論權(quán)力分享和運(yùn)作機(jī)制下的民主黨派參政議政

摘要： 民主黨派的參政議政是其作為參政黨最重要的職能體現(xiàn)，參政是指民主黨派人士擔(dān)任政府中的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、人大代表、政協(xié)委員，而議政則是對(duì)國(guó)家和社會(huì)政治生活中的諸多問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，發(fā)表議論、提出意見(jiàn)和建議。參政議政是民主黨派在現(xiàn)有政黨體制中的權(quán)力分享和運(yùn)作過(guò)程，也是其政治參與的具體表現(xiàn)，參政相對(duì)于議政而言更具有制度化和規(guī)范化的特征。

關(guān)鍵詞： 民主黨派； 參政議政； 權(quán)力分享

中圖分類(lèi)號(hào)： D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2010)04-0076-05

On Power-Sharing and Mechanism of Non-Communist Parties’ Political Participation

WU Jin-qi

(Jinling Teconology Institution， NanJing 210038， China)

Abstract: Non-Communist Parties’ political participation is the most important function as participating parties， political participation means to hold leading posts in the government， NPC member， CPPCC member， and discuss political affairs means to research， make comments， raise suggestions on the many problems of state and society， participate in the management of State affairs ，which are the power sharing and operating process under existing party system，to concrete their political participation， political participation opposed to discuss political affairs is more institutionalized and normalization in the feature.

Key words: Non-Communist Parties; political participation; power-sharing

亨廷頓認(rèn)為：“組織政治參與擴(kuò)大的首要制度保證就是政黨和政黨體系。……政黨組織著政治參與，政黨體系影響到政治參與擴(kuò)展的速率。政黨及政黨體系的穩(wěn)定和強(qiáng)大，取決于其制度化水平和政治參與水平。”[1]作為參政黨的民主黨派，其政治參與不是以獲取政權(quán)為目標(biāo)，而是為了實(shí)現(xiàn)與執(zhí)政的共產(chǎn)黨之間的團(tuán)結(jié)與合作；民主黨派的政治參與也不是為了和執(zhí)政黨進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而是要與執(zhí)政黨進(jìn)行政治協(xié)商，同心同德地搞好國(guó)家建設(shè)。民主黨派政治功能的實(shí)現(xiàn)要通過(guò)一定的形式，這就是參政議政、政治協(xié)商和民主監(jiān)督。

參政是指民主黨派在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下參加國(guó)家政權(quán)，通過(guò)其成員為代表在政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、人大代表、政協(xié)委員等，是一種直接的政治參與形式；而議政是由民主黨派對(duì)國(guó)家和社會(huì)政治生活中的諸多問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研、發(fā)表議論、提出意見(jiàn)和建議。參政與議政雖是兩種不同的政治參與方式，但彼此之間是相互滲透、相互促進(jìn)的。民主黨派的參政議政是其作為參政黨最重要、最基本的職能，因?yàn)檫@是參政黨政治功能和政治作用的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)多黨合作的主要方式。

一、民主黨派參政的基本形式

（一）擔(dān)任政府中的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)

盡管從1957年后民主黨派人士擔(dān)任政府部門(mén)正職的情形逐漸減少，但在政府副職中安排民主黨派及無(wú)黨派人士已成為一種慣例而得以保留，這也是民主黨派作為參政黨的一種象征和標(biāo)志。截至2000年底，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)和最高法院、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子中有非中共領(lǐng)導(dǎo)人士19名；全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和15個(gè)副省級(jí)城市的政府領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)全部配備了黨外領(lǐng)導(dǎo)干部，占全國(guó)58%的374個(gè)地(市、州、盟)人民政府中有黨外副市(州、盟、區(qū))長(zhǎng)、副專(zhuān)員；全國(guó)2/3的縣級(jí)政府班子安排了黨外人士；全國(guó)擔(dān)任縣(處)級(jí)以上政府及司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨外干部達(dá)到9000余名。[2]2005年，中共中央頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》明確規(guī)定：“民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。縣級(jí)以上地方政府要選配民主黨派成員或無(wú)黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。重點(diǎn)在涉及行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、緊密聯(lián)系知識(shí)分子、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的政府工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子中選配民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”[3]這個(gè)文件實(shí)際上是執(zhí)政黨將民主黨派擔(dān)任國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的慣例予以制度化的表現(xiàn)。

