當下西方國家政府與非政府組織關系研究述評

摘要：20世紀90年代以來，隨著非政府組織在西方國家的迅速發展，相關領域的研究也逐步興起，其中一個重要的研究主題就是政府與非政府組織之間的關系。西方文獻中有關該問題的研究可以具體分為兩個不同的研究方向：一是非政府組織與民主政治之間的關系，二是非政府組織與治理之間的關系。在這些研究文獻中彌漫著一股樂觀主義的情緒和觀點，他們認為非政府組織的發展與政治民主化以及實現良治之間存在著正相關關系。盡管說，這些樂觀主義的情緒和觀點在相關研究文獻中占據著主流地位，但同時也受到諸多不同觀點的有力挑戰。

關鍵詞：西方國家；政府：非政府組織：關系

中圖分類號：C936 文獻標志碼：A 文章編號：1001－862X(2010)06－0038－07

20世紀70年代以來，一場有組織的志愿運動和創建各種私人的、非營利的及非政府的組織運動，正成為席卷全球的最引人注目的運動。它對20世紀晚期的意義，如同民族國家的興起對19世紀晚期的意義一樣重大。面對如此深刻和廣泛的社會結構變遷，人們對于它的關注也迅速提升。在1978年，非政府組織在當時的美國學術界還是一個“被忘記的經濟領域”。如今，西方文獻中這方面的研究則“出現了爆炸式的增長”。

一、非政府組織研究的主流理論

(一)市場、政府失靈理論

該理論是由美國經濟學家威斯布羅德所提出。他從傳統的需求——供給經濟學范式出發研究非政府組織存在的問題，基本分析過程如下：

首先，市場在提供某些物品上存在失靈現象。私人的、以營利為導向的市場盡管在很多方面都能夠以高效的方式滿足消費者的多種需求，但是，它不能對于那些消費者不能加以有效監督其產品質量的物品進行有效供給，同時也不適合對于公共產品的提供。

第二，政府同樣存在失靈現象。上述市場失靈本來可以通過政府來加以彌補的，但政府本身也存在失靈現象。這種失靈主要體現為人們需求的多樣化與政府提供服務的同質性特征之間的矛盾。在現代社會中，個人由于收入、財富、教育水平、宗教與種族背景不同，他們對于公共產品的需求不盡一致。而在現代民主體制中，公共物品的供給一般都是通過政治決策過程來決定的。在沒有選票交易的簡單模型下，投票結果往往只能反映中位選民的偏好，而留下大量的不滿意的選民團體。換言之，某一項公共物品的供給只能滿足社會中某些群體的需求，而不能滿足其他人的需求，盡管后者在絕對人數上可能超過前者。如果考慮到公共物品種類的多樣性，那么，社會中的不滿意群體就相當巨大。因為，在某種公共物品供給中，一個人可能屬于中位選民中的一員，而在其他產品供給中，則有可能成為邊緣群體。這樣，在一個異質性社會中，如果所有的公共產品都由政府來供給，那么，任何的社會群體都是不滿意群體。

第三，既然市場存在失靈現象，而政府對于這種失靈也只能實現有限的彌補，那么，非政府組織作為一種制度安排就有其存在的必要性。根據該理論，政府與非政府組織之間在公共物品供給方面存在著此消彼長的關系，非政府組織的發展與社會的異質性程度緊密相關。“一旦政府可以提供這些服務，并在形式上及數量上符合公民需求時，則非營利組織可扮演的角色所剩無幾。雖然在人口組成相當歧異時，滿足多數人的需求可能會使少數人不滿，但此時，非營利組織卻可以順理成章第成為提供公共形式服務的替代機制。社會的同質性愈高，其公民的偏好就愈相似，則對非營利組織的需求就愈少。”

(二)合約失靈理論

該理論是由美國經濟法學家漢斯曼所提出。與威斯布羅德的分析方法一樣，漢斯曼也是以主流的經濟學理論作為其基本分析工具的。他認為，市場經濟能夠按帕累托最優的方式運行，營利性廠商會以體現社會效率最大化的數量和價格來提供商品和服務，其前提條件在于消費者能夠在不付出較大成本的情況下做到以下幾點：第一，在購買之前能夠對不同廠商的商品和價格進行精確對比；第二，能夠在價格上與所選的廠商達成一致；第三，能夠判斷廠商是否按合約行事，如果違約，則可獲得賠償。在多數情況下，市場體制能夠基本滿足上述條件，因此，市場總體來說是有效率的。

