行政中心遷移中的科學性研究

摘 要： 行政中心遷移是社會經濟發展的必然，古今中外有許多行政中心遷移的案例，但遷移中如何結合本地實際進行科學遷移，則一直是困擾實踐的一大難題。正確的執政理念，以人為本的經營思想，因地制宜和全局性的戰略性思考，皆有助于城市行政中心的科學遷移。

關鍵詞： 行政中心； 科學遷移； 經營城市

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2010）04-0035-04

Scientific Research into Moving the Administrative Center

ZHANG Jing

（Shaanxi Academy of Governance， Xi’an 710068， China）

Abstract: Migration is the administrative center of the inevitable social and economic development， many of the administrative centers of ancient and modern case of migration， but migration to the actual conduct of science with local migration， the practice has been troubled by a difficult problem. The correct concept of governance， people-oriented business ideas， according to local conditions and the overall strategic thinking， all contribute to urban migration of the administrative center scientifically.

Key words: administrative center; move scientifically; managing city

2008年3月至9月，筆者參與了西安市行政中心機關后勤保障方案的制訂，實地考察了成都、杭州、濟南行政中心遷移的具體運作，同時了解了深圳、廣州、貴陽等城市行政中心遷移情況。考察中深深感到，遷移后的后勤保障是問題的一個方面，但遷移中如何結合本地實際進行科學遷移，則更是困擾實踐的一大難題。它不僅關系到城市一定時期的資源配置、經濟平衡發展問題，更關系到該城市的可持續發展問題；行政中心遷移實際的運作既有選址的戰略性問題，也有外形設計上與“行政中心”的職能不相協調的問題，還有四大班子（市政府、市委、人大、政協）之間的統一與協調問題，更有遷移后行政中心后勤保障的可持續發展問題等等。概而論之，也就是遷移過程中的科學性問題。筆者擬通過中外行政中心遷移之實例，以西安市行政中心遷移為藍本，探討城市行政中心如何做到科學遷移。

一、中外行政中心遷移的典型實例

行政中心，也稱政府駐地、政府所在地，是一個國家或一定地區政治、經濟與文化中心，戰略地位十分重要。

（一）二戰后世界遷都潮

二戰后世界上有20多個國家建立了新都，巴西、德國、哈薩克斯坦及日本的遷都影響較為深遠。

1. 巴西遷都。巴西的舊都里約熱內盧是南美洲最大的城市之一，是享譽全球的國際大都市，但其位置偏居東南。1950年前后，巴西的政治、經濟、文化、教育等都集中于此。占有不到全國11％的地域，其現代化程度堪與歐美發達國家相比，也與內陸的荒涼落后形成罕見的反差。為克服巴西區域嚴重失衡狀態，巴西政府在人跡罕至的巴西高原中部建起一座新都——巴西利亞，經過幾十年努力，巨大的區域失衡在一定程度上得以減弱。遷都后，原首都里約熱內盧“文化之都”的形象不但沒有削弱，反而加強了。現在巴西利亞、里約熱內盧、圣保羅三地分別承擔巴西政治、文化、經濟方面的中心職能，各司其職，各具特色。

2. 德國遷都。20世紀90年代，隨著世界兩大軍事集團“冷戰”結束，橫亙在東西德國之間的柏林墻轟然倒塌。但由于東西部差異太大，不少西德人懷有更多的恩賜感，而東德人有著過多的抱怨和不安。

德國政府抓住歷史機遇，決定將首都從西部的波恩遷都至東部的柏林。柏林是德國文化和精神的代表，它能醫治東部殘破的經濟和人們心中的創傷，使全體國民從心底感受到一個統一民族共同體的凝聚力與自豪感。德國遷都也了卻了德國人躋身全球大國的強烈愿望。

3. 東京遷都。1990年，正值日本國會的百年慶典，一項“國會和政府職能必須轉移”的建議被大家所接受。隨后，“大都市的擁擠是全球性問題卻沒有全球性對策”也逐步形成共識。在解決全世界大都市擁擠問題的措施中，日本決定將國會、內閣和最高法院等國家行政中樞機構從東京遷移到其他地區，以改變東京的過度集聚，并將政治從管理中獨立出來，目標是建立一個簡政高效的政府，以實現“實用的國際政策功能”和“引導日本文化及未來方向的城市功能”。日本專家們提出，新都與日本主要城市保持一定的距離，國會的建筑設計給人們以向公眾開放的印象，新首都應擁有滿足環境保護的公共交通系統等，中央政府地區應具有城市風景地帶，建筑疏密有致，規劃設計的新都應能在未來幾百年間發揮服務功能。[1]

