市場化政策工具視閾下農村公共服務體系創新探析

摘 要： 由于長期受城鄉二元經濟結構戰略的影響，我國農村公共服務持續性的供給不足一直是農村建設和發展的掣肘。當前農村公共服務主要由政府來提供，這種單一體制導致了農村公共服務供給效率低下、種類單一及結構失衡等問題。運用民營化、用者付費和特許經營等市場化政策工具可有效破解公共服務有效供給的難題，創新農村公共服務供給體系。

關鍵詞： 公共服務； 市場化； 政策工具

中圖分類號： F320 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9973（2010）04-0062-04

Market-Oriented Policy Tool Concept of Public Service System Innovation

ZHANG Jie

（Guangxi Normal University， Guilin 541006， China）

Abstract： Because of long-term influence by dual economic structure， China's rural public service has been continuously lack of supply， which is the barrier of rural construction and development. The current rural public services are mainly provided by the Government， which led to a single system， inefficient public service delivery in rural areas， public services， there are also short of funds， types of single and structural imbalances and other issues. The use of privatization， user fees， franchising and other market-oriented policy instruments can effectively solve the problem of effective supply of public services， innovation and supply of rural public service system.

Key words: public services； market； policy tools

一、市場化政策工具概述

（一）市場化政策工具內涵界定

政策工具（Policy Instruments），或稱為政府工具（tools of government）、治理工具（tools of government）。“新公共管理”理論主張用社會化的工具和市場化理論提升政府的治理效能，對政府再造。B蓋伊彼得斯曾在《未來政府的治理模式》一書中提到：人們普遍認為提高政府效率的最佳方法是用建立在市場基礎上的機制代替傳統的官僚體制。通過采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，可以改善管理績效，提高政府治理水平。市場化模式已成為許多國家和政府最受歡迎的概念。[1]陳振明在《當代西方政府治理與改革中常用的市場化工具》一文中提到：當代西方各國的“新公共管理”改革中廣泛運用工商管理技術（市場化工具）及市場機制。具有明顯市場化特征（如金錢誘因、利潤、私有產權、價格、自由化等）的方式和方法，都可稱為市場化政策工具。

（二）市場化政策工具的主要種類

關于治理工具或政府工具，學者們有各自不同的分類，當代各國政府治理與改革中常用的市場化工具比較多，主要用來市政建設、提供公共服務等。常見的主要有如下幾種：

1. 民營化：原先直接由政府擁有和控制的職能交給私方企業承包或出售給私方。

2. 用者付費：政府對某類公共服務或行為確定“價格”，由使用者支付這種費用。

3. 合同外包：政府確定某公共服務項目的質量和數量標準，對外承包給非營利性機構或私營企業，政府用財政撥款購買承包商的公共服務品。

4. 特許經營：公共部門授予私人企業管理和經營某種公共服務或公用事業的權利，通過特許的協議明確雙方權利和義務，并承擔相應風險。

5. 憑單制：公共部門對有資格消費某種服務的團體或個人發放的優惠券。接受憑單者在特定的公共服務供給組織中“消費”他們手中的憑單，政府用現金兌換各種憑單。

6. 產權交易：政府通過產權的拍賣，在沒有市場的公共服務領域建立起市場，通過一定數量的可轉移的產權和資源而建立的通過價格機制起作用的市場。[2]

二、我國農村公共服務供給分析

公共服務，是各國政府和公共行政改革的核心理念，包括發展科技、教育、文化、衛生、體育等公共事業，加強城鄉的公共實施建設，為社會公眾參與政治、經濟、文化等活動提供保障。公共服務以公眾合作為基礎，強調公民的權利和政府的服務性。農村的公共服務主要是指農村地區為滿足農村、農業發展或農民生活、生產所共同需要而提供具有一定非排他性的社會服務。在新農村建設中，公共服務的供給具有極其重要的地位，對于促進農村經濟社會持續健康發展、從根本上解決“三農”問題有重要的戰略意義。然而，由于受城鄉二元經濟結構戰略的影響，我國農村公共服務持續性的供給不足一直是農村建設和發展的困境。[3]

（一）農村公共服務的現狀

1. 農村公共服務的供給整體不足。當前中國約有70多萬個行政村和300多萬個自然村，根據國家發改委有關研究：如果把這些村落數量作為基數計算，要按照當前開展新農村建設的一定標準滿足農村安全飲水、道路、沼氣、通信、用電、廣播電視等基礎設施建設，扣除已建成的投資項目，平均每位農民需要投資約為1700元至4900元，全國共需要4萬億元，這無疑加重了農民的負擔。我國的城市和農村人口分別約占全國總人口的30%和70%。而城市、農村的衛生資源卻分別占80%和20%。[4]農村公共服務的供給整體不足主要表現在以下方面：基礎設施建設嚴重不足、教育資源嚴重短缺、醫療、衛生服務方面：農民看不起病、吃不起藥的問題仍突出。

2. 供給方式單一性和供給缺位。長期以來，政府是廣大農村的公共服務與物品的唯一供給主體，“七站八所”等鄉鎮一級的事業單位都由政府主辦和主管，人員列入了國家編制。服務色彩淡薄，管理性質很濃。現行的農村公共服務供給缺陷主要體現在供給方式單一和供給缺位上。（1）供給方式單一化。一是政府對公共服務包辦壟斷，供給效率不高。市場因素在公共服務品生產中的作用微乎其微，如與農民生活密不可分的飲用水、電力、交通、能源等方面幾乎都是由政府壟斷供給。二是現行的公共服務品供給制度缺乏明確的制度激勵機制和產權界限，自愿供給主體、非政府組織等的供給功能未得到充分發揮，造成了供給方式單一化。（2）供給缺位。在現行的供給制度下，政府出于自身利益的考慮，將農村公共服務品供給的責任一層層下放，導致了基層政府在公共服務的供給上事權和財權的不對等，從而造成供給方式扭曲。一方面表現為政府通過攤派、集資等手段將公共服務品成本變相地轉嫁給農民。另一方面還表現為政府公共服務的供給質量、數量的下降。[5]

（二）農村公共服務供給不足的原因分析

1. 城鄉二元結構體制的影響，公共財政投入不足。現階段我國的城鄉二元體制結構依然很牢固，雖然經過多年改革，但是農民在進城就業、醫療保險、上學等方面仍有嚴格限制，同時在公共服務品供給上政府也采取了城鄉有別的二元供給體制。在這一體制下，城市的公共服務基本由政府生產和供給，所需資金也主要是由財政預算來安排。而農村公共服務主要是由農村基層（鄉鎮或集體）來負責提供，成本費用又落到了廣大農民身上。我國在1994年實行分稅改革后，廣大農村基層政府的公共服務功能明顯弱化，在經濟發達的農村地區，其公共服務經費主要源于工業發展所帶來的稅收，但在廣大的貧困地區稅源很窄，財政困難突顯。

2. 公共服務的供給方式缺乏科學的決策機制。公共服務的供給方式有多種：私人供給、政府供給、政府與私人共同供給。我國現行的農村公共服務供給體制是私人和政府的混合供給，這種供給體制雖然考慮了公共服務的全局性、政策性因素和農村公共服務的地域性特征，可以成為比較有效的供給方式。但由于我國農村鄉鎮財力不足、傳統的自上而下的供給機制，較少顧及到農民本身存在的文化特質、需求信息等。政府既是融資、規劃和安排生產者，又是公共服務的生產者、提供者，政府擔負著公共服務的政策制定和組織實施的雙重角色[6]。

3. 政策落實不到位，政策工具運用不足。黨中央在近幾年出臺了很多能夠調動廣大農民積極性、切合新農村建設實際的法律和政策。但是，由于部分基層領導對法律和政策宣傳不準確、沒有很好地落到實處，這就影響了農民積極性的發揮。據調查，許多農民并不了解“新農村建設”的具體內涵。由于我國對市場化政策工具的理論研究不成熟，其運用于新農村建設的實踐活動不多，加之宣傳推廣運用不足，所以廣大農民群眾對農村公共服務的合同外包、農村基礎設施建設特許經營、農村基層醫療民營化及民營化的辦學形式等并不了解。這些都對農村地區公共服務充分運用市場化政策工具形成了極大的障礙。

三、市場化政策工具成功運用的分析及啟示

（一）公共服務市場化的特征和運行條件

1. 特征。（1）提供公共服務的形式多樣化。政府通過授權其他組織或者個人提供公共服務，可以采用特許經營、合同外包、民營化等方式，形式變得靈活多樣，農村公共服務的供給將更加全面有效。（2）市場競爭被成功地引入到公共服務中。由于公共服務主體由一元向多元化發展，不同的主體之間也必定存在著競爭，顧客們的滿意程度對于提供公共服務的主體來說顯得更加重要。（3）公共服務的供給主體多元化。公共服務的市場化使得提供公共服務的主體不再僅僅局限于政府，企業、非政府組織甚至個人都可以成為公共服務的提供者。

2. 運行條件。經濟的市場化是當今世界各國發展的趨勢之一，隨著我國農村的各種社會組織和私人經濟部門力量的壯大，在農村經濟生活中的作用日益增強，私人經濟部門、農村公共部門、第三部門以及農民個體之間正在逐步形成分工合作并相對獨立的新型治理結構。我國政府的農村治理模式也在發生變化，市場化政策工具運用于農村公共服務供給的各項條件也日趨成熟。市場化的模式正常運行必須依賴一定的相關條件，可以概括為：規范化的政府職能、成熟完善的市場機制、民主化的決策、完善的法律制度、成熟的技術支持[7]。

