我國公務員退出模式與機制問題研究

摘 要： 公務員退出制度作為干部隊伍建設的重要一環，在理論探討和實踐中得到不斷完善，并越來越受到各界的重視。我國公務員退出的基本形式，可有四種四類模式，以期建立以引導、激發、淘汰、緩沖、執行、補償、保障、監督、申訴救濟為體系的公務員退出機制，以實現降低公務員退出壁壘，保持行政機關新陳代謝及公務員退出機制的人本化與常態化。

關鍵詞： 公務員； 退出機制； 模式

中圖分類號： D630.3 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2010）04-0045-05

Research on Withdrawal Mode and Mechanism of the Civil Servant

YU Wei-heng

(School of Public Administration， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430060，China )

Abstract: Withdrawal mechanism of the civil servant is an important part of the cadre’s contingent building. With theory and practice has been continuously improving， more and more people pay attention to one. This paper separates the withdrawal form of the civil servant into four modes in China， and hopes to found a withdrawal mechanism of the civil servant， which consists of guiding， stimulation， elimination， buffer， implementation， compensation， security， monitoring， and complaint relief. This could reduce withdrawal barriers of the civil servant， and keep metabolism of the administration well. Furthermore， it makes the withdrawal mechanism step to humanistic and normal management.

Key words: civil servant; withdraw; mechanism; mode

一、引言

黨的十六大以來，隨著新時期干部隊伍的制度建設不斷完善，公務員退出行為也逐步規范起來。2006年1月1日起實施的《公務員法》，從立法上首開公務員退出之先河，為公務員管理提供了法律依據。2008年6月，中共中央印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，明確提出要“建立公務員正常退出機制”。隨后，國家公務員局連發《公務員考核規定》、《公務員獎勵規定》、《公務員培訓規定》三個試行規定。公務員隊伍建立“退出機制”終于由“說法”落到了“紙面上”，向常態化方向邁出了實質性的第一步。此外，2009年7月，中組部和人社部聯合下發兩個通知，《關于印發<公務員辭職規定（試行）的通知>》（人社部發[2009]69號）、《關于印發<公務員辭退規定（試行）的通知>》（人社部發[2009]71號），對公務員辭職、辭退做出了細致、明確的進一步規定，為公務員退出提供了可操作性的依據。但目前公務員隊伍的人力資源配置環節中“進大于出”，單向流動且缺乏活力現象嚴重，已經制約了公務人員管理的活力，完善公務人力資源的配置機制，使得公務員退出機制正常化已經成為一種迫切的制度需求，具有重要的現實意義。

二、文獻回顧

研究公務員退出可追溯到西方文官制度的建立時期，英國是最早實行公務員退休制度的國家，早在1859年英國就頒布了《退休金法》，其后，美國頒布了《1883年公務員法》。這些早期的公務員制度，目的在于保障公務員的退休待遇，通過有序的功績制來實現公務員的職業保障。王國文（2009）認為此時的公務員制度目的是為了維護個人基本權利和憲政民主制度，未有關系到公務員正常退出問題。直到上世紀80-90年代，公務員隊伍龐大，而退出困難的問題才成為各發達國家政府所關注，如英國1979年的公務員數量為752000人，到1994年減少到533350人，美國1993年開始的“重塑政府”運動5年裁減聯邦雇員35.1萬人。[1]

在退出障礙方面，宋琦（2009）[2]從人力資源管理角度出發，認為績效管理、考核設計、考核制度、激勵導向等方面阻礙了公務員的退出。石紹斌（2008）[3]則從制度建設方面看，認為清理違法違紀和不稱職公務員執行力度不夠，新陳代謝機制不順暢，以及公務員的社會保障制度沒有完全建立起來等對公務員退出設置了障礙。黃登攀（2004）[4]則從法律角度分析了公務退出的缺陷和漏洞。借鑒國內外公務員退出機制的經驗，石紹斌（2008）、王國文（2009）認為聘任制是公務員實現退出行之有效的方式，當前的問題只是聘任制推行力度和廣度上還不夠。可以說，聘任制較好的解決了退出障礙中的諸多問題。

在退出渠道上，石紹斌（2008）、王業春（2009）[5]、融燕、夏瓊（2009）[6]等人對公務員退出形式——退休、辭職、辭退、開除、調出、解聘進行了闡述，并將公務員退出方式做了區分。行政機關公務員退出制度是指，公務員依照法律、法規規定，終止與任免機關任用關系，公務員資格消失的一系列制度總稱。本人在前人研究基礎上將退出類型歸納以下四種分類：從提出退出要求的主體來看可分為主動退出與被動退出；從目標一致性及能否享受公務員退休待遇上可分為正常退出與非正常退出；從退出行為時間上可分為當即退出與暫緩退出；從公務員所處崗位級別不同，可分為領導崗位退出與非領導崗位退出。

三、存在的問題

（一）公務員退出與引進總量失衡

國家先后出臺了一系列政策，以緩解公務員系統越來越大的“出口”壓力，在各個環節上加強了對公務員隊伍的管理。堅持“公開、平等、競爭、擇優”的錄用原則，“逢進必考”，按照德才兼備的標準進行選拔，在源頭上嚴把“進口”關。同時，《中華人民共和國公務員法》對公務員的退出做出過明確規定，但是在實踐中出口仍然不暢，退出人數只占公務員流動的極小部分，政府機關的大多數人仍停留在原有體制的慣性中。此外，除公務員達到法定退休年齡外，其他形式的退出方式占退出人數的比例極小。如河北省2006-2010年以來各級行政機關中退出公務員崗位的近2萬人，其中退休18150余人[7]，占到退出的95%以上，而辭職、辭退及除名只有381人。

（二）公務員績效考核制度不健全

公務人員考核工作是整個人事考核的重要組成部分。目前我國公務員考核內容分為“德、能、勤、績、廉”五個方面，盡管對其作了較為詳盡的闡述，但缺乏有針對性的細化考核指標。這樣按照職位分類法要求每一等級中的職位雖工作性質可以不同，但其責任大小，工作難易程度、所需資格條件要大致相似，所得待遇也相同，導致考核沒有明確有效的評定標準，其考評結果不能客觀公正的反映公務員的真實工作能力和潛力。此外，考核是為了達到激勵公務員的目的，單位往往沒有對考核不合格的公務員的進行懲罰，或者懲戒程度過輕，對問題嚴重的反面典型也沒有進行剖析，強制處分勸其辭職。考核目的偏離，著重強調考核結果的平衡，忽視考核結果的運用，使考核結果有失公正。

（三）公務員退出執行力度不夠

對于單位而言，他們不愿看到公務員被辭退出去，畢竟長期在一起共事，情面上過不去。對于公務員個人而言，辭退所引起的后果非常嚴重的，不僅顏面盡失，而且基本上失去了生活保障。從而致使國家機關在行使開除權、辭退權時顧慮重重，難以果斷抉擇，甚至貽誤時機。在公務員管理實踐中，對于那些沒有什么大錯，只是能力不適合在機關工作、不勝任職務的公務員，很難被辭退，更多的是呈現一種避重就輕的現象，即以辭職代替辭退，以辭退代替開除，以提前退休代替辭退等。而被辭退的多是有明顯違紀行為但尚未構成犯罪的人。公務員退出制度實施的“硬”度不夠，大大削弱了退出制度的嚴肅性和權威性，阻礙了人事行政法治的進程。

（四）公務員退出后個人損益難以平衡

公務員退出系統后原本在單位的享受的相關福利，甚至普遍存在的搭便車現象會隨之消失，醫療費用的高報銷比例的權利剝奪，退出后社會保障體系不健全嚴重阻礙了主動退出者的步伐。大多數公務員在政府機關習慣了清閑的工作，原本自身具備的專業知識由于平時很少使用，幾年之后就會生疏甚至遺忘。一旦退出公務員隊伍，個人能力往往缺少市場競爭力，不能滿足企業和整個社會對人才的要求，狹窄的再就業渠道，使原本以高素質考入政府機關的公務員很有可能成了“無用之才”，難以找到合適的新工作。

（五）公務員退出缺乏公眾監督

公務員的退出缺乏有效的公眾參與和監督。公務員是人民公仆，公眾才是公務員實質上的“主人”，“仆人”干得如何，是否應該退出，“主人”理應最具有發言權。但現實中公務員的退出成了一種“內部事務”，無論是辭職辭退還是開除，往往只是公務員自身在決定或內部安排，公眾都很難充分參與進來并有效監督。

四、行政機關公務員退出機制的基本框架及配套機制

（一）行政機關公務員退出的基本框架

1. 行政機關公務員退出的依據

法律法規、公務員素質能力及績效考核是實現公務員退出的三大客觀依據。

首先，法律法規是社會判別行為事件正確與否的基本準繩。除受一般法律制度調整外，行政機關公務人員還受《公務員法》，以及相應的管理辦法進行調整。公務員退出必須符合法律法規的規定。

其次，公務員是具有相當能力的精英群體，一般來講，不存在能力存量上的問題。因為，不論通過何種途徑（分配、全國招考、交流、軍轉等）進入公務員隊伍，都已經歷了嚴格的考核和篩選。但實際工作中，不同的崗位提出了對公務員素質能力的具體要求，只有當公務員素質能力能夠滿足崗位提出的條件時，公務員才有可能完成該崗位的各項工作。素質能力是真實客觀存在于特定個體中的人力資本組合，通過具體的行為表現出來，不屬于受偶然性環境刺激做出的反應，是對于處理某類事或決策判斷的一致性表現。素質能力雖無法直接計量，但可通過其表現的強弱及方向來進行確認和比較。因此，公務員素質能力是其是否退出的參考依據。

最后，公務員的行為在法律法規允許范圍內，且達到了崗位所需各項能力要求，則公務員的工作勤勉程度、處理事情的方式方法、決策的科學性、工作業績成為考察公務員工作是否稱職，是否應該退出的重要依據。

我們認為法律法規構成了公務員是否退出的首要依據，并具有一票否決性質。公務人員的行為觸犯了法律法規受到制裁，或決策、言論造成重大財產損失或較大負面社會影響的，公務員毫無疑問應當退出。崗位分析為基礎的素質能力匹配度及公務員通用能力是公務員退出的第二依據。績效考核結果是公務員是否退出的第三依據。后兩個依據在決策該公務員是否應該退出的處理上發揮作用，并按一定比例分配權重。在退出決策上，司法、紀檢監察可根據首要依據做出處理。政府和公務員本人則可通過第二、三依據來評估是否還應留在公務員隊伍中。

2.行政機關公務員退出的模式

在公務員退出的三大依據基礎上，我們按提出退出要求的主體不同，及目標一致性不同，將行政機關公務員退出模式歸納為以下四種。

模式一：正常被動退出模式。組織與公務員的退出目標一致，雙方都認為該公務員退出是可接受的選擇，可享受公務員退出待遇，并由組織依照有關法律規定提出退出要求。如達到法定退休年齡正常退休、調入企事業單位。目前，以這種模式退出的公務員人數最多，方式最為常見，占退出人數的絕對數量。退出處理流程較為簡單，一般情況下男性年齡達60歲，女性達55歲，按國家離退休規定享受離退休待遇，退出公務員隊伍。公務員調入企事業單位，一般工資待遇變化不大。因此，暫不考慮補償問題。

模式二：正常主動退出模式。組織與公務員的退出目標一致，雙方都認為該公務員退出是可接受的選擇，可享受公務員退出待遇，并由公務員本人提出退出申請。如公務員主動辭職、自主創業，或提前退休等情形。

（1）退出事由或條件出現。即公務員因個人職業生涯發展要求、達到提前退休年齡等原因，出現退出公務員隊伍的事由。

（2）個人申請。由公務員本人就其退出原因，向所在單位提出退出申請，并遞交上級主管部門進行審批。

（3）調查核實。由單位人事部門會同紀委、監察部門進行調查核實，并聽取公務員本人的說明和解釋。

（4）補償安排。堅持以人為本，和“四個尊重”的原則，鼓勵公務員主動退出，為此類行為提供一定的退出經濟補償。退出方式基本分為兩類：一是主動辭職；二是提前退休。可按照不同退出方式，確定其待遇安排，并據職務級別不同，崗位性質不同，補償標準分類分段提供。總體上，提前退休享受按月經濟補償及繳納社會保險，但不高于現職收入的60%，直至達到法定退休年齡；主動辭職則可提供兩種選擇，按現工資繳納社會保險直至達到法定退休年齡，或采取未來五年工資收入一次性支付。

（5）退出落實。經上級主管及本單位批準，同意其退出申請，及時辦理相關手續。同時，監督公務員退出后的職業行為，防止在規定期限內從事與原單位有關聯的職業或交易。

模式三：非正常主動退出模式。組織與公務員的退出目標不一致，該公務員退出是某一方不愿接受的被動選擇，但公務員本人已提出退出申請。如引咎辭職等形式。

（1）退出事由或條件出現。因工作嚴重失誤，失職造成重大損失或惡劣影響，或對重大事故負有領導責任不宜再擔任現職的。

（2）退出申請。由公務員本人就其退出原因，向所在單位提出退出申請，并遞交上級主管部門進行審批。

（3）調查核實。根據退出事由的不同性質，由單位人事部門會同紀委、監察部門進行調查核實，并聽取公務員本人的說明和解釋。

（4）提出處理意見。單位人事部門、紀委監察部門在綜合分析該公務員表現的基礎上，提出是否退出的處理意見和處理方式。通過審核，組織無異議，則同意其當即退出。若僅同意退出其領導崗位，則采取暫緩退出的方式對待。通過輪崗交流、誡勉、領導崗位改任非領導崗位、停職待崗等方式來對其進行工作調整，直至符合上崗要求，或達到正常退休的要求。

（5）研究處理決定。單位黨組召開會議研究該公務員退出的處理意見。

（6）補償安排。對于此類退出人員，應給予相應的基本保障，承認其過去工作的成績和付出。退出后，享受繳納社會保險的待遇，直至達到法定退休年齡，但繳費基數不高于現職收入的60%。

（7）落實退出處理決定。經上級主管及本單位批準，執行組織處理決定，及時辦理相關手續。同時，監督公務員退出后的職業行為，防止在規定期限內從事與原單位有關聯的職業或交易。

模式四：非正常被動退出模式。組織與公務員的退出目標不一致，該公務員退出是雙方都不可接受的被動選擇，并由組織依照有關法律規定做出退出決定。如公務員被辭退，解聘，組織責令辭職，或公務員被開除等情形。

（1）退出事由或條件出現。因公務員聘任期已到，不再續簽；因連續兩次年度考核評定為“不稱職”應辭退的；或應當引咎辭職而不提出辭職申請的，責令其辭職；違反法律法規或本單位管理規定而應開除的事件發生。

（2）調查核實。根據退出事由的不同性質，由單位人事部門會同紀委、監察部門進行調查核實，并聽取公務員本人的說明和解釋。特別是，對于辭退和解聘情形退出，可考慮給予適當的經濟補償和保障，其標準參照有關規定。

（3）提出處理意見。單位人事部門、紀委監察部門在綜合分析該公務員表現的基礎上，提出是否退出的處理意見和處理方式。

（4）研究處理決定。單位黨組召開會議研究該公務員退出的處理意見。

（5）溝通談話。由分管人事的領導和人事處與該公務員進行談話，客觀公正的評價他們的工作，告知處理決定。

（6）落實退出處理決定。執行組織處理決定，及時辦理相關手續。

（二）行政機關公務員退出制度的配套機制

1. 行政機關公務員退出的引導機制

組織有動力引導公務員建立正確的公仆觀念，從根本上打破原有行政機關公務員根深蒂固的“終身制”“吃皇糧”等觀念，樹立勞動者人人平等的意識，激發在職公務員積極進取，樂于奉獻的行為；從個人的角度出發，退出的引導機制，通過建立公務員職業生涯規劃，幫助其進行自我發現和自我評價，將個人的能力與組織的需要進行匹配，找出相應差距，同時做好公務員職業生涯輔導。引導不匹配崗位要求的公務員選擇正常的途徑離開公務員崗位。此外，通過探索按崗位設置分層分類建立公務員任期制與聘用制相結合的方式來實現職業轉換的可操作性。

2. 行政機關公務員退出的激發機制

部分公務員并非能力欠缺，而是不適合公務員崗位，或不能充分發揮自身才能，工作并不能帶來成就感和滿足感，如具有創業激情，喜歡自由工作方式的人。對于這類公務員，可以考慮其切實需要，提供“高價贖買”或“創業輔導”方式，補償現在工作的機會成本和經濟成本，激發其主動退出公務員隊伍。

3. 行政機關公務員退出的淘汰機制

公務員主動退出畢竟是少數，實現公務員隊伍的新陳代謝正常，更多情況下是實現不合格人員的退出。按照現代人力資源管理的基本要求，行政機關應建立具有可操作性的淘汰機制。通過公務員績效考核、能力素質測評等方式對公務員進行篩選，逐年按適當比例對不合格人員進行淘汰。對于通過聘任、借調等方式進入公務員隊伍的人員，結束其聘任關系、退回給原單位；對于其他方式進入公務員隊伍的人員，進行待崗培訓，培訓結束后進行上崗考核，如仍不能達到崗位要求，則依照法律法規的有關要求進行辭退。

4. 行政機關公務員退出的緩沖機制

從組織成本角度看，培養一名公務員政府需要投入大量的財力和鍛煉機會，個人在其崗位中也或多或少做過一些對社會有益的貢獻。因此，對于考核不合格的公務人員不能簡單的采取一刀切的粗糙做法。應因就其不足，在退出發生前一階段，提供必要的幫助和提醒。對于退出人員給予三個月的待崗緩沖期，使組織和個人都有一段考慮時間，看是否值得留下。

5. 行政機關公務員退出的執行機制

公務員退出成為久治不愈的難題不僅是淘汰機制不健全，更在于退出執行環節難度較大。一般來說，行政機關公務員隊伍較為穩定，同事之間、上下級之間共事多年，人際關系較為深厚、感情因素重。對于被動退出過程中，考核不合格的公務員經常會對本部門領導、人事部門工作人員進行反復說情，找關系，使得出現“第二次不合格無法出現”、“應退不退”的現象。一個相對獨立的執行與監督機制，由專門執行機構負責監督執行，是公務員能夠正常被動退出的有效保障。

6. 行政機關公務員退出的補償機制

行政機關作為一類特殊的組織，有著較高的進入與退出壁壘，公務員流動的成本較高，如我們前面所分析的公務員退出成本包含：收入損失成本、再就業風險成本、遷徙成本、心理成本、機會成本等。作為理性公務員在考慮到退出成本時，會更為謹慎的做出成本收益計算。因此，在外部勞動力市場吸引力不足的條件下，對其退出產生的成本進行合理補償，是符合人力資源流動基本規律的。就目前公務員退出的補償機制來看，補償的力度微乎其微，未能形成有效驅動力。因根據公務員退出的方式不同，給予相應明確的補償措施。

7. 行政機關公務員退出的保障機制

為了順利實現公務員退出，保障機制是相當關鍵的一個環節。不論通過何種方式退出，公務員所擔心和面臨的問題可歸結為對未來不確定性的擔心。對于改變良好待遇和穩定工作的現狀，會存在諸多的不適應。因此，建立適宜的保障機制及措施，來替代公務員隊伍中的穩定特質，如完善公務員社會保障體系，鼓勵建立退出公務員管理協會等民間組織等。

8. 行政機關公務員退出的監督機制

監督機制是公務員退出過程中非常重要的一個環節。沒有有效監督的公務員退出制度，將會使“退出”成為導致滋生腐敗的“避風港”，為那些已經或準備犯錯的現職公務員打開脫罪的方便之門，造成極為惡劣的社會影響。在我們的調研過程中，有相當比例的公務員對現階段的收入感到不太滿意。以公務員為理性經濟人為假設進行分析，公務員在收入與付出不成比例的情況下，會產生彌補其損失的機會主義傾向。