（二）當代我國城市行政中心遷移之典型案例

新中國成立后，我國雖未曾遷都，但很多城市采取了行政中心遷移方式，較有影響的有青島、深圳及成都等。

1. 青島市的成功實踐。20世紀90年代初，青島市政府決定把位于老城的政府機關所在地賣掉，在新城建立新的行政區。這項舉措通過空間結構的轉換，帶動整個城市資產的轉換。原來的行政辦公機構大部分位于城市最好的地段，但政府占據此地并不產生經濟效益。政府把此地交給企業，使整個城市創造新的效益。政府拿了這筆錢之后在新區建了一個規模更大、環境更好的行政辦公區，同時帶動周圍地價升值，很多新的公共設施圍繞新區發展起來，由此帶來第二效益。

2. 深圳三次搬遷行政中心。改革開放以來，深圳的行政中心一直在漂移，至今已遷移3次，第一次是在寶安區，后來又從羅湖遷到上埗，每次遷移，都同樣使所在區域飛速發展起來。現在深圳行政中心在福田區。行政中心遷移到哪個區域，哪個區域就飛速發展，整個城市也沿著這個軌跡不斷向外延，取得了令世人矚目的成就。

3. 四川成都新行政中心曾因豪華引爭議。成都市新的行政辦公中心（下稱新行政中心）又名“新益州城市廣場”，是該市新的標志性建筑，坐落于主城區南北中軸線南延線上的天府大道旁，離目前市政府所在地天府廣場約7.8公里。新行政中心占地255畝左右，建筑面積約37萬平方米。有媒體稱，這個豪華建筑群，僅修建就耗資12億，如果算上土地成本和拆遷等費用，估計達到60億元以上。建筑群共有六棟呈蓮花瓣狀的大樓放射排列，中間則是一棟類似國家大劇院“巨蛋”的橢圓形辦公樓，成都又稱蓉城，于是成都市民戲稱該建筑群為“芙蓉花開”；又因其建筑外面裝修的蜘蛛網結構，像北京奧運會場館“鳥巢”，也被戲稱為“成都鳥巢”。整體建筑氣勢磅礴、蔚為壯觀。新行政中心分為辦公區、服務區、綠化景觀設施三部分。從外觀看，除了懸掛在“花蕊”前的一塊國徽和“為人民服務”幾個大字外，外人很難看出這里是政府辦公中心。突如其來的汶川大地震改變了這座現代化行政中心的命運，這個因涉嫌豪華而引起爭議的建筑群，5.12汶川大地震后已被宣布了新的命運，它被拍賣變現，所得收入全部用于受災群眾安置和災后重建。據說成都市、縣兩級財政重建資金缺口高達數百億元。[2]

4. 西安市行政中心遷移。西安是陜西省省會，國家重要的科研、教育和工業基地，我國西部地區重要的中心城市，國家歷史文化名城，并將逐步建設成為具有歷史文化特色的國際大都市。在行政中心遷移的行列中，西安市行政中心的外遷也在其中。我們可以從遷移的效應及遷移后形成的基本格局中把握西安市行政中心的脈搏。

（1）西安市行政中心外遷所形成的正面效應。早在1999年5月，國務院正式批復了《西安市1995-2010年城市總體規劃》，明確提出西安市行政中心外遷以降低老城區人口密度的議題，之后建設部專家審查通過的西安市第四次總體規劃修編大綱，進一步明確了行政中心外遷是城市總體空間結構和功能布局調整的重要舉措，對于調整城市發展戰略，帶動區域功能調整，拉大城市骨架，優化城市布局具有重要作用。1）有利于保護文化古城。西安古城墻內文物古跡非常豐富，國家及省、市文物保護單位密集，形成了歷史悠久而多樣的文化資源。但幾十年來，老城區內市委、市人大、市政府、市政協以及其它單獨辦公院落的行政單位有67個，占地237畝，大都地處重要的古城文脈或占據著文化遺址。特別是西安市委、市政府所在地，分別位于老城區的黃金地段南院門和北院門。兩地均為臨近鐘鼓樓的旅游旺地但并不產生旅游經濟效益。行政中心外遷，將有利于彰顯西安的歷史文化古城特色。2）有利于重振盛唐風采目標的實現。行政中心外遷后，按照西安市第四次總體規劃，西安將依托老城內的文物建筑和歷史街區，發展商貿、旅游、文化產業，保持老城的活力。隨著老城內行政機關的北遷，人口壓力、交通壓力將大為緩解，還原歷史風貌，重振盛唐風采的目標將得以逐步實現。3）有利于老城區人居環境的改善。西安老城區面積13.6平方公里，常住人口40.8萬人，人口密度3萬人/平方公里。由于人口密度過大，人均公共設施、基礎設施、公共綠地的比例相對偏低且交通擁擠。行政中心外遷，將使老城區的交通和人居生態環境得到明顯改善并將使原有行政辦公用地的土地經濟價值得到充分體現。4）行政中心外遷有利于發揮西安的輻射作用。西安市行政中心北遷，可形成北到三原，東到渭南，西到楊凌，南到長安的經濟輻射圈，有利于發揮中心城市的輻射帶動作用。

