格控制人口、提高人口素質和保護環境、資源永續利用的前提下進行經濟和社會的發展。

另一廣泛被接受之可持續發展定義 (Moldan and Billharz 1997)，系指1992年聯合國環境與發展大會（UN conference on Environment and Development）（又稱地球高峰會(Earth Summit)）在巴西里約熱內盧(Rio de Janeiro)召開，所通過《廿一世紀議程》（Agenda 21）之全部內容，而該《廿一世紀議程》更將可持續發展的理念規劃成為具體的行動方案(action plan)，迄今已有一百三十多國成立國家級的可持續發展委員會。

二、可持續發展涵義的三大誤區

（一）可持續發展不是經濟的永續發展

從經濟屬性定義可持續發展。認為可持續發展的核心是經濟發展，是在“不降低環境質量和不破壞世界自然資源基礎上的經濟發展”。然而，可持續發展的戰略思想正是在傳統的發展模式暴露出多方面弊端并再也難以為繼的情況下提出的。傳統的發展觀基本上是一種工業化發展觀，表現為各國對經濟高速增長目標的努力追求，認為人均的快速增長就是經濟成功的標志，這種觀點必然是以犧牲自然環境、過度利用資源為代價，導致日益嚴重的全球性問題，更危及到了人類本身和人類后代的生存與發展。在現實經濟生活中，這種發展觀表現為對ＧＮＰ和對經濟高速增長目標的熱烈追求。按照這種發展觀的發展邏輯，工業化國家以日益膨脹的水平維持其生活方式；而非工業化國家則以美國、日本和西歐為模式實現工業化。然而，人們在嘗到“有增長無發展”和環境破壞的痛苦之后，開始意識到美國式的工業化代表著一種不可持續的生產方式。１９６９-１９７３年間，美國人率先發動了一場“社會指標運動”，提出建立包括社會、經濟、文化、環境、生活等各項指標在內的新的社會發展指標體系，第一次沖擊了以單一ＧＮＰ為中心的傳統經濟學發展觀。到了上世紀８０年代末９０年代初，由歐洲５０多名經濟學家組成的“新經濟學研究會”創立了新經濟學——“生存經濟學”，標志著經濟學發展理論進入了一個新的發展階段。“生存經濟學”的經濟發展觀主張的是“可持續發展觀”，即它的觀點建立在生態持續能力、社會公正和人民積極參與自身發展的決策這三個基本點之上。它所追求的目標既要使人類的各種要求得到滿足，個人得到充分發展，又要保護地球。

但是，“經濟的持續增長”不等于“經濟的持續發展”。其實這是兩個內涵完全不同的概念。戴利(Daly)[1]認為可持續發展的概念已被轉變成持續增長（sustainable growth）。“經濟持續增長”偏重于生產形式、數量、近期經濟指標的持續增長。但是受到自然生態環境資源的種類、數量、品質、環境容量、土地及空間承載力、生態平衡等的約束，經濟的增長是有限度的、不可能永遠持續的。同時因受到經濟發展階段的約束，自然生態環境資源的開發程度、利用程度都是有限度的。拜恩(Byrne)、霍夫曼(Hoffman)[2]就指出這種轉變是不正確的，而這也是WCED報告的主要缺憾，因為可持續發展不等同于持續增長，人類不可能永無止境地追求經濟的成長來滿足我們的需要。因受到自然科學原理及科學技術水平的約束，能量100%耗散到環境中， 廢棄物及報廢的產品不可能得到100%的循環利用，無害化處理及處置率也達不到100%。因此，經濟只能持續發展，而不能持續增長。“經濟持續發展”著重于生產內涵、質量、長遠經濟指標的可持續發展。沙斯(Sachs)[3]進一步指出，可持續發展概念的提出，乃是因為過去西方社會所主導的發展模式出現了嚴重的危機，而可持續發展就是要繼續延續過去西方工業國家所主導的經濟發展模式，使西方工業國家仍然能夠掌握全球發展的優勢權力。他因此指出可持續發展的主要目的是為了保存發展，而不是為了自然資源的保育，而這種發展的方式仍然是以人為中心。所以，縱然國際社會上有許多對于環境的關懷，但是，如何攫取自然資源并為人類所用，依舊是主要考慮的重點。