僅以省一級(jí)政府部門(mén)為例，從上面的統(tǒng)計(jì)圖表中可以看出，民主黨派成員在省一級(jí)政府中擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)占的比重相當(dāng)大，在31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中有25個(gè)省的副省級(jí)的實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)為民主黨派人士，占總數(shù)的80.6%，除了新疆外，還有5個(gè)省級(jí)行政區(qū)的副職首長(zhǎng)為無(wú)黨派人士，另外還有一部分民主黨派人士在中央政府的職能部門(mén)擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)，說(shuō)明安排民主黨派和無(wú)黨派代表?yè)?dān)任政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在省一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)中已成為一種制度。從年齡上看，以出生于上個(gè)世紀(jì)50年代的人為主，也有少數(shù)是20世紀(jì)60年代出生的，是中生代和新生代的結(jié)合，體現(xiàn)了新老交融的特點(diǎn)，而且處于這個(gè)年齡段的人正是年富力強(qiáng)、精力旺盛、經(jīng)驗(yàn)豐富、老練成熟的時(shí)候；從教育和學(xué)術(shù)背景看，一般都具有大學(xué)及以上學(xué)歷，其中有相當(dāng)一部分人還具有碩士或博士學(xué)位，其中有不少人具有高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，有一部分人還是博導(dǎo)，屬于學(xué)者型官員，這與民主黨派屬于知識(shí)分子性質(zhì)的政黨是相適應(yīng)的；從黨派歸屬來(lái)看，基本上涵蓋了八個(gè)民主黨派，其中民盟和九三學(xué)社的成員比較多，這與各個(gè)民主黨派的政治實(shí)力有一定關(guān)聯(lián)。不是每一個(gè)民主黨派都會(huì)有自己的代表在省級(jí)政府部門(mén)中擔(dān)任實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)，至于哪一個(gè)民主黨派的成員會(huì)被選中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是由多種因素共同促成的，主要是由中共的組織部門(mén)和統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)會(huì)同參政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)行考察推薦，然后經(jīng)人大審議確認(rèn)；從分管的工作來(lái)看，大多以科技、文化、衛(wèi)生、教育為主，這與其工作經(jīng)歷和教育背景有很大的關(guān)系，同時(shí)也表明他們?cè)谡刑幱谙鄬?duì)邊緣的地帶，無(wú)法進(jìn)入核心決策層。值得注意的是，民主黨派成員在中央政府部門(mén)中擔(dān)任實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象并不普遍，民主黨派代表（包括無(wú)黨派）在中央政府部門(mén)中任副職的比重較小，在中央政府28個(gè)部門(mén)中只有8個(gè)部門(mén)有民主黨派人士擔(dān)任正副職，不到1/3。其中值得一提的就是2007年４月２７日上午，十屆全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)表決決定，任命中國(guó)致公黨中央副主席、汽車(chē)專(zhuān)家萬(wàn)鋼為科學(xué)技術(shù)部部長(zhǎng)，萬(wàn)鋼也成為改革開(kāi)放以來(lái)首位擔(dān)任部長(zhǎng)的民主黨派人士。這無(wú)疑是一個(gè)重大的突破，2005年中共中央頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》曾有過(guò)這樣的規(guī)定：“符合條件的可以擔(dān)任正職。國(guó)務(wù)院有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)班子中要注意選配民主黨派成員和無(wú)黨派人士。”民主黨派代表?yè)?dān)任政府部門(mén)的正職首長(zhǎng)，是中國(guó)多黨合作制更加務(wù)實(shí)、更加規(guī)范的一個(gè)表現(xiàn)。自上個(gè)世紀(jì)50年代后期，黨外人士基本任副職，甚至擔(dān)任副職的黨外人士在升遷問(wèn)題上，也基本上按照“副職晉升”規(guī)律運(yùn)行，也就是說(shuō)從下一級(jí)副職直接升任上一級(jí)副職。這次非中共人士擔(dān)任政府部委正職，從副職到正職這短短半步的前進(jìn)，卻邁出了新中國(guó)民主政治發(fā)展史上具有里程碑意義的重要一步。正如中共中央黨校黨史部主任柳建輝教授說(shuō)的那樣：“中共中央任命民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任政府部長(zhǎng)，這本身就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治制度得到落實(shí)的具體體現(xiàn)。”他在接受《瞭望》新聞周刊采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“這一任命本身雖不意外，卻標(biāo)志著新形勢(shì)下一個(gè)新的開(kāi)始和信號(hào)！”[2]民主黨派人士擔(dān)任政府部門(mén)的正職，必然會(huì)對(duì)原有的“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”權(quán)力運(yùn)行體制帶來(lái)深刻影響，因?yàn)槊裰鼽h派人士不是黨委會(huì)（黨組）成員，如何使行政首長(zhǎng)的決策和黨委領(lǐng)導(dǎo)之間相互協(xié)調(diào)，其中還有許多事情要做。