（2）西安市行政中心遷移后城市格局的基本構架。1）城市特色更加鮮明。遷移后通過新行政中心的建設，“老城區與新城區各展風采，古代文明與現代文明交相輝映，人文資源與生態資源相互依托”的城市特色得以凸現。2）“九宮”布局，新舊分治。西安市行政中心遷移后，主城區布局結構凸顯“九宮格局，棋盤路網，軸線突出，一城多心”的布局特色，以二環內區域為核心，發展成商貿旅游服務區；東部依托現狀發展成工業區；東南部結合曲江新城和杜陵保護區發展成旅游生態度假區；南部為文教科研區；西南部拓展成高新技術產業區；西部發展成居住和無污染產業的綜合新區；西北部為漢長安城遺址保護區；北部形成裝備制造業區；東北部結合浐灞河道整治建設成居住、旅游生態區；“老（明）城”將弱化行政功能，以人文旅游、文化服務、商業零售業為主。“新舊分治”將為西安開展“皇城復興計劃”提供先決條件[3]。3）“五大利好”，旅游受益。西安市行政中心北遷綜合考慮了“區位適中、布局合理、交通便捷、用地開闊、環境良好”等的思路，它將帶來“五大利好”：有利于發揮西安的輻射帶動作用；讓西安北郊的區域發展步入了快車道；直接投資成本較低；易于形成鮮明的特色空間；構成了城市北部的綜合交通網絡。4）區域平衡，全面發展。橫貫西安東西的隴海鐵路，很長一段時間是西安人眼中的一道分水嶺。鐵路以北的“道北”區域，一直是經濟落后、治安混亂的代名詞。行政中心的北遷，無疑給城北的廣袤土地帶來關照，南強北弱很快成為過去。

二、城市行政中心遷移的必要性

以上行政中心遷移的典型案例，有成功的經驗，也有不盡如人意之處，總體上分析不難得出結論：行政中心的遷移是社會經濟發展的必然。

（一）經營城市，促進資源的優化配置

所謂經營城市，就是在高度注重規劃城市、建設城市、塑造城市形象、改善城市環境的基礎上，增強城市的吸引力和凝聚力，努力吸引各方資金、技術和人才，以擴張城市經濟的增量；同時，著眼于城市的所有資源，運用市場經濟手段，盤活資產存量，提高城市經濟質量。換句話說，就是以市場化為取向，盤活城市有形和無形資產，促進資源的優化配置，實現城市資源價值的最大化，大幅度提升城市功能，進而帶動整個區域經濟和社會的加速發展。

（二）聚集激活人氣，帶動區域經濟發展

在一個城市發展過程中，區域不平衡是常有且不可避免的事，但這種不平衡只能是城市發展到一定歷史階段的產物，不可能也不允許長期存在下去，打破和治理這種不平衡盡管有多種手段，但通過行政中心遷移，聚集激活人氣、帶動區域經濟發展，進而實現城市全面、平衡協調發展不失為一種被中外實踐證明的、頗為有效便捷的方法。如西安市政府北遷就屬于此。專家認為，西安市近年來南郊包括高新區和曲江發展很快，其他區域也有相對快速的發展，但北郊相對滯后。西安市行政中心北遷，對北郊的發展將會有明顯的推動作用。

（三）盤活閑置土地，籌集城建資金

目前城市建設最大的制約是資金短缺問題。而在城市國有資產中，最具活力、增值潛力最大、政府又最能直接經營運作的就是城市土地資產。可以說經營城市的核心，就是要經營好土地，行政中心遷移將會極大提升新行政中心周邊地區的地價，對可支配土地進行盤整，集中土地供應權，通過拍賣、出租、轉讓等方式來籌集資金。

（四）帶來更多商機，增加就業機會

隨著城市化進程的不斷發展，它要求有更多的人口城鎮化，當然，城市在承載能力允許的前提下，也可以通過增加人口來營造城市規模，加速城市的發展。俗話說，人氣旺，生意興，一個城市在擴大規模的同時，必然會帶來更多的商機。新行政中心輻射的周邊地區，在大量基礎設施投入建設的同時，各種商貿、餐飲等服務行業必定會應運而生，在一定程度上推動商貿業的發展，并相應壯大個體經濟的總量，增加更多的就業機會，緩解在就業方面的壓力。

