高校領導干部職務犯罪:背景\\分析與治理

摘 要：陜西省普通高校領導干部近年職務犯罪基本情況和環境影響的分析表明，高等教育快速擴張為高校領導干部職務犯罪提供了條件和可能，謀取私利的用權動機和監督制約機制缺失的綜合作用，造成高校領導干部腐敗現象。遏制高校領導干部職務犯罪，應以提升拒腐防變能力為主線，加強廉政教育和文化環境建設，改革體制，創新機制，強化權力監督，完善制約機制，實施廉政風險預警和防控。

關鍵詞： 改革； 腐敗； 職務犯罪； 權力監督； 制度體系

中圖分類號： G647 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2010)04-0095-04

College Leaders Official Crime: Background， Analysis and Control

——A Case Study of Universities in Shaanxi Province

LI Xian-feng

(Shaanxi Province Supervision hall， Xi'an 710054， China)

Abstract: Leaders of universities in Shaanxi Province in recent years， the basic situation of crimes committed and environmental impact analysis showed that the rapid expansion of higher education for the crimes committed university leaders to provide the conditions and possibilities for personal gain with the right motivation and supervision mechanism of the combined effects of lack of， resulting in corruption in university leaders. University leaders to curb crime， corruption should enhance the capacity of the main line， strengthen anti-corruption education and cultural environment， institutional reform and innovation mechanism， strengthen the powers of supervision， improve the control mechanism， the implementation of early warning and control integrity risks.

Key words: reform; corruption; official crime; power monitoring; institutional system

作為社會子系統的高校，其腐敗現象既受社會復雜系統的影響又對社會復雜系統產生作用。筆者把2000-2009年全省普通高校領導干部職務犯罪放在改革深入推進、高等教育快速擴張的時代背景下進行審視，以此為研究對象，對高校職務犯罪的主體構成、多發領域、行為頻度、行為烈度、時間分布和環境影響進行多維度分析，探究高校領導干部腐敗的基本特點和發生機理，提出基于物質基礎支撐、領導權力行使、體制機制構建、權力監督制約和環境文化支撐相融合的治理策略。

一、高校領導干部職務犯罪分析

根據研究的需要，筆者僅選擇陜西省普通高等學校。高校領導干部指這些高校的縣處級或相當于縣處級以上的領導干部，共分為三個組群、四個級別，即作為校級領導的正、副廳級干部；高校機關職能部門的正、副處級負責人；高校經營開發單位相當于正、副處級的負責人。其職務犯罪行為是2000-2009年間經國家審判機關判決的受賄罪、貪污罪、挪用公款罪等，與腐敗無關的其他犯罪行為不在研究之列。

（一）職務犯罪基本情況

2000-2009年陜西省普通高校領導干部職務犯罪41人，涉及18所高校，占全省普通高校的23.3%。這41人中被國家審判機關判處犯有受賄罪35人，貪污罪5人，挪用公款罪1人。其中1人同時犯有受賄罪和貪污罪，涉及基建招標、物資采購、財務管理、資產管理、學生管理、成人教育、經營開發等領域。從總體上看，陜西省普通高校領導干部職務犯罪的行業性特點不很鮮明，更多地表現為腐敗案件的共性。

（二）職務犯罪主體構成分析

在41名研究對象中，校級領導干部10人，其中高校正職、副職各5人；基建、財務、資產管理、學生管理、成人教育等職能部門的22人中，正職、副職各11人；從事經營開發的共計9人，其中正職6人、副職3人。由此看出，陜西省普通高校領導干部職務犯罪主體呈現出的特點是：（1）高職務層級犯罪主體所占比例較高。校級領導占縣處級以上高校領導干部職務犯罪的比例為24.3%，正校級就高達12.1%。（2）犯罪主體中正職所占比例高。在校級、縣處級、處級開發經營單位中正職共22人，占總體的53.6%，占同職級的比例分別是50%、50%、66.6%。（3）權力主體直接自利。這些職務犯罪行為發生在高校領導干部分管或主要負責的工作領域，在自利動機引導下，校級領導基于工作分工所擁有的決策權、管理權，處級職能部門負責人的業務管理權、資金支配權，經營開發單位負責人相對獨立的經營管理權、資金支配權，直接用來謀取私利演化成職務犯罪。上述特點表明，職位高低、權力大小相對高校職務犯罪主體的腐敗行為而言是前提條件，監督制約隨犯罪主體職務升高漸趨弱化則是其必要條件。