（二）被選舉為人民代表大會(huì)的代表

人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，也是民主黨派成員參政議政的重要機(jī)構(gòu)。民主黨派成員在各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)委員及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員中，均占有一定數(shù)量。2003年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議以來(lái)，民主黨派成員、無(wú)黨派人士共有17.7萬(wàn)人當(dāng)選各級(jí)人大代表。其中，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)7人，全國(guó)人大常委會(huì)委員50人；省級(jí)人大常委會(huì)副主任41人，省級(jí)人大常委會(huì)委員462人；市級(jí)人大常委會(huì)副主任357人，市級(jí)人大常委會(huì)委員2084人。他們履行人民代表的職責(zé)，參與憲法、法律和地方性法規(guī)的制定和修改，參與選舉、決定和罷免國(guó)家和政府領(lǐng)導(dǎo)人，參與審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告、國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，反映人民意愿，提出議案和質(zhì)詢(xún)案，參與視察和執(zhí)法檢查工作，發(fā)揮了重要作用。[4]

民主黨派及無(wú)黨派人士在全國(guó)人大代表所占的比重在第一、二、三屆人大時(shí)比較大，達(dá)到了40%多，與此相對(duì)應(yīng)的是，民主黨派及無(wú)黨派人士在全國(guó)人大常委中和人大副委員長(zhǎng)中比例相當(dāng)高。第四、五屆人大因?yàn)樘幱谔厥獾臍v史時(shí)期，所以民主黨派和無(wú)黨派人士的在人大中的比例下降也是可以理解的。而自第六屆人大后，民主黨派及無(wú)黨派人士占全國(guó)人大代表總數(shù)的比例呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，大體維持在15%、16%左右，這說(shuō)明民主黨派及無(wú)黨派人士只是代表了一部分群眾的利益，如果人數(shù)過(guò)多必然會(huì)擠壓其他階級(jí)階層的代表數(shù)額，無(wú)法實(shí)現(xiàn)代表的廣泛性要求。盡管民主黨派及無(wú)黨派人士的全國(guó)人大代表總數(shù)減少了，但其在全國(guó)人大常委中的比例和在副委員長(zhǎng)中的比例卻保持了相對(duì)穩(wěn)定，民主黨派和無(wú)黨派人士在全國(guó)人大常委中比重大約在50%上下徘徊，而在全國(guó)人大副委員長(zhǎng)中所占的比重大約在45%左右。

民主黨派在人民代表大會(huì)中作用的發(fā)揮與其所占有的代表席位有密切的聯(lián)系，民主黨派在全國(guó)人大代表中的比例下降，表明它的實(shí)際權(quán)力下降，發(fā)出的聲音變?nèi)酰瑢儆诖碇械纳贁?shù)派，但由于其在全國(guó)人大常委中和副委員長(zhǎng)中的比重很大，在某種程度上彌補(bǔ)了由于代表人數(shù)減少而產(chǎn)生的不足。全國(guó)人大畢竟一年只召開(kāi)一次，而且會(huì)期也比較短，議程基本也是設(shè)定的，即使人數(shù)再多能發(fā)揮的影響也是有限的。而人大常委則是人大權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中一個(gè)常態(tài)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，人大的日常事務(wù)主要是由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)處理的，而民主黨派的全國(guó)人大常委占了近半數(shù)，自然將在人大的議事和表決中能占據(jù)主導(dǎo)地位。

（三）參加政協(xié)