（五）建立“政務超市”，改善服務環境

一般情況下，一個城市行政中心遷移盡管有多種原因，但交通的擁擠，辦公地點不夠集中給老百姓辦事帶來不便，不能不說是一個較為關鍵的原因，有時候蓋一個章要在幾個單位來回跑，浪費大量的精力和時間。從另一方面講，不集中辦公往往給一些部門增加了扯皮、推諉，甚至搞暗箱操作的可能。在四大班子分散辦公的情況下，有的城市設立辦證大廳，旨在實現一個地點辦公、一個窗口對外，實行行政審批事項集中辦理。但由于個別單位不愿入駐、大廳管理系統不夠完善等種種原因效果并不盡如人意。建立新的行政中心后，就能夠真正實現一個地點辦公，有利于建立一個高效廉潔的行政系統，形成良好的投資環境。[4]

三、城市行政中心遷移中的不盡如人意之處及有益啟示

盡管城市行政中心遷移對于社會經濟發展的促進作用被古今中外行政中心管理者所看好，且已成為當代大中小城市促進區域經濟發展、加快城市建設的一大妙招。但行政中心遷移中仍存有一些不盡如人意的地方，使遷移中的科學性大打折扣，由此也給我們提供了有益的啟示。

（一）行政中心遷移中的不盡如人意之處

1. 前期選址論證在一定程度上缺乏前瞻性。盡管每一城市行政中心遷移，都要經過專家的多次論證，在選址的宏觀大局上無可挑剔，如西安市行政中心遷移選址，經過專家的多次論證、考察取證，最后確定將市行政中心遷至城市北部的未央廣場東側，這一選址本應無可置疑，但如果認真考察遷移后的布局結構就會發現，新的行政中心分東西兩院，這勢必為搬遷后的事務運作帶來不便。本來遷移的目的之一就是要把“多院”統一為“一院”，以方便政務，方便民眾；筆者參與考察的成都市、杭州市、濟南市行政中心遷移的案例上，大多也是將“多院”變“一院”的格局。這種遷移后依然為“兩院”的為數甚少，更為關鍵的是“兩院” 將會帶來種種隱患。如后期的后勤管理、生活服務項目的選址、來賓接待的選址等，對于具體操作人員來說，必然要做出一定的利弊權衡。

2. 外觀的布局上與居民的心理承受具有一定的偏差。考察近年來各地行政中心遷移后的新區構架，大多可以說是一種震撼：好氣派，好漂亮，好威風！可在這感嘆之余，也有另一種聲音在耳邊回蕩：“政府大樓也造得太張揚了，既然是人民的政府，政府辦公的地方應該造得有親和力，應該是一種親民性的建筑。日本、美國、法國、英國從中央到大多數地方政府大樓都很低，規模遠小于當地的貿易大樓。讓百姓來仰視公仆的高樓，人們的心理總不太好受”。在網上看到一個題為《參觀政府大樓感受美國人的為官之道》的帖子，文中敘述了發帖者參觀前后的思想變化以及參觀的基本過程，最后感嘆：“大樓的設計顯然顧及了實用與觀光兩方面，既有政府的端莊，又有百姓的平易，還注意突出了本州的印第安土著特色，給人一種相當溫暖和諧的感覺。看來政府辦公大樓修建得富麗堂皇一點，也沒有什么不好，重要的是不要把大樓搞成與民眾隔絕的深宮衙門就行了。取之于民，建之于民，用之于民，這樣的‘樓堂館所’納稅人和選民看了不但不會有意見，還會有一種當家作主的自豪感呢！”[5]同為政府大樓，觀之而有不同的感受，可見之差距。

3. 外觀裝修裝飾上缺乏親和力。在我國設計行政中心大樓時，常見的說法是，辦公大樓的建設，要體現一個地方的形象。話倒是沒錯，國外許多政府大樓既是辦公區，又是供游客游覽的風景區，政府大樓是一種景觀，是地方經濟實力的展現。但在我國，總體而言，辦公大樓的真實形象，已無法讓人想象一個地方的發達與美好，而越來越容易讓人想到財力的濫用與鋪張。辦公大樓既從形式上，也從精神上體現著權力在社會中的壓倒性力量。其實，這些內在的看不見摸不著的東西是其次，在我們參觀各地政府大樓時，還有一個最為現實的是外觀的裝修設計，如成都行政中心大樓，八瓣荷花圍繞會議中心，可謂別具匠心，蔚為壯觀，更酷的是外觀裝飾酷似北京的鳥巢，筆者和同行人不約而同有一種銅墻鐵壁之感。雖然用銅墻鐵壁有點夸張，但難免有一種拒人于千里之外之感。