（三）職務犯罪領域分布分析

自上世紀90年代開始的教育市場化，尤其是1998年開始持續多年的高校擴招客觀上成為高等教育快速發展外在標識，強烈地激發了高校外延性發展的需求，陜西省高校進入一個快速擴張發展時期。2000-2009年全省普通高校領導干部職務犯罪基本上集中發生在基建、財務、資產管理、學生管理等領域，高校各類經濟實體、產業開發單位在其經營中也出現了經濟類的職務犯罪問題。從發案領域的人數分布來看，因基建招標涉案的13人，因后勤采購涉案的8人，因經營開發涉案的5人，因招生、畢業、學生管理收費和財務管理涉案的15人。從發案領域的干部職級分布來看，校級領導涉案集中在工程建設領域，染指基建招標和物資采購的業務較多，而縣處級領導干部多是直接利用職務便利謀求私利。現實表明，高校領導干部職務犯罪集中在基建、財務、資產管理、學生管理、經營實體等領域，呈現出與上世紀90年代后期以來高校外延性發展相契合的特點。

（四）職務犯罪行為頻度分析

統計顯示，本文研究對象職務犯罪行為數量分層的情況是：10次以上的共3人，6-9次的共13人，2-5次的共21人，1次的共4人。犯罪行為的頻率是，正校級人均7.2次，副校級人均5.2次；職能部門正職人均7次，職能部門副職人均4.5次；從事經營開發的經濟實體單位正職人均5次，副職人均4.6次。在時間分布上，職務犯罪行為多發生在院校調整、基建項目、各項采購、參與交易活動等時期。部分案件發案時間的同步性、犯罪主體行為頻率的一致性，反映的是共同犯罪形成“窩案”的事實，犯罪主體作案時間的相繼性也暴露了“串案”的現實。綜合分析表明，高校職務犯罪行為頻率與犯罪主體的職級、權限及工作分工呈現密切的相關性，正職的行為頻率高于副職，職級越高、權力越集中，職務犯罪的風險就越大，腐敗行為的頻率就越高。這與權力直接自利、運行高度密閉、自由裁量空間巨大密切相關。高校領導干部職務犯罪證明，權力越集中，干預的機會越多，腐敗的可能性就越大。

（五）職務犯罪行為烈度分析

按涉案金額100萬、10-100萬、10萬以下劃分三個層面，具體情況是：（1）涉案金額超過100萬的高校領導干部職務犯罪共3起，貪污、受賄、挪用公款各1起。貪污案是多次套開發票，挪用公款案是未經合法程序借出600萬但沒有造成損失。受賄案的金額高達1，150，838元，由19個月中16次受賄累計而成，其單筆受賄高達510，838元。犯罪行為人（正廳級一把手）表現出受賄時間相對集中、受賄行為密集、單筆受賄數額較大的行為特征。（2）涉案金額在10-100萬元之間的共18起，包括了涉案金額單筆最低1萬元以上的所有犯罪主體，單筆受賄額10萬元以上的7個犯罪主體中，2人是分管基建的校級領導，3人是職能部門正職，2人是高校經營實體的主要負責人。單筆金額高、總金額大的特點在此層面表現較為明顯。（3）涉案金額在10萬元以下的20起，涉案人員的單筆最低受賄額是1000元，單筆最高是22，860元，除其中3起為一次性受賄外，這個層面呈現出的特點是單筆額度小、受賄次數較多。由此可以看出，職務犯罪主體的行為烈度與涉案金額密切相連，不同的犯罪行為烈度造成不同層級的涉案金額，不同層面犯罪主體的行為烈度表現出不同的特點。

（六）職務犯罪行為時間分布分析

犯罪行為時間分布分析就是根據已經查處的職務犯罪案件，追溯犯罪行為的實際發生時間，以便客觀地觀察和評價某特定時間、某個特定空間或社會組織的腐敗狀況。陜西省普通高校領導干部職務犯罪的基本走勢是，從1996年開始增加，2000年開始進入快速增長期，2003年前后達到最高位并持續到2006年，此后逐步回落到一個相對較低的水平。高校腐敗案件的易發高發與前些年高校外延式快速擴張有關，近年的數量減少以至增幅降低回落，則與高校外延式擴張發展的停滯徘徊有關，更是有效預防高校領導干部腐敗的結果。