與人大相比較而言，政協(xié)成為民主黨派參政議政的主要場(chǎng)域，除了第四、五屆的全國(guó)政協(xié)因?yàn)槌鲇趧?dòng)蕩的年代，黨外人士在政協(xié)中的地位和作用有所削弱，在其他各屆全國(guó)政協(xié)中，無(wú)論是全國(guó)政協(xié)代表總數(shù)中的比重，還是占政協(xié)常委的比重，以及副委員長(zhǎng)的比重，黨外人士可以說(shuō)占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。正如《中國(guó)政黨制度》白皮書(shū)所說(shuō)的那樣：“民主黨派是人民政協(xié)的重要界別。在人民政協(xié)的組織構(gòu)成中，民主黨派成員在各級(jí)政協(xié)委員、常務(wù)委員和政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)成員中占有較大比例，在政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)人和委員中，在政協(xié)機(jī)關(guān)中，均占有一定數(shù)量。如全國(guó)政協(xié)十屆一次會(huì)議時(shí)，民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任政協(xié)委員的有1343人，占委員總數(shù)的60%；擔(dān)任政協(xié)常委的有195人，占常委總數(shù)的65.2%；擔(dān)任全國(guó)政協(xié)副主席的有13人，占副主席總數(shù)的54.2%。在省、市、縣各級(jí)人民政協(xié)中，共有33.6萬(wàn)名民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任政協(xié)委員。”[4]民主黨派在政協(xié)的各種會(huì)議上以本黨派名義發(fā)表意見(jiàn)、提出建議和進(jìn)行討論，開(kāi)展視察、提出提案、舉報(bào)、反映社情民意以及參與調(diào)查和檢查活動(dòng)，在人民政協(xié)中各黨派之間的活動(dòng)屬于黨際之間的協(xié)商，“從人民政協(xié)來(lái)講，實(shí)行的主要是協(xié)商民主，這種民主形式的優(yōu)點(diǎn)是能夠在選舉前和選舉后保證各界別的政協(xié)委員都能夠平等地參與公共政策的制定過(guò)程，自由表達(dá)意見(jiàn)。”[5]

二、民主黨派的議政形式

民主黨派除了以上參政職能之外，還有議政職能，也就是對(duì)國(guó)家和社會(huì)政治生活中的諸多問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研、發(fā)表議論、提出意見(jiàn)和建議。其中提案工作可謂是民主黨派議政的一個(gè)重要表現(xiàn)，民主黨派的提案主要是圍繞國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的大局，側(cè)重于對(duì)黨和國(guó)家關(guān)注的大政方針政策以及普通群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行對(duì)策研究和思考。各民主黨派的提案明顯地帶有鮮明的黨派特點(diǎn)，與其黨派成員的知識(shí)構(gòu)成以及行業(yè)背景密切相關(guān)。如近十幾年來(lái)，農(nóng)工民主黨中央提出的提案共有2002份，內(nèi)容主要涉及食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生以及人們生產(chǎn)生活等方面的問(wèn)題，其中“關(guān)于整頓市場(chǎng)管理”等提案還被推選為全國(guó)政協(xié)優(yōu)秀提案；致公黨中央自1990年到2006年在全國(guó)政協(xié)大會(huì)提案160余件，內(nèi)容包括“國(guó)企創(chuàng)新、海底礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、西部開(kāi)發(fā)和可持續(xù)發(fā)展”等問(wèn)題，這些提案質(zhì)量較高，社會(huì)效果較好；臺(tái)盟則依靠自身優(yōu)勢(shì)，在涉及臺(tái)灣問(wèn)題上發(fā)揮作用，提出了許多有價(jià)值的提案，為對(duì)臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作和兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流做了很多有建設(shè)性的工作。有些民主黨派在實(shí)踐中還形成了提案工作的科學(xué)機(jī)制，“民進(jìn)中央建立了參政議政課題申報(bào)、提案形成和成果獎(jiǎng)勵(lì)等三項(xiàng)機(jī)制，其核心是《民進(jìn)中央提案形成機(jī)制》。民進(jìn)中央副主席朱永新介紹，這是民進(jìn)中央提案工作始終按計(jì)劃有序有效開(kāi)展的重要保證，以此實(shí)現(xiàn)了一季度研究制訂方案；二季度全面開(kāi)展調(diào)研；三季度成果轉(zhuǎn)化提案；四季度征求意見(jiàn)改進(jìn)提案工作流程。民進(jìn)中央還要求民進(jìn)地方組織把形成提案作為申報(bào)立項(xiàng)課題的預(yù)期目標(biāo)，并納入本地年度重點(diǎn)調(diào)研計(jì)劃。民進(jìn)中央還明確將八個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)定性為‘參政議政工作第一線(xiàn)上的基本單位’，積極支持專(zhuān)委會(huì)獨(dú)立承擔(dān)參政議政課題，自主開(kāi)展實(shí)地調(diào)查研究，以促使專(zhuān)委會(huì)成為提案工作骨干和提案來(lái)源重要渠道。民進(jìn)中央還高度重視和發(fā)揮各級(jí)組織參政議政專(zhuān)職干部生力軍的重要作用，有效整合力量，相互協(xié)作聯(lián)動(dòng)，力促資源共享、利益共享、成果共享，實(shí)現(xiàn)民進(jìn)全會(huì)提案工作一盤(pán)棋的目標(biāo)。”[5]