但是，由于信息不對稱的存在，上述理想狀況可能無法實現，并出現合約失靈現象。如，由于廠商所提供的商品過于復雜和專業，普通消費者根本就無從鑒別其優劣；購買者并非最終的消費者，而消費者本身的判斷能力又相對較弱，這樣購買者就很難判斷服務的具體質量；或者購買者與受惠者之間的溝通較為困難，難于監督廠商是否按照合約行事。在這種情況下，就有可能存在生產者欺騙消費者的情況，從而形成合約失靈現象。

漢斯曼認為，在社會服務和慈善領域，廣泛地存在著服務的購買者與最終消費者相分離的現象，這種現象所導致的一個后果就是購買者與生產廠商之間存在嚴重的信息不對稱問題。由于廠商始終是以利潤最大化為其行動導向的，因此，如果該類服務由營利性廠商來提供，那么，合約失靈就很難避免。因此，作為替代性的制度安排，該類服務由非政府組織來提供就顯得較為合適。之所以如此，其根本原因在于這類組織的“非分配性約束”特征。這一特征意味著非政府組織不得將其所得凈收入分配給對該組織實施控制的個人，如組織成員、管理人員、理事等等。“非分配性約束”的存在在相當程度上限制著組織的營利動機，并從而在最大程度上降低合約過程的機會主義行為。

(三)志愿失靈理論與第三方政府理論

該理論是由美國公共政策專家、非政府組織學者薩拉蒙所提出。他認為，與市場和政府一樣，非政府組織同樣存在失靈現象，如慈善供給不足、慈善的特殊主義、慈善組織中的家長作風、慈善的業余主義等等。非政府組織的這些弱點可以由政府來加以彌補。比如，政府可以通過稅收減免政策來克服慈善的供給不足問題；可以通過民主的政治程序來決定公共福利支出，從而克服非政府組織行為的狹隘性和家長式作風；通過政府的專業來彌補非政府組織業余主義等等。

但是，政府同樣存在弱點，如以權力為基礎的科層制組織通常缺乏靈活性，難以滿足不同社會群體的需要，并且通常成本較高。而這些正是非政府組織的優勢之所在。它們通常規模較小，富有彈性，能滿足不同社會層次的需要，由于競爭的存在，它們通常也是高效的。因此，政府與非政府組織間的關系是互補的，而非排斥的，合作有益于雙方。

薩拉蒙進一步指出，在美國政府與非政府組織合作過程中，政府扮演著“資金和指導的提供者”的角色，而非政府組織則是“服務提供者”，兩者之間相互配合，共同滿足社會多元化的需求。由政府出資，其他組織來提供具體服務的治理方式被薩拉蒙界定為第三方政府理論。具體到這里，第三方主要就是非政府組織。該合作方式的有效實施有利于調和美國公民對公共服務的社會需求與對政府機構敵意之間的矛盾，一方面，政府在公共福利提供中的作用得到增強，另一方面，又可將政府機構的規模控制在一個較小的范圍內。

(四)政府一非政府組織關系的類型學

該理論是由紀德倫、克萊默和薩拉蒙等人所提出。他們根據福利國家中公共服務的資金籌集和授權與服務的實際提供兩個維度將政府與非政府組織之間的一般關系概括為以下四種：

第一，政府支配模式。在這個模式中，無論是服務資金的籌集還是服務的實際提供，政府部門都占據著壟斷地位，非政府組織的活動空間很小。

第二，第三部門支配模式。與上一模式相反，在該模式中，非政府組織在公共服務的資金籌集以及實際提供方面都發揮著舉足輕重的作用，政府的活動空間則相當有限。產生這種情況的原因相當復雜，但主要與意識形態以及宗教有關。這些意識形態以及宗教通常存有強烈的反對政府提供社會服務的傾向。另一種可能性就是這些地區還沒有發展出現代國家形態，沒有形成對于政府公共服務的強烈需求。

第三，雙重模式。在這種模式中，政府部門以及非政府部門都大量地卷入到公共服務活動中去，但都局限在各自界定的領域中，一般不會輕易滲入到對方的活動領域中。

第四，合作模式。與雙重模式中的“互不干涉”相比，該模式的重要特征在于政府與非政府組織之間能夠形成良好的互動與合作。其通常做法是政府提供資金或授權，由非政府組織來提供具體的公共服務。

二、非政府組織與民主政治之間關系的討論

這方面的爭論主要圍繞兩個相互關聯的問題展開：一是非政府組織對于民主政治的建成、維續具有何種作用，二是民主政治是否有利于或者說在何種程度上有利于非政府組織的形成與發展。