（二）科學技術不能解決所有的發展問題

從科技屬性定義可持續發展。認為可持續發展就是要用更清潔、更有效的技術——盡量做到接近“零排放”或“密閉式”工藝方法，以保護環境質量，盡量減少能源與其他自然資源的消耗。著眼點是實施可持續發展，科技進步起著重要作用。本文中的科學技術包含科學和管理兩個方面的技術。

可持續發展延續了西方工業國家的一些發展觀，西方工業社會的發展理念與價值理念被帶入了進來，這其中最值得關注的就是科技（technology）在可持續發展中占有了重要的地位。依據馬克思經濟學理論來講，生產力的提高一方面是由于勞動力的生產量的增加，另一方面是由于生產資料投入的增加，以上兩種方式生產的同時也擴大了自然資源的浪費。只有提高科技的水平，才能夠使投入的資源少，而產值增加。所以，在為發展中國家提供一些科技水平高的生產技術就成了一件十分重要的事情。

此外，由于世界經濟發展的總體方向不能發生變化，管理技術的提高也被賦予了更高的期待。因此，西方國家往往宣稱，只要周密地計劃，不斷地提高管理的水平，發展中遇到的環境問題，都可通過環境管理來加以解決。

所以，西方國家的決策者們，常常認為通過科學技術和先進的管理方法，提高效率，就可以解決人類所面臨的所有環境和生態問題，并將使經濟持續不斷地永遠發展。

在一切都以科技為先導和技術官僚為主體的現代社會，往往面臨著許多的困惑。科學技術往往被賦予為中立的角色，它遠離于爾虞我詐的政治，自從人類工業化以來，為人類的發展起到了非常巨大的貢獻。它的客觀性和非人性化的特性，應該得到全人類的贊賞，人類應該無條件地服從他。持此論點的技術官僚們認為，工業化發展過程中產生的環境和生態破壞問題，依靠科技的力量，一定能夠得到解決。[4]所以每當政府或是企業被質問環境保護問題時，得到的回復都是通過不斷的科技創新，環境的問題都將不是問題。科技常常成為了政府或企業對于回答類似問題強有力的利器。在這種思維模式的支配下，政治及社會方面的價值觀，如民主參與、社會公平、生態環境的均衡發展等，都被置之一旁而無暇顧及。換言之，底層社會的價值及其社會意義已經在科技決定論的意識形態下，被摧毀得支離破碎。[5]

但是，普通的民眾對于科技決定論的觀點，表達出了強烈的質疑和不滿，因為他們逐漸地從身邊發生的變化感受到科技所帶給他們的切身影響。身邊的自然環境不斷地惡化，社區的生活品質不斷地下降，深刻的環境問題往往只被輕描淡寫成了環境管理問題。民眾為了自己的生存權不被剝奪，積極要求參與到環境政策的制定中來。一方面人們被教育成要相信科技的理性，而另一方面的情景卻是自己賴以生存的現實環境正在遭受工業化的破壞。科技，一個被工業社會所推崇的中立物質，事實上其內在也包含著許多的價值選擇。[6]所以學者弗羅伊登貝克(Freudenberg)、斯坦薩丕爾(Steinsapir)[7]表示，政府與企業往往會把一件政治事件說成是科技的問題，因此要解決這類的問題被認為都要依靠專家，而不是民眾的民主參與。Redclift[8]也指出，當人們把自己與科技分離，并將責任委托由科技來承擔時，人們就不可能為那些因自己的行為所造成的不良環境后果來承擔責任。比如，溫室效應、臭氧層的破壞等，都被認為是外部性問題，解決的方法，也只能是依靠少數的精英、專家。另外，科技的另一層含義就是誰掌握了它，就等于誰掌握了未來的社會權威。