（二）行政中心遷移對我們的啟示

行政中心遷移的不盡如人意之處引人發思，怎樣才能做到更科學的遷移，正是本文所要探討的問題。

1. 行政中心遷移必須有正確的執政理念。執政理念是關于為誰執政、靠誰執政和怎樣執政的理性認識，是黨的執政宗旨和指導思想，它是用以指導黨執政的根本原則。在為誰執政層面上，“全心全意為人民服務”，“立黨為公、執政為民”，反映和體現了中國共產黨的執政理念，表明了中國共產黨執政的宗旨、目的和價值追求；在怎樣執政層面上，“與時俱進”、“依法治國”、“穩定壓倒一切”、“把發展作為執政興國的第一要務”、“從嚴治黨”等體現了實現中國共產黨的宗旨、目的和價值追求的路徑、方略和基本方式。2007年6月胡錦濤在中央黨校省部級干部進修班發表的重要講話，進一步豐富了黨的執政理念，要求全黨堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，多為群眾辦好事、辦實事[3]。黨的執政理念和現實之間的距離，反映在行政中心遷移的問題上，特別需要我們反思——豪華衙門能夠泛濫也能稱為情為民所系？為什么長期以來官場上很少看到有人對此提出批評？[6]

2. 行政中心遷移要以人為本。以人為本，是我黨一貫強調的科學發展觀內容之一，關于以人為本，胡錦濤同志所有關于以人為本的論述，都十分明確地指出是以廣大的人民群眾為本，這里的人，不是抽象的人，也不是某個人、某些人。一切為了人，一切依靠人，就是一切為了人民群眾，一切依靠人民群眾。這里講的人和人民，是同一個意思。行政中心遷移，是關乎一個城市發展的大問題，對此堅持以人為本，就是在作遷移決策時，要廣泛聽取人民群眾的呼聲和意見，對于有參考價值的意見建議，應認真采納，確保決策正確，真正做到合法、合情、合理、合算。公民無須長期支付龐大的政務成本，用浩大巍峨的豪華政務建筑來改善服務，深化“一站式”服務機制，這絕對不是民情所愿。

3. 行政中心遷移要有戰略性思考和因地制宜。戰略在理論上特別強調長遠、全局和方向，具有指導性意義。行政中心遷移，屬于百年大計，其影響非同小可。基于這種觀點，行政中心遷移，花費較大的財力、物力，現代、漂亮、豪華，似乎也無可非議，但行政中心的遷移絕非小事，應和城市當前發展的實際情況和實際需要、城市用地的緊張情況，百姓辦事的便利性，城市今后的發展方向等等結合起來全面考慮。另外，即使決定遷移，四大班子之間如何平衡的問題，遷移后的飲食起居等等一系列問題都要事前考慮周全。

4. 行政中心遷移不僅要有定性思考更要有量化指標，特別是在選址問題上。一般要綜合考慮新行政中心距老城的距離、新行政中心距城市其他中心的距離、乘車從國際機場到達行政中心的時間、水源的充足程度，以及自然環境對行政中心的影響等。

（課題組其他成員：連林慧、劉瑞寧、張麗、佘菖泓、劉世榮、馬寧、吳瓊華）

參考文獻：

[1]陶松齡.東京遷都之舉——兼論大都是功能疏解的發展戰略[J].城市規劃，1997，（2）.

[2]馬滌明.“富政府”、“窮百姓”是何執政理念[EB/OL].新華網，(2007-07-13)[2010-07-09].http://news.xinhuanet.com/com ments/2007-07/13/content_6364843.htm.

[3]西安市1995－2010年城市總體規劃[EB/OL].新浪地產網，(2009-10-10)[2010-07-09]. http://news.dichan.sina.com.cn/2009/10/10/71353.html.

[4]張沛，等.西安城市行政中心遷移的理性思考與現實分析[J].干旱區資源與環境，2007，（6）.

[5]王如米.參觀政府大樓，感受美國人的為官之道[EB/OL].(2009-12-29)[2010-09-04].http://blog.sina.com.cn/s/blog_574acfd60100g oh6.html retcode=0.

[6]胡錦濤在中央黨校發表重要講話[EB/OL].新華網，(2007-06- 25)[2010-09-04]. http://news.xinhuanet.com/politics/2007-06/25/content_6290208.htm.

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]