（七）職務犯罪主體主觀因素及背景作用分析

進入新世紀的第一個十年我國各項改革持續推進，改革成果促進了高等教育的快速發展，惠及高校干部師生，奠定了高校反腐倡廉建設整體積極健康發展的堅實基礎。這是全面、科學、歷史地看待和評價這個時期高校事業發展和反腐倡廉建設狀況所必須堅持的基點和前提。改革不斷推進所形成的多種社會影響深刻地改變著高校領導干部的思想觀念和行為方式。作為事業單位改革的重要組成部分，高校也經歷了必要改革的陣痛和矛盾糾葛，同時，作為社會子系統又承接著社會深刻變革所帶來的影響并作出反應。亨廷頓所發現的腐敗在現代化進程激烈階段會廣泛蔓延于官場的現象，在這個時期的高校有一定程度的表現。腐敗被認為是“根植于、嵌入于社會環境之中的，社會環境既是腐敗的結果，又有助于維持這種腐敗。”[1]就社會外部環境作用而言，市場主體追逐利益最大化的行為原則廣泛滲透于社會生活，社會成員之間貧富差距拉大，社會利益分配調控機制不健全，黨政領導干部腐敗現象的滋生蔓延，不同程度地影響著高校干部的價值取向和職業理想。高校領導干部的思想觀念發生了深刻變化，在積極適應社會生活的同時，也出現了放松世界觀改造的現象。一些同志的人生觀趨向于現實和享樂，價值觀傾向于世俗和拜物，層級越高而付出越多，責任巨大而回報有限的失衡心態糾結較深。就高校內部環境作用而言，經費投入逐年增加，支配資源機會增多，辦學自主權擴大，行政化趨勢漸趨明顯；領導干部權力漸趨集中，監督制約機制滯后，專權特權、擅權玩權思想在一些高校領導頭腦中滋生膨脹；管理層級越高越要求分管業務的絕對話語權和決定權，致使管理制度成為謀取私利的“工具”或監督制約的“擺設”；監督缺位、監督不了與不愿監督、不敢監督、不受監督交織并存。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征。”[2]在解決高等教育事業管理包括反腐倡廉建設發展不充分的歷史進程中，未能有效監督制約的權力是高校權力主體腐敗的重要媒介，監督制度發育相對滯后環境中的權力主體以權謀私行為，以及隨著職位提升而監督逐步弱化的事實，終使高校領導崗位成為腐敗的“濫觴”之地。

二、高校領導干部職務犯罪治理對策

“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是全黨必須始終抓好的重大政治任務。”[3]解決發展不充分所引發的問題必須依靠加快發展、科學發展。治理高校領導干部職務犯罪應作為一個復雜的系統工程整體規劃，需要堅持把發展作為基礎，依托經濟社會生活發展形成的物質支撐和體制保障。在加快高等教育事業科學發展的歷史進程中，整合利用各種社會資源和有效方法，形成與現代大學制度相契合、能夠防控腐敗風險的治理理念、治本之策和長效機制。

（一）增強改革的推動力，完善體制機制

“反腐敗本質上是一個制度建設過程。”[4]腐敗現象滋生蔓延大都與現行的管理體制和機制不完善、管理措施有漏洞密切相關。從根本上鏟除腐敗現象存在的社會土壤和條件，就要深化改革，創新體制，完善機制。針對目前高校領導干部腐敗易發多發的領域和環節，以最大限度地減少以權謀私、權錢交易的體制機制漏洞為重點，堅持公開透明、責任效率原則，改革各項管理制度，規范權力運行程序。重點解決好四個問題：（1）改革和完善權力配置機制，在認識和尊重高校組織屬性的前提下，解決好黨政決策和市場機制邊界清晰而又良性互動的問題。（2）改革和完善權力運行機制，在深化高校管理體制改革進程中，解決好決策權、執行權和監督權相互制約又相互協調等問題。（3）改革和完善行政管理體制，在辦學自主權逐步擴大的背景下，解決好學校、院系和經營開發等單位依靠制度自我約束和自我發展等問題。（4）改革和完善制度管理體系，針對制度缺失或執行不力等情況，解決好加大制度創新力度、提升制度執行力和增強制度約束力等問題。