在我們相信“科學技術是第一生產力”的同時，卻忽視了科學技術也是一把雙刃劍。人們常常認為只要有了科學技術，生態環境問題就可迎刃而解。而其實科學技術不是萬能的，它也猶有如一件事物的兩個方面。如果不在保護生態環境的前提下發展綠色科學技術，科學技術可能會成為第一破壞力； 此外當自然生態破壞到不能逆轉時，再先進的科學技術也是難以挽回的。在WCED報告中，科技在可持續發展中被委以了極高的地位，這也是沒能擺脫現代化所強調的理念。

（三）可持續發展轉移了工業國家的責任

可持續發展悄然地轉移了西方工業國家對于破壞環境所應承擔的責任。環境變化與第三世界的貧困問題是一對相互辯證的關系，而環境惡化卻被看作是第三世界貧困的根本原因。所以要消滅貧困就必須先保護環境，在這一理論邏輯的指引下，原本用于解決貧困問題的資金被用于保護環境。然而那些第三世界的真正貧困者，為了自身的生存，即使在自然資源越來越少的情況下，也會加大對自然的剝奪，環境的破壞也必將更加深刻。這種惡性的循環也愈加成為環境破壞的最根本原因。

上個世紀70年代，環境破壞受譴責的對象大多數為工業領域的人員，但是從80年代開始，環保人士譴責的對象卻成了發展中國家，批評他們對于森林、水土、以及動物沒有加以保護。環境保護不再是發達國家和社會中上層階級——也就是那些環境先得利益者的責任，此問題反而成為了全球所有分子所要共同承擔的責任，尤其是第三世界發展中國家所要承擔的責任。如此匪夷所思的轉變，最終的目的就是為了開脫發達工業國家對于環境破壞的責任。

相對于第三世界發展中國家所背負的破壞環境的罪名之外，可持續發展的概念將環境問題上升到了全球性的高度。而為了保護環境和生物的多樣性，西方發展國家，常常以保護環境的名義，強烈要求能夠自由接近第三世界國家，以及想占有那些動物。隨著可持續發展理念在全球的不斷深入，第三世界國家也漸漸喪失了自己國家的主權，發達國家在得以控制第三世界國家的自然生態的同時，也輕易地控制了此國的資源。并以可持續發展為借口，用環境問題對第三世界國家國內事務進行全面的干涉。這一切，最終的結果就成了發達國家能夠輕易地進入第三世界國家，但第三世界的人們也只能固守在自己的那片領域。當今世界，制定解決全球生態問題的方案永遠只來自于發達國家，第三世界的人們被永遠地排斥在外。更有甚者，由于發達國家先進的技術和雄厚的資金，所以自然地環境問題被弱化成了技術和財務的問題。西瓦(Shiva)[9]就特別指出，上述的技術轉移以及財務協助反而是造成第三世界國家環境更加惡化的主因，而且它們也造成第三世界國家大量的資源被轉移到了發達國家的現實。到上個世紀90年代，從第三世界國家輸入到發達國家的財富每年達500億美元。縱然如今鼓吹的可持續發展的聲音甚是強盛，但舊有的世界范式并沒有被打破。在這種以全球化為總的指導思想下，全球觀念難免不與地方多文化觀點、地方自治等傳統思想觀念發生激烈的沖突。在現今全球環保高漲的呼聲下，第三世界國家的價值觀就難免不被西方工業國家的影響甚至領導。

三、可持續發展與市民參與

在論述市民參與之前，讓我們先來了解一下市民社會理論。學者鄧正來認為，市民社會復興的原因主要是對19世紀與20世紀之交，猖獗的“國家主義”的一種回應，人們開始訴諸市民社會理念，試圖對國家與社會間極度的緊張關系做出檢討、批判和調整，以求透過對市民社會的重塑捍衛來重構國家與社會間應有的良性關系。[10]按照西方學者的觀點，一個越多管理自己的事務從而越少需要由政府來處理的社會，就是越完美的市民社會。[11]并且市民社會的顯著特點在于，它是相對于政府而言的非官方的社會結構和過程，諸如各種民間組織機構、民眾的社會運動、各種各樣的利益集團等均屬市民社會的范疇。[12]

在一個良性的社會中，無論自由話語是以何種制度性或敘述形式體現，它都以自愿的權能為中心。自由話語被用來概括一個市民共同體中“最好的東西”，而它的信條被認為是神圣的。[13]所以，賦予地方市民社會未來發展的自主權，并且讓他們有機會公平參與權力的建構，不再完全依附于技術精英的指揮，這是可持續發展最核心的價值。大衛杜夫(Davidoff)[14]就特別強調市民在制定未來計劃中的民主參與，他認為市民在公共政策的制訂中應扮演極其重要的角色，不應該把市民排除在外。他認為政策的制訂通常是一種主觀的選擇，而不是如環境科學者所說的是客觀事實的認定。在一個民主的社會，民眾擁有最終的選擇權，沒有市民參與的政策，目標將很難達成。過去由于受經濟效率和科學決定論的影響，許多未來決策者認為，應多多地培養技術人員，盡量減少那些與政治與社會價值有關的東西，因為那些是無法用未來決策模型來加以解釋的。所以，唯有效率成為了決策者最主要的依據，也只有如此作出的決策才稱得上是最理性的。假如一個決策者，擁有完全的資訊和處理問題所有的方法，也清楚決策后所有的后果，那么理性決策者決策時，所依據的只能是個人的價值觀，來選擇其認為最好的方案。

許多的未來決策學者對以上的理念表示反對，認為只依靠專業的技術人員，無法解決具有先進技術的專業人員和擁有實際經驗的市民大眾。二者間的目標根本無法達成一致。面對這種情況，二者間的關系必須加以調整，加強相互間的對話顯得如此的迫切，最后才能達到。

為了達到民主參與的目的，幫助市民能夠直接參與未來政策的制定。福斯特(Forester)[15]提出了進步計劃（progressive planning）的理論。讓市民能夠接觸到真正的信息，了解政治經濟不公平的結構關系。唯有如此市民才能具有真正的批評力量，真正的民主決策論才有可能實現。福斯特(Forester)[16]認為以前以科學為方法論的做法是根本解決不了復雜的社會問題，唯一的辦法就是增加和市民的用心溝通，并仔細聽取市民的聲音，唯有這種才是真正的未來決策理論。以往一直以來強調實質的未來決策理論，受到了許多的質疑。他們把科技理論當作是行動的唯一準則，而把一些重要的想法（如公平與道德等）排斥在外，唯把科學與理性當作是決策的進步。但是到了今天，繼續這種科學理性的可持續發展觀，將會受到市民團體的極大質疑。只有與市民一起參與的未來行動才是人性的、后現代的可持續發展觀。

面對生態環境被破壞、自然資源快被消耗殆盡的今天，可持續發展的提出具有非常積極的意義。然而對于什么是可持續發展的定義卻十分的模糊。建立在傳統發展觀基礎之上的可持續發展，主要以經濟發展作為主旨，注重經濟發展可持續性。然而，經濟的可持續性不等同于可持續發展；科學技術不能解決發展中的所有問題。科技的發展，管理水平的提高，有利于促進整個社會水平的發展。但是，科技也猶如事物的一體兩面，不是萬能的。比如有些政治事件，不能簡單地說成是科技和管理的問題。工業發達國家把本應自己承擔的環境破壞的責任，悄然地轉嫁到了第三世界國家的身上。并假借保護環境及生物的多樣性以及財務協助的名義，剝奪發展中國家的資源財富，并試圖對他國的內政進行干涉。可持續發展不僅應包括自然環境，還應包括代際間以及國與國之間的可持續發展。最后，較之以往只有官僚與技術精英參與制定的國家未來發展政策的不同，未來民主社會中，讓市民真正地參與并決策對于自己有切身影響的未來發展的計劃，只有這樣才稱得上是真正意義上的可持續發展。

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[責任編輯、校對：楊栓保]