（二）市場化政策工具成功運用于農村公共服務的案例分析

20世紀80年代初，我國政府開始在公共管理中引入市場機制，用市場力量改善政府治理績效。20世紀90年代以來，市場化政策工具主要在我國城市公共服務中運用比較廣泛，而在農村公共服務方面運用較少。隨著近些年市場化運行條件的不斷成熟，市場化政策工具也在我國的新農村建設實踐中逐步得到了運用，創新了公共服務供給方式。

1. 新農村建設中培訓、教育等文化建設方面。2001年以來，浙江長興縣、湖北監利縣等地成功實行憑單制，推行“義務教育卡”的助學模式，把政府投入義務教育的經費，從直接撥付給老師和學校改為發放到個人，讓學生自主憑卡擇校消費。江蘇省宿豫縣龍門學校面向農民、立足農村的民營化辦學形式拓寬了教育事業的融資渠道，優化了公共服務資源的配置。

2. 農村衛生、醫療服務、環保方面。2002年7月，陜西眉縣常興中心衛生院實行承包經營后，一改之前年年虧損的狀況，且扭虧為盈，成功開拓了農村基層醫療民營化的道路。2010年，湖南省將推行城鎮垃圾處理收費制度，并下發《湖南省城鎮生活垃圾處理收費管理辦法》，城鎮生活垃圾處理收費，堅持“誰污染稅付費”的原則，將用者付費成功運用于農村環保建設中，這是值得推廣的一種方式。

3. 農村、道路、水利橋梁修建等方面。2004年9月開工建設的湖南省益陽市桃江縣修山鎮資江水電站就是以BOT（建設—經營—轉讓，即Build-Operate-Transfer）方式建設的。水電站的經營權、管理權、投資權、財產權在協議期限內均屬項目公司所有，經營期限為50年，期滿各權限歸政府所有，打破了電力長期由政府壟斷供給的局面。湖北漢川市（縣級市）在農村及小城鎮基礎設施的建設過程中，按照“誰投資，誰受益”的方式，以合同外包的形式廣泛向社會公開招標。三年來，經多方籌資修筑和改造城鎮主次干道達82條。這種特許經營、合同外包的方式一定程度解決了農村公共服務資金不足的困難。

4. 增加農民收入、繁榮農村經濟方面。成都農村產權交易所于2008年10月13日掛牌成立，它成為全國首個農村產權交易所。產權交易所為全市農村產權交易提供了配套設施、場所以及交易信息發布、咨詢、投融資等服務。它的成立為產權交易這種市場化政策工具的成功運用提供了更為便捷的服務。

（三）市場化政策工具運用于農村公共服務的意義

1. 提高了服務效率，降低了生產成本。競爭的市場可以提高公共服務的管理效率并且使生產成本降低。市場化就是將競爭機制引入到公共服務供給領域，意味著公平且多元化競爭體系的形成。它能極大提高公共服務的供給效率，如市場化政策工具中的民營化，實質就是通過市場機制合理配置資源，使資源流向使用效率更高的部門。這種方式可以較好地降低成本，從而提高公共服務質量。

2. 拓寬了農村公共服務體系建設的融資渠道。據各項資料顯示，一些理論上本應由中央政府和省政府提供的純公共服務，如義務教育、計劃生育等，卻慢慢被下放到各鄉鎮一級或者村委會一級。在新農村建設中，呈現出了“上出政策、下出資金”的局面，因此在廣大農村地區都不同程度地形成了建設資金不足的局面。市場化政策工具的成功運用，可以在一定程度上緩解基層政府的財政壓力。

3. 適應了新農村建設的現實要求。隨著新農村建設和農村城市化建設進程加快，政府管理的各項工作增加，原來的行政管理方法已經開始不適應這種變化。在現有的體制下，政府機構比較臃腫，辦事效率低下，且占用了較大的公共財政權。而新生的公共管理方法則恰恰是針對現有的政府管理體制產生的。在新農村建設中引入市場競爭運行機制，各級政府針對新形勢下恰當運用市場化政策工具對新農村建設有極大的促進作用。

四、創新我國農村地區公共服務體系的路徑選擇

（一）轉變基層政府職能，促使社會力量廣泛參與

基層政府應堅持以市場為取向，通過政策激勵等方式，按照“民營、民辦、民管、民受益”的原則，積極鼓勵個人、企業投資并管理參與新農村建設。此外，引導、支持和鼓勵農村積極發展各種新型的社會化服務組織，提高農村社會化服務的水平。如大力推廣各種行業協會、專業合作社、聯合社、經聯社等農村合作經濟組織形式，拓寬投融資渠道，建立新的融資機制，參與和支持新農村建設。現階段，我國非政府組織的籌資渠道主要有“春苗行動”、“春雷行動”、“母嬰醫療衛生安康行動”、“希望工程”等。政府應該積極引導，使更多的非政府組織參與到農村公共服務的活動中去。