（二）增強教育的說服力，促進廉潔從政

社會崇廉意識和價值是國家廉政體系的基礎，公眾意識和社會價值是國家廉政大廈的基礎[5]。對高校來講，領導干部廉潔從政需要廉潔意識和社會價值認同來支撐；按照提高高等教育質量的戰略要求，以辦好人民滿意的教育為目標，加強高校干部隊伍思想政治建設；以樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、利益觀為根本，不斷加強高校的反腐倡廉教育；認真研究思想道德教育的規律，發揮高校領導干部知識水平高、學習能力強、注重人生修養和崇尚廉潔高尚的優勢，引導干部進行自我教育，筑牢高校領導干部拒腐防變的思想防線；堅持用社會主義榮辱觀引領風尚，營造良好的校園環境，以高尚情操陶冶人，用廉潔文化化育人。為此，應堅持加強理想信念教育，以較高的政治素質支撐高校領導干部廉潔從政；加強作風養成教育，以堅強的黨性修養保證高校領導干部廉潔從政；加強職業道德教育，以崇高的職業理想激勵高校領導干部廉潔從政。

（三）增強制度的約束力，規范用權行為

權力本身是“影響或控制他人行為的力量”[6]，一旦掌握在個人手中就可能成為個人謀取私利的工具，甚至發生借權力侵害公共利益和他人合法權益的現象。因此，治理高校領導干部腐敗，要順應“權力的分離、限制和制度性結構相銜接的趨勢”[7]，完善權力制約機制，減少制度監督真空。為此，應落實《高等教育法》關于實行黨委領導下校長負責制的規定，科學界定黨的組織權力、行政權力、學術權力的邊界范圍，建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，形成依靠制度管權管事管人的體制機制。實行“三重一大”的反腐敗領導機制，即凡屬重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經集體討論作出決定，不準個人或少數人專斷；建立健全科學決策和民主監督的程序、制度，進一步推進領導決策的科學化、民主化；建立健全重要情況通報、情況反映、請示匯報、重大決策征求意見等制度，推進高校黨務公開和校務公開；完善高校辦事公開制度，健全同師生利益密切相關的重大事項公示制度；提高制度的執行力，加大對高校各項制度落實情況的監督檢查；嚴格執行崗位責任制，實施責任追究制，完善責任管理體系。堅持權為民所有、權為民所用，統籌組織監督、群眾監督和輿論監督力量，積極回應社會關切，完善監督措施，提高監督實效。

（四）增強監督的制衡力，實現民主決策

孟德斯鳩在《論法的精神》中明確指出：“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[8]只有加強監督和制約，才能有效防止以權謀私腐敗現象的發生。以發展、發揚民主為主線推進監督，牢固確立師生黨員在高校黨組織中的主體地位，充分發揮黨代會、教代會、職代會的作用，引導高校領導干部正確對待監督，自覺接受監督，在高校校務中推進高質量的民主管理和民主監督；以權力運行為重點推進監督，加強對高校各類權力主體尤其是主要領導干部的監督，完善決策制度、咨詢制度和議事制度，健全決策實施評估制度，實行績效管理監察制度，有效防止權力失控、決策失誤、行為失范，堅決制止越權行事、盲目決策、失誤免責。以制度為依托開展監督，健全基建、采購、招生和用人等重要領域和關鍵環節的監督管理制度，健全高校經費使用、項目投資的內部審計監督制度，完善黨務校務公開辦事制度，促使權力在陽光下運行，提高領導決策工作的透明度和公信力。

（五）增強懲治的威懾力，發揮治本功效

懲治是對腐敗最為有效的預防。遏制高校腐敗現象，應嚴厲查辦高校領導干部濫用職權、貪污受賄、腐化墮落、失職瀆職的案件；嚴厲查處高校權錢交易和嚴重侵害群眾利益的案件；嚴厲查處規避招標、虛假投標的案件；嚴厲查處隱匿、侵占、轉移國有資產的案件。發揮查辦案件治本抓源頭的作用，既發揮案件的警示威懾作用，抑制高校領導干部腐敗的動機和行為，又通過查辦案件分析發現管理漏洞和缺陷，完善管理規章，健全廉潔機制。真正在懲治腐敗的同時，更加注重治本、更加注重預防、更加注重制度建設，以懲治和預防腐敗的實際成果，取信于社會和人民群眾。