民主黨派成員還通過(guò)參加各種會(huì)議和以媒體為中介為黨和政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，民主黨派成員在視察調(diào)研過(guò)程中了解社情民意、發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的發(fā)展思路和社會(huì)問(wèn)題，及時(shí)向執(zhí)政黨傳遞相關(guān)信息，做到下情上達(dá)。民盟中央始終重視教育問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)較早提出了“保障對(duì)教育特別是基礎(chǔ)教育的投入，促進(jìn)義務(wù)教育的公平發(fā)展，加快職業(yè)教育，積極推進(jìn)民辦教育，建立高等教育多元化的辦學(xué)和投資體制等教育發(fā)展問(wèn)題”，為促進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。民建結(jié)合自身特點(diǎn)，對(duì)市場(chǎng)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)和要素都進(jìn)行了廣泛而深入的調(diào)研，內(nèi)容涉及“國(guó)企改革，金融風(fēng)險(xiǎn)，科技創(chuàng)新，縮小分配差距”以及“兩稅合一”等問(wèn)題，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善作出了貢獻(xiàn)。2003年非典疫情爆發(fā)后，民進(jìn)中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視，許嘉璐主席和張懷西副主席向國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展以創(chuàng)建衛(wèi)生城市和環(huán)保模范城市為基本內(nèi)容的愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，奪取抗擊“非典”斗爭(zhēng)全面勝利的建議》，得到了溫家寶總理的好評(píng)。1990年至2006年，各民主黨派和民主黨派成員的政協(xié)委員，在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上共提交提案2400余件，如盡快就反分裂國(guó)家行為立法、農(nóng)村稅費(fèi)改革、大力營(yíng)造非公有制經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展環(huán)境、建立社保基金監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)建中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系等，其中許多提案得到采納實(shí)施，或促成了相關(guān)法律的制定，或成為制定政策的重要參考依據(jù)。[4]

三、對(duì)民主黨派參政議政的審視

民主黨派的參政議政是中國(guó)多黨合作制度下保證其參政黨地位實(shí)現(xiàn)的一種表征，是在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)上將其政治權(quán)力的一部分分配給民主黨派使用，是一種權(quán)力的分享和運(yùn)作機(jī)制，它是與現(xiàn)行中國(guó)的政黨體制相對(duì)應(yīng)的，民主黨派所獲得的權(quán)力是經(jīng)過(guò)精心配置的、有限的并且是能夠得以實(shí)現(xiàn)的權(quán)力。它既能確保執(zhí)政黨核心和領(lǐng)導(dǎo)地位以及對(duì)參政黨的控制，同時(shí)也能夠維持彼此之間的團(tuán)結(jié)合作關(guān)系。在這樣的政黨體制下，民主黨派扮演的是一個(gè)參與者和輔助者的角色，它不可能與執(zhí)政黨進(jìn)行權(quán)力上的競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)樗瑘?zhí)政黨在政治地位上存在著事實(shí)上的不平等，“輪流執(zhí)政不僅事實(shí)上不會(huì)發(fā)生，也不可能發(fā)生，因?yàn)闄?quán)力輪轉(zhuǎn)的可能性甚至沒(méi)有被預(yù)見(jiàn)過(guò)。”[5]民主黨派在權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程中實(shí)際上是在執(zhí)政黨主導(dǎo)下的主動(dòng)和被動(dòng)相互交織的過(guò)程，是民主黨派對(duì)整個(gè)政治系統(tǒng)的輸入和反饋的過(guò)程，在這一過(guò)程中不斷地塑造著參政黨和執(zhí)政黨之間的主從關(guān)系，對(duì)相互擁有的權(quán)力進(jìn)行反復(fù)地生產(chǎn)和再生產(chǎn)，政黨意識(shí)也隨之在這一過(guò)程中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。