（二）完善各項法律制度和監管體系，明確產權關系

為了更好地實現農村公共服務供給的市場化，充分發揮私營部門、政府、第三部門和個人的參與性，必須要明晰產權關系，完善法律監管體系，從制度層面加以規范。目前，我國已經具有實施和運用市場化政策工具的相關法律法規以及規章和文件，如《拍賣法》、《招標投標法》等，為市場化的治理工具提供了一定保障，但法律制度體系的建設仍有許多空白。對于投資公共服務品的企業和私人，只有在明晰產權的基礎上，才能保證投資人的合法利益。法律和法規的缺失，在很大程度上制約了公共服務創新體系的建設。因此，只有完善各項法律法規的制定，才能創造良好的市場競爭環境，從而吸引更多的資金來提高公共服務的質量。

（三）解決企業家貸款難的問題，完善農村金融服務體系

近年來，我國一些鄉鎮民營企業發展迅猛，已成為促進農村經濟發展的重要力量。但由于融資渠道的阻礙，故使鄉鎮企業發展和企業家投資家鄉的建設范圍受到了局限。作為政府，首先應改革并創新農村的金融體制，從而提高農村信貸服務質量、增加農民收入。其次，積極拓展符合農村發展特點的信用擔保業務， 加快農村金融擔保體系建設。最后，提高各金融機構向農業發放貸款的比例，擴大農戶聯保貸款額度和小額信用貸款，不斷優化投資環境，切實解決好農戶、企業家們貸款難的問題。

（四）建立農村公共服務的科學決策機制和需求表達機制

在農村公共服務體系建設中，由于財政資金嚴重不足和受資源約束的情況下，政府不能在短期內或同時完成所有的公共服務的供給，只能有選擇性地提供部分關系農村發展的公共服務，由此而產生了公共服務提供的順序問題。農村公共服務的需求主體是農民，但一直以來農民缺少對公共服務品需求的渠道和表達方式，缺少一種有效的制度安排。因此，必須建立一種“自上而下”的公共服務品需求的民主表達機制，充分反映農民對公共服務品的偏好，以提高公共服務的供給效率。

（五）建立多元化的公共服務參與機制

以奧斯特羅姆為代表的西方制度分析學派曾提出了“多中心理論”，這意味著在競爭合作的關系中相互重視對方而存在，簽訂各種合約從事合作性活動。“多中心理論”為實現“多中心的社會治理和公共服務”提供了理論依據。因此，必須建立以政府為主、民間力量和資本廣泛參與的多元供給機制。新農村建設的實踐也表明：建立一種社會協同、互助的、競爭的、整體推進、多元參與的公共服務多元體系是非常有現實意義的。從理論上來看，多元化的主體有中央政府、地方政府和基層政府、私營組織、農村社區組織、農民個人等，但在實踐中還應根據公共服務的不同類型來確定恰當的供給方式。

從我國當前的市場化政策工具運用實踐來看，已取得一定的社會效益，但同時應注意的是，在市場化進程中片面追求利潤最大化而忽視了公共服務公平性與服務性的本質。如當今社會反響較強烈的教育、醫療產業化就產生了資源分布不均衡，市場泛化等問題。因此，在公共服務市場化的發展過程中，政府如何提高民主化決策程度、完善市場機制與法律體系以防范權利尋租、如何完善供給機制和監督機制等問題是創新農村公共服務體系的必要前提，是一項長期而艱巨的系統工作。將市場化政策工具運用于農村公共服務的建設中是一項有意義的研究，尤其是針對落后地區農村提供公共服務資金匱乏等實際情況而提出吸引社會資金進行投資的理念是新的探索。總之，市場化政策工具應成為提供農村公共服務的主要途徑之一，也應成為新農村建設的有力支撐。

參考文獻：

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[2]陳振明．當代西方政府改革與治理中常用的社會化工具[J]．福建行政學院學報，2005，（2）．

[3]郭金喜，魯娜．農村公共服務供給：基于公共政策視角的分析[J]．農村經濟，2010，（5）．

[4]城市經濟信息編輯部.社會主義新農村建設拉開序幕[EB/OL].城市聯合信息網，(2006-06-12)[2010-05-25].http://www.city-net.cn/detail.php?id=2854）.

[5]陳世偉．我國農村公共服務供給主體多元參與機制構建研究[J]．求實，2010，（1）．

[6]劉熙瑞．服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革目標選擇[J]．中國行政管理，2002，（7）．

[7]程國祥，韓藝．國際新公共管理浪潮與行政改革[M]．北京：人民出版社，2005．

[責任編輯：任山慶校對：葉慧娟]