（六）弘揚廉潔文化，營造廉政氛圍

廉潔與腐敗，既是一種從政行為，又是一種文化現象，表現著一定的知識體系和價值取向[9]。廉潔的社會價值和社會認同對高知識群體具有巨大的激勵作用。廉政文化集中表達廉潔文化對公共權力主體的行為訴求，是廉政相關的道德理性長期積累沉淀而成的結晶[10]，對反腐倡廉具有導向作用、凝聚作用、教育作用和規范作用，能夠塑造廉潔的社會行為。社會行為逐漸形成具有一定自主性的懲治和預防腐敗的重要力量［11］。建設廉潔文化，以健康向上、生動有效的文化形態，傳導正確的廉潔價值取向，對人們的理想信念和道德觀念起著潛移默化的生成作用，促使廉潔意識和廉政觀念轉化為廉潔從政的行為規范，這對于任何領域的腐敗治理都有普遍性和適應性。為此，要傳播廉潔的社會文化，構建和諧校園；創新廉潔的職業文化，樹立良好形象；培育廉潔的組織文化，弘揚清風正氣；踐行廉潔的政治文化，鑄造價值人生。

（七）實施風險評估，完善預警防控

廉政風險防控是及時識別、科學評價影響廉政系統的各種因素，采取應對策略確保廉政目標實現的過程，是基于廉政風險評估基礎上的腐敗預防機制創新和手段優化。建立高校領導干部廉政風險防控機制，要實現三個目標：一是形成廉政風險信息網絡。及時收集高校領導干部廉政信息，完善信息收集、刪選、加工、傳遞、儲存、應用等各環節工作機制。二是建立廉政風險預警機制。全面排查高校領導干部廉潔從政可能發生的廉政風險，預測“高概率事件”，做到心中有數，超前科學研判，防患于未然。三是建立廉政風險化解機制。設立廉政風險處理平臺和預案，提前發現和化解高校領導干部中存在的苗頭性腐敗問題，及時提醒教育、督促整改，防微杜漸，切實防止腐敗現象的發生。這需要選準廉政高風險點，全面分析和排查高校領導的個人思想道德風險、崗位職責風險、業務流程風險、制度機制風險和外部環境風險，建立廉政風險評估體系。還需要實施廉政風險評估，在定量預警和定性預警的基礎上，進行客觀而全面的分析研判，進而實施廉政干預和引導，形成腐敗預警防控機制，增強預防高校領導干部腐敗的前瞻性和針對性。

三、結論

“處于變革時期的腐化現象比該國在其他時期的腐敗更為普遍，大致看來，有理由認為，腐敗程度與社會和經濟迅速現代化有關。”[2]新世紀頭十年各項改革高歌猛進，為高等教育長足進步提供了強大的動力支持，同時也使其面臨新的挑戰和問題。高等教育運作方式的體制環境已告別高度計劃經濟走向市場經濟，高等教育體制改革逐步深化，高校辦學自主權逐步擴大。1998年開始的全國高校擴大招生成為這個時期高校發展的外在標識和拉動力量，高等教育快速擴張，外延式發展特征明顯。高校辦學規模不斷擴大，校區面積迅速增加，基建項目急劇增多，物資采購日益頻繁，市場交易明顯增加，掌握各類資源的權利主體成為許多利益主體追逐的對象。探索這一期間高校領導干部腐敗案件演化軌跡可以發現，高校快速持續的外延性發展并不必然產生腐敗現象，但卻為高校領導干部職務犯罪提供了必要的條件和機遇。在高校管理尤其是權力監督制約制度性缺失、領導干部個人素質和能力不適應的情況下，這種可能經各類權力主體個人私欲的發酵使其成為腐敗現實。預防高校領導干部職務犯罪，必須實行基于物質基礎支撐、領導權力行使、體制機制構建、監督制約完善和環境文化支撐相融合的治理方略，即：把加快高等教育事業發展作為前提，以提升權力主體拒腐防變能力為主線，以加強廉政教育和文化環境建設為基礎，以改革創新體制機制為重點，以強化權力監督、完善運行機制為核心，以全面實施廉政風險防控為工作創新，構建懲治和預防腐敗體系。

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[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]