民主黨派的參政和議政之間并不是等量齊觀(guān)的。相比較而言，參政的功能表現(xiàn)得更為正式一點(diǎn)，也更為制度化和更為有效，它有自己的規(guī)則和運(yùn)行的軌跡，民主黨派成員無(wú)論是擔(dān)任政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還是在人民代表大會(huì)中擁有代表身份和在人民政協(xié)中擁有委員的頭銜，在這些職位中都設(shè)定了對(duì)應(yīng)的權(quán)力范圍和義務(wù)約束，而且隨著近年來(lái)執(zhí)政黨在政治上作出的開(kāi)明和開(kāi)放的姿態(tài)，民主黨派在一定程度和一定范圍內(nèi)是可以有所作為的，它不僅僅作為獨(dú)立黨派在政治過(guò)程中影響執(zhí)政黨的意志，甚至于可以在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)進(jìn)行利益的表達(dá)和博弈，而這種競(jìng)爭(zhēng)性的外表是可以被執(zhí)政黨所容忍的，只要它不走向?qū)嵸|(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗性的分歧。而在參政的幾種形式中，最為重要也最有實(shí)質(zhì)意義的莫過(guò)于擔(dān)任政府部門(mén)的實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)，但必須看到，民主黨派成員擔(dān)任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)主要以副職為主，并且是以配額制的形式體現(xiàn)出來(lái)的，即大多數(shù)只能配備一名副職民主黨派代表，人數(shù)和職數(shù)都被嚴(yán)格控制，而且主要集中于各個(gè)職能部門(mén)，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，尚沒(méi)有民主黨派成員擔(dān)任地方政府一把手，雖然目前已經(jīng)出現(xiàn)了民主黨派和無(wú)黨派人士擔(dān)任中央政府部門(mén)的一把手，這是一個(gè)重大突破，但比例實(shí)在太小，其象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)意義，而且民主黨派領(lǐng)導(dǎo)所分管的大致為行政執(zhí)法、科教文衛(wèi)等專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)的部門(mén)。總體上，民主黨派成員擔(dān)任政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，人數(shù)比較少，地位比較低，管轄范圍比較窄，擔(dān)任正職比例小。執(zhí)政黨在民主黨派參政問(wèn)題上中央一級(jí)和省級(jí)做的相對(duì)較好一些，而有些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)多黨合作制缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)民主黨派存有偏見(jiàn)，經(jīng)常會(huì)給民主黨派參政設(shè)置一些人為的障礙。

民主黨派的議政主要表現(xiàn)為發(fā)表議論、提出意見(jiàn)和建議，還有參加調(diào)研和提出議案等，這就使得議政具有很大的隨意性和不確定性，因?yàn)橐庖?jiàn)、建議、調(diào)研等等可以有也可以沒(méi)有，沒(méi)有數(shù)量和內(nèi)容的強(qiáng)制性規(guī)定，議政的主動(dòng)權(quán)好像是掌握在民主黨派手中，但事實(shí)并非如此，因?yàn)槊裰鼽h派愿不愿提意見(jiàn)、能不能提意見(jiàn)、敢不敢提意見(jiàn)，通過(guò)什么樣的渠道提意見(jiàn)等等，都是不明確的且彈性很大，這些都取決于執(zhí)政黨的制度性安排，另一方面還要看執(zhí)政黨是否愿意傾聽(tīng)和接受，以及有沒(méi)有一個(gè)有效吸納和反饋機(jī)制用來(lái)處理民主黨派的議政。在議政方面，可以值得期待的就是民主黨派在人大和政協(xié)的提案，但從近幾年的整體情況來(lái)看，提案的質(zhì)量并不高，而且有游離于普通民眾實(shí)際需求之外的傾向，以至于近幾年兩會(huì)期間出現(xiàn)山寨版的提案更符合民情的現(xiàn)象，這不能不說(shuō)是對(duì)人民代表和政協(xié)委員在提案問(wèn)題上的一個(gè)反諷。

總之，民主黨派在參政議政上呈現(xiàn)出參政熱、議政冷，參政可預(yù)期而議政不可預(yù)期的景象，究其根源在于民主黨派的參政是對(duì)以往政治慣例的制度化路徑依賴(lài)，而議政則停留在大政方針上面，缺乏可操作性的程序，盡管對(duì)參政議政相提并論，但兩相比較，差異顯著，而要從根本上解決民主黨派參政議政存在的諸多問(wèn)題，就必須要制定相應(yīng)的法律規(guī)范，使民主黨派參政議政有法可依，以適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。

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[5]李君如.認(rèn)真履行時(shí)代賦予政協(xié)委員的歷史使命[DB/OL].全國(guó)政協(xié)十屆四次會(huì)議第四次全體會(huì)議大會(huì)發(fā)言（2006-03-10）[2010-09-15].http://news.xinhuanet.com/video/2006-03/10/content_4283840.htm.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊賢]