論教育政策的程序公平之虛假性

[摘要]程序公平作為一個(gè)集合，集合中的元素有起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平以及相關(guān)的倫理公平和規(guī)則公平。通過程序公平這個(gè)集合中的元素之間的學(xué)理分析，得出程序公平的虛假性，這里的虛假性是程序公平實(shí)現(xiàn)的一種尷尬和一種困境;同時(shí)，程序公平是教育政策制定中重要的一種制度安排的追求和結(jié)果。正因?yàn)槌绦蚬綄?shí)現(xiàn)的尷尬和困境，因此，進(jìn)而指出擺脫這種尷尬和困境的路徑。

[關(guān)鍵詞]教育政策;程序公平;虛假性

[中圖分類號(hào)]G40-011.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-4634(2010)01-0021-04

1教育政策的公平追求:歷史性理念

追求公平，是幾千年來人類文明社會(huì)孜孜以求的偉大理想。在中國，孔子時(shí)代的“大同社會(huì)”理想，魏晉時(shí)期陶淵明所憧憬的世外桃源，清末太平天國的《人朝田畝制度》，康有為的《大同書》，孫中山的“三民主義”，到毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”思想，都可以以“公平”作為主題詞貫穿這些經(jīng)典史集;在歐美，從柏拉圖的《理想國》開始，到階級(jí)啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩、伏爾泰、盧梭等大家，從美國的《獨(dú)立臺(tái)言》到法國的《人權(quán)宣言》，從空想社會(huì)主義到馬克思主義的誕生，從巴黎公社到20世紀(jì)無產(chǎn)階級(jí)世界革命，從普選權(quán)的實(shí)現(xiàn)到福利國際的形成，仍然可以用“公平”這根主線來貫串思想家的社會(huì)理想[1]。公平是對(duì)人與人之間涉及利益分配的社會(huì)關(guān)系之平等狀況所作的肯定性評(píng)價(jià)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本前提。今后將更加關(guān)注社會(huì)建設(shè)，更加注重社會(huì)和諧、社會(huì)公平和社會(huì)正義，其實(shí)質(zhì)是政策的價(jià)值取向?qū)⑥D(zhuǎn)向公平尤其是社會(huì)公平[2]。不十分嚴(yán)格地講，政策是指某一(或一組)行動(dòng)者(主要是政府的官員、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體)在既定的活動(dòng)領(lǐng)域中的行為。更廣義的理解，政策是政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系[3]。因此，從這種角度理解教育政策，是指教育行政機(jī)關(guān)和它周圍特定環(huán)境的關(guān)系。而這種特定關(guān)系，不管是從社會(huì)環(huán)境角度來看，還是從教育政策自身的功能來看，教育政策追求的必然是公平，即教育政策公平。從公共政策的本質(zhì)來看，公共政策的價(jià)值追求是社會(huì)公平和社會(huì)正義[4]。教育政策作為公共政策的一部分，從這個(gè)層面上理解也必然是追求教育政策的公平。同時(shí)，教育政策作為一種權(quán)威的分配，教育政策的本質(zhì)是公共性，這就決定了教育政策必須立足于解決對(duì)教育資源公平分配的問題。任何一個(gè)民主、進(jìn)步國家都必須堅(jiān)持公平原則。如果不以公平為價(jià)值理念，尤其是在當(dāng)今我國教育領(lǐng)域內(nèi)，利益主體分化日益多元化的今天，不僅不能解決棘手的教育問題，而且將嚴(yán)重阻滯社會(huì)的發(fā)展。公平對(duì)待每一個(gè)公民，特別是對(duì)弱勢(shì)群體的平等關(guān)切，保證共享社會(huì)繁榮的成果，這是一個(gè)社會(huì)文明發(fā)展程度的標(biāo)志。

政策公平的理念是永恒的，這從歷史的發(fā)展和演繹過程可以看出。同時(shí)，政策公平的內(nèi)涵卻有著很強(qiáng)的時(shí)代性和歷史性。但，在任何時(shí)代和歷史階段的變革，其共性都是希望通過社會(huì)變革帶來更大的平等，改善人們特別是弱者、處于不利地位者或被排斥者的生活狀況，這種意愿長期以來一直是社會(huì)科學(xué)家工作的基本理由，而社會(huì)科學(xué)傳統(tǒng)本身則深深地扎根于社會(huì)行動(dòng)和改革[5]。而社會(huì)科學(xué)家所采取的行動(dòng)和改革的信念只有通過參與政策制訂，利用各種資源的優(yōu)勢(shì)，使政策內(nèi)容達(dá)到公平、公正和平等的地步，從根本上促進(jìn)社會(huì)變革的公平。

2程序公平的界定與屬性

2.1程序的界定:程序公平的集合概念

程序:①按時(shí)間先后或依次安排的工作步驟。如，工作程序、醫(yī)療程序;②為使電子計(jì)算機(jī)執(zhí)行一個(gè)或多個(gè)操作，或執(zhí)行某一任務(wù)，按序設(shè)計(jì)的計(jì)算機(jī)指令的集合[6]。本文的程序不是分析具體的工作步驟和先后的時(shí)間順序，這里的是指規(guī)則或制度本身的集合概念。在這個(gè)程序公平集合中，有倫理公平、規(guī)則公平、起點(diǎn)(機(jī)會(huì))公平、過程公平、結(jié)果公平五個(gè)元素。程序公平是教育政策制定中絕對(duì)重要的一種制度安排的追求和結(jié)果。但是，往往在表面上看是公平的，比如在教育政策制定過程中政策主、客體都有參與權(quán)的人人平等的制度設(shè)計(jì)。而究其本質(zhì)，這種制度設(shè)計(jì)所保障的參與程序的公平是有內(nèi)隱性條件的。這種內(nèi)隱性條件使參與的程序公平具有了程序公平的不真實(shí)性，即程序的虛假性。虛假性是指程序公平實(shí)現(xiàn)的一種尷尬和一種困境。因此，教育政策程序公平，即為使教育政策制定具有五性，即科學(xué)性、民主性、合理性、合法性和公共性，不同的工作步驟所處的階段的程序集合中相對(duì)應(yīng)的元素。本文主要是對(duì)這個(gè)程序集合中的五個(gè)元素與教育政策制定過程中的主、客體參與性分析，試圖論證程序公平的內(nèi)隱條件性，即教育政策程序公平實(shí)現(xiàn)的虛假性，進(jìn)而提出規(guī)避虛假性的路徑選擇，有效地實(shí)現(xiàn)程序公平的追求。

2.2程序的屬性:形式公平的絕對(duì)性

從政府管理社會(huì)的角度來說，決策過程本身就具有一種非理性的屬性，它對(duì)來自利益沖突的多個(gè)集團(tuán)的矛盾意見全都敞開著大門[7]。就此進(jìn)行的調(diào)查表明，決策人往往只是在研究成果和已經(jīng)做出的決定相一致的情況下，才會(huì)直接利用這些成果[8]，或者是這種成果屬于若干可以考慮的備擇方案之列，并未越出由政治、組織或其他方面的因素所劃定的“可接受范圍”[9]。從這種角度來看，政策決策更大程度上應(yīng)該是一種藝術(shù)，即經(jīng)驗(yàn)決策，而這種藝術(shù)或經(jīng)驗(yàn)的實(shí)質(zhì)是“人治”作用的存在。隨著社會(huì)的進(jìn)步，民主化進(jìn)程的發(fā)展和市民社會(huì)的出現(xiàn)，勢(shì)必要尋找一種手段解決公平缺位的現(xiàn)象。因此，政策制定的程序公平便成了規(guī)避“人治”作用的發(fā)生。教育政策制定的程序化可以彌補(bǔ)經(jīng)驗(yàn)決策的不足、提高教育決策的效率，并有助于公正、公開地制定政策[10]。教育政策制定是指公共組織特別是政府針對(duì)有關(guān)重要的教育問題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬訂、評(píng)估和選擇有關(guān)政策方案并最終擇定的過程。從這個(gè)層面的定義中可以看出，程序性是政策的特定屬性和本質(zhì)要求。在十六大報(bào)告所指出的“我國政治文明建設(shè)的重點(diǎn)在于加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化”。德羅爾認(rèn)為，元政策指有關(guān)政策制定的策略，包括政策制定的結(jié)構(gòu)、過程、人員和方針原則等[11]。而在元政策制定過程中，既然是原則方針的制定，在公平價(jià)值的追求下，并且在當(dāng)今主要的羅爾斯的分配公平和程序公平的思潮影響下，就需要對(duì)政策制定過程中的程序原則進(jìn)行規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)程序公平的價(jià)值追求。

因此，程序的提出，就是保障公平實(shí)現(xiàn)的路徑選擇。所以，程序公平就是政策形式公平的絕對(duì)性和特定性的標(biāo)志。

3程序公平的前提:機(jī)會(huì)公平的困境

教育政策的程序公平其實(shí)質(zhì)就是一種規(guī)則。規(guī)則本身制定的不管有多么的公平，如果規(guī)則的前提條件，即進(jìn)入規(guī)則是有條件的，那么程序公平就進(jìn)入到一種難以糾正的困境中。而在教育政策的制定過程中，程序的公平就存在著這樣的困境。

從出生到生命終結(jié)，個(gè)體之間的資源條件不平等不僅先天存在，而且在先天的資源條件不平等的前提下，有不斷拉大的可能性。例如信息獲得、經(jīng)濟(jì)條件、家庭背景和社會(huì)地位等先天性的不足，必然造成教育政策制定過程中的參與性不平等。如在個(gè)體人生中的不同職業(yè)體現(xiàn)著不同的社會(huì)地位，而不同職業(yè)對(duì)政策關(guān)注度有著很強(qiáng)的相關(guān)度，如教育背景好的職業(yè)有很強(qiáng)的關(guān)注度[12]。同時(shí)，學(xué)歷與關(guān)注度之間存在高度正相關(guān)關(guān)系。學(xué)歷每提高一個(gè)層次，公民對(duì)于公共政策制定過程的關(guān)注度就比相鄰較低的學(xué)歷層次群體提高 7.785%[12]。其相關(guān)的研究結(jié)果有:①男性對(duì)公共政策制定過程的關(guān)注度高于女性;②青年群體對(duì)于公共政策制定過程的淡漠度高于中年群體;本研究的前提是對(duì)公共政策制定過程關(guān)注的人數(shù)越多公民對(duì)公共政策制定過程關(guān)注的程度就越高。

因此，由于思想觀念和知識(shí)水平的差異以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差別等先天和后天的資源不平等，在市場(chǎng)運(yùn)行不可避免地帶來結(jié)果的不平等。而這種結(jié)果的不平等又重新成為資源不平等的事實(shí)。這種不平等對(duì)政治社會(huì)而言，卻是不合理的。“平等的關(guān)切是政治社會(huì)至上的美德”，“平等關(guān)切是施政者特殊的、必不可少的美德。”[13]一個(gè)沒有這種美德(平等)的政府只能是專制的政府，一個(gè)國家的財(cái)富分配如果極為不平等，那么它對(duì)公民的平等關(guān)切就是值得懷疑的。這些政策主要關(guān)注如何接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的不平等的前提下對(duì)這些不平等予以修正，也就是說，這些政策把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下收入不平等當(dāng)作一個(gè)給定的事實(shí)，然后再去詢問稅收應(yīng)當(dāng)如何針對(duì)優(yōu)勢(shì)群體的某些不平等收入，應(yīng)該如何把這些不平等收入向弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)移[14]。作為一個(gè)自由主義者，德沃金相信，每一個(gè)人的人生都是有價(jià)值的，政治社會(huì)組織的合理性就在于可以讓每一位公民的人生都不會(huì)虛度，他們不會(huì)因?yàn)槟芰Αt富、技能、性別、種族等各方而原因而承擔(dān)不幸的命運(yùn)。因此，教育政策一定要體現(xiàn)平等的關(guān)切，既要在道德上平等地對(duì)待每一個(gè)人，又要讓人們?yōu)樽约哼x擇承擔(dān)責(zé)任。這就是所謂“敏于志向，鈍于天賦”。

我國貧富懸殊在很大程度上并不是公平競(jìng)爭(zhēng)造成的結(jié)果，而是少部分人憑借其天然的優(yōu)勢(shì)或利用不平等的機(jī)會(huì)巧取豪奪造成的。不平等及其加劇的趨勢(shì)成為對(duì)發(fā)展的限制與障礙的復(fù)合體，因此，迫切需要扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，創(chuàng)造更大的平等作為加速發(fā)展的一個(gè)條件。”[15]

從這種層面上來說，教育政策的程序公平的前提陷入一種困境，人們?cè)诮逃咧贫ǖ某绦蚬缴希荒鼙M力改變前提的不公平，但是卻無法達(dá)到完全的前提公平。

4悖論:程序公平之虛假性

4.1程序公平之內(nèi)在虛假性:行動(dòng)的困境

在教育政策中，公平問題是時(shí)代和歷史的選擇。在公平的追求過程中，程序公平在一定意義上存在著絕對(duì)性，即其它形式公平的不存在性。但在程序公平的追求過程中，在教育政策過程的內(nèi)部就存在著悖論。在政策制訂的過程中，關(guān)注的應(yīng)該是目標(biāo)達(dá)成與效能最為重要，因而，公共行政人員不應(yīng)該受制于程序規(guī)則[16]。這就在政策的效能追求下與政策過程要求的程序公平發(fā)生了矛盾，出現(xiàn)教育政策制定程序上形式公平的內(nèi)在追求的悖論。

4.2程序公平之外在虛假性:機(jī)會(huì)平等之困境

在教育政策過程中的公民參與的程序性與機(jī)會(huì)平等的困境。一方面公民參與是“公眾參與政策過程作為一種程序性安排，在決策上具有程序的合理性。”[17]這是教育政策“五性”的必然要求和實(shí)現(xiàn)途徑。在教育政策制定中，實(shí)行公民參與的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)“五性”，即公共性、民主性、合理性、合法性和科學(xué)性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育政策制定的程序公平性。但是，從公平的前提，即機(jī)會(huì)公平的困境分析中，可以得出程序公平的虛假性。

4.3程序公平之學(xué)理虛假性:內(nèi)隱性條件存在

公平的含義則相對(duì)復(fù)雜、不確定，難以衡量，它在不同的范疇和領(lǐng)域內(nèi)有不同的內(nèi)涵。公平問題貫穿于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)活動(dòng)的始終，在不同的范疇、話語體系中的內(nèi)涵各異。但就程序公平的集合中，倫理上的公平，指不管是誰，人人都必須享受做人應(yīng)獲得的基本利益與價(jià)值。人們平常所說的“法律面前人人平等”即是指此種倫理意義上的公平。機(jī)會(huì)對(duì)所有的人不允許歧視地平等開放。美國學(xué)者羅爾斯也持此種觀點(diǎn)，即各種職務(wù)和權(quán)力地位向所有人開放。但事實(shí)上，這種機(jī)會(huì)均等通常是有一定條件制約或規(guī)定的，只有符合基本規(guī)定或條件的人，或者說具備相應(yīng)能力和素質(zhì)的人才有此機(jī)會(huì)獲得這種機(jī)會(huì)均等。規(guī)則公平有兩層含義:首先，確立一種相對(duì)公平的規(guī)則;其次，這些規(guī)則平等地適用于所有政策對(duì)象，即過程公平。與機(jī)會(huì)均等的含義不同，規(guī)則公平僅指相對(duì)公平的規(guī)則平等地適用于所有政策對(duì)象，但從另外一個(gè)角度看，規(guī)則公平與機(jī)會(huì)均等一樣，不能克服自然人身?xiàng)l件的差異所帶來的種種限制。可見，規(guī)則公平也是有一定條件約束、限制的。結(jié)果公平并不是指結(jié)果平等、平均等同，而是指在確保以上三項(xiàng)公平內(nèi)容的基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的客觀結(jié)果是公平的。因此，從學(xué)理上分析也可以得出教育政策的程序公平的虛假性。

5突破:程序的剛性(規(guī)則)與彈性(前提)的整合

5.1個(gè)體自由與能力提高的實(shí)現(xiàn):教育政策的功能定位

阿瑪?shù)賮喩挠^點(diǎn):可行性能力的平等。他認(rèn)為，以人的自由發(fā)展程度作為衡量社會(huì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，而不是以財(cái)富的增長或者其他標(biāo)準(zhǔn)作為判斷社會(huì)發(fā)展的依據(jù)。簡單地說，對(duì)他而言，發(fā)展就意味著人的發(fā)展，就意味著每一個(gè)人都可以“持久生活(不在青春年華就受到夭折)和活著過一個(gè)好的生活而不是一個(gè)艱難的、不自由的生活”。所以發(fā)展的根本就是每一個(gè)公民的能力的發(fā)展。“能力”的概念與“自由”的概念是有著一致性的。一個(gè)人只有擁有了某種能力，才可以說在某方面是自由的。疾病、收入低下、性別、社會(huì)分工等等因素都會(huì)在不同方面對(duì)人的能力造成限制。所以。也就影響了他的自由[18]。因此，雖然教育政策的程序前提是處于困境中，但是，教育政策的本質(zhì)功能應(yīng)該是促使每個(gè)人自由發(fā)展和能力的增強(qiáng)，這才能夠使機(jī)會(huì)平等的困境得到不斷地改善。

5.2教育政策的補(bǔ)償性:程序前提公平縮小的法則

在教育政策中要貫徹矯正平等和補(bǔ)償平等的原則，追求教育的絕對(duì)平等是不現(xiàn)實(shí)的，但要努力實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)、受教育權(quán)利、享受教育資源的相對(duì)平等。因?yàn)椴顒e是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律的反映，差別不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征和普遍現(xiàn)象，同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力和基本方法[19]。公正的社會(huì)又應(yīng)當(dāng)避免自然的博彩，不能因?yàn)橛行┕褚驗(yàn)樽匀坏牧觿?shì)而生活不幸。因此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的分配應(yīng)當(dāng)在保證機(jī)會(huì)均等的條件下，對(duì)那些在合作體系中最不利者給予一定的補(bǔ)償[18]。

5.3弱勢(shì)群體價(jià)值追求:程序前提公平實(shí)現(xiàn)的路徑

對(duì)社會(huì)做出總體性的安排，追尋公共利益，這是政府這一強(qiáng)制性政治組織可以獲得倫理辯護(hù)的依據(jù)。公共政策主體所持有的價(jià)值觀對(duì)其公平分配社會(huì)資源能力有較大影響。從政府的道德責(zé)任講，除難比造福具有更迫切的道德意義。因此，公共政策必須堅(jiān)持“社會(huì)總體利益最大化”的價(jià)值取向，只有以維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公平為目的來分配有限的社會(huì)資源，才能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[20]。所以，教育政策實(shí)現(xiàn)教育公平是有所能的，這種平等主義就意味著，政府應(yīng)當(dāng)給人們配備平等的能力，尤其是對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注，使他們可以實(shí)現(xiàn)在他們的生活質(zhì)量上的平等，也就是要給予他們每一個(gè)人平等地實(shí)現(xiàn)他們理性承諾的生活計(jì)劃的能力。

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