9. 行政機關公務員退出的申訴救濟機制

除上述配套機制外，申訴救濟機制必不可少。作為行政機關公務員，有著為公共利益服務的職業特性。對于其退出過程中產生的一系列問題，應給予其專門的申訴救濟渠道。特別是，在能崗匹配，績效考核等環節中，重視過程的公平、公正、公開，杜絕少部分人借績效考核打擊報復同事。

五、對策與建議

（一）完善公務員制度的運行機制，形成系統的政策法規體系

2010年，從中央到地方，各地公務員局已經掛牌，需要針對公務員管理過程中出現的一系列退出問題，研究并制定解決辦法。同時，以現行國家法律法規為基礎，完善行政機關公務員退出的政策法規。如鼓勵各地制定具有可操作性的《行政機關公務員退出管理的實施意見》，根據各地的社會發展水平的差異，制定公務員退出的補償標準、對象，優惠政策，以及享受期限。

（二）建立科學的招聘與評價制度，實現能力和崗位需求匹配

為減輕公務員退出的壓力，應首先抓好入口環節，招錄合適的人，安排在合適的崗位。嚴格做好公務員隊伍的定編定員、錄用及干部選拔工作，嚴把入口關，優選準公務員及準干部，提高能崗匹配程度。建議建立以公務員工作分析及能力席位為基礎的招聘及評價制度。公務員招錄環節做好資格審查，初試、復試以及資格審查。此外，干部的選拔與交流也應考慮其能力與崗位要求的匹配。

（三）提供符合市場競爭要求的培訓機會，提升公務員的就業能力

對于被動退出的公務員。鑒于其長期處于行政機關內部工作環境，缺乏市場競爭意識，退出短時間內無法適應社會的要求，可為其提供符合市場競爭要求的培訓機會，如提供本科、研究生等教育，或專項技能的職業培訓。通過培訓轉變公務員的職業觀念，并使其素質能力得到一定的提高，以應對未來工作生活的挑戰。

（四）強化績效考核結果的運用，為公務員退出提供科學依據

為使得公務員退出能夠保持通暢，必須高度重視考核結果，認真運用。首先，做好績效反饋工作，將績效結果反饋給個人，分類進行指導，勉勵優秀的、激勵中等的、鞭策落后的。其次，將考核結果作為公務員勸退的事實依據，減少傳統年底投票打分的主觀影響。

（五）健全公務員社會保障制度，降低公務員退出的保障風險

考慮到公務員職業的特殊性，應為其建立公務員社會保險，并逐步向基本社會保險過渡。而對于未達退休年齡離開公務員隊伍的公務員，可將社會保險關系轉到地方，并由原主管部門出具證明，對其在行政機關的工齡進行認定，通過新人新辦法，老人老辦法來處理。公務員保險建立前未繳納部分，在退出時按照當地社會平均工資水平，以視同繳納原則，由財政進行一次性補足。

（六）提供合理的經濟補償，減少公務員退出的個人成本

建立科學合理的補償機制，首先要確定補償對象及標準。應充分考慮公務員退出的物質損失、精神損失、技能損失以及公務員職業生涯的機會成本。除以開除形式退出外，其經濟補償原則為：主動退出及被動退出都應納入到補償對象范圍。以社會平均工資為依據，以主動退出的補償標準略高于被動退出的補償標準為原則，讓已經不太適應公務員工作的人員選擇主動退出，降低其退出的經濟成本。

（七）構建多元化的公務員退出渠道，發揮人力資源市場的基礎性作用

在制度建設上，應努力貫通辭職、提前退休、調入企事業單位、辭官從教等多元化退出渠道，為因考核不合格，工作難以適應的公務員提供一個可接受的選擇。政府應充分發揮現代人力資源市場的基礎作用，打通行政機關與企事業單位人才流動機制，鼓勵有能力的公務員向企業流動，以人力資源市場定價為基礎，充分實現自身價值。

（八）建立健全社會監督制度及退出后限制制度

為保證公務員退出的正常化、規范化、法制化，防止損害公共利益的行為發生，有必要考慮建立以問責制度、離任審計制度、離任就業受限制度、刑事追訴制度為依據，部門(單位)監督為主，主管部門監督為輔，直接領導監督為重點，密切聯系群眾監督的公開化、透明化、社會化的公務員退出監督體系。

參考文獻：

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