非政府組織對于民主政治的作用問題可以具體化為它們對于民主政治體制的建立、維持具有何種作用。對于此問題，西方學界存有分歧，一方比較樂觀，另一方則較為謹慎。

樂觀主義情緒首先體現在一些學者對于非政府組織在民主轉型過程的相關評述中。樂觀者認為，非政府組織的發展不僅有助于原先威權政體與極權政體的瓦解，同時對于民主政治的維續也是必不可少的重要工具。

相比較非政府組織的民主轉型功能，其民主政治的維持功能得到更多的關注和研究，并具有相當長的研究歷史。在《論美國的民主》一書中，托克維爾對于遍及美國社會中的結社現象不乏譽美之辭。在他看來，在民主國家，結社的學問是一切學問之母，缺乏結社能力將危及整個民主政治體制甚至文明本身，“如果民主國家的人沒有權利和志趣為政治目的而結社，那么，他們的財富和知識雖然可以長期保全，但他們的獨立卻要遭到巨大的危險。而如果他們根本沒有在日常生活中養成結社的習慣，則文明本身就要受到威脅。……政府當局越是取代社團的地位，私人就越是不想聯合，而越要依靠政府當局的援助。這個原因和結果將不斷循環下去”。……如果一個民主國家的政府到處都代替社團，那么，這個國家在道德和知識方面出現的危險將不會低于它在工商業方面發生的危險。在當代，對非政府組織民主功能的代表性解釋主要來自帕特南。他指出，非政府組織的發展之所以有助于民主政府的效率和穩定，“不僅因為它們對于個人成員的‘內部’效應，而且它們對于更廣大的政治體有著‘外部’效應。”這里的“內部”效應主要是指，非政府組織的發展有助于成員間的合作和團結的習慣、公共精神、社會責任感、合作技巧、責任分擔意識等品質的培養。而且，當個人屬于有著多元目標和多樣化成員結構的“橫向”組織時，他們的態度將因為組織內的互動和交互壓力而變得溫和起來。外部效應則是指，非政府組織的發展有助于現代民主政治中利益表達和利益集結的實現。

此外，帕特南還認為，非政府組織的廣泛發展還有助于普通民眾和政治領導人良好政治品行的養成，以及良好的政治社會結構的形成。而它們對于維護民主政治的穩定性一般被認為是相當重要的。他發現，在意大利非政府組織較為發達地區，民眾更加關心公共事務，居民與居民之間以及居民與地區領導人之間都能夠建立起良好的互信關系，妥協是地區領導人解決相互間競爭的經常性方式。

除此之外，樂觀者還認為，非政府組織的發展能在相當程度上補充現代民主政治在程序設置上的某些不足。現代民主政治的理論基礎主要是人民主權論。根據這一理論，人民是政府權力的最終來源，當政府違背了人民的意志時，人民有權收回這些權力。但是，幾年一次的選舉活動、文官常任、間接選舉等現代民主機制在相當程度上限制了民眾對于政府的實際影響力。在此情況下，非政府組織可以通過對政府施加持續性壓力的方式幫助民眾增強其對于政府的影響力，并進而保證政府在負責任的情況下使用人民賦予的權力。

最后，非政府組織不僅從正面的意義上維持民主政治的穩定，同時還可以通過限制國家權力的方式來防止民主政體蛻變為專制政體。該觀點主要來自于自由主義國家觀傳統。自由主義認為，國家是一種必要的惡。國家之所以必要是因為公民社會需要國家來協調社會沖突、維持社會秩序和保證社會安全，以及提供單憑社會自身很難完成的公共事業。但是國家同時又是邪惡的，如果沒有外力的限制，國家權力將會無限制的擴大下去，直至公民失去其基本權利和自由。于此，國家權力的合理邊界必須予以明確界定，必須利用社會來限制國家以保障公民的基本權利和自由。現代公民社會論者繼承了自由主義的這些觀念。認為一個活躍的公民社會或者說強大的非政府組織領域將會對國家權力的擴張傾向起到一個很好的限制作用，并最終防止民主政治的衰弱和專制政體的形成。

當樂觀主義情緒充實于大量的研究文獻和日常語言中時，其他一些人則保持了相對謹慎的態度。對上述觀點提出了各種質疑和批評。

戈登·懷特從公民社會的基本內涵出發對公民社會組織有助于民主政治發展的一般觀點提出了系統性批評。他認為所謂公民社會就是指“國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿地結合而形成以保護或增進他們的利益或價值”。這一簡短的定義從本質上講是非目的論的和面向現實的，它暗含了關于國家內部公民社會組織本質差異性和形態多樣化的假設。這些組織對待民主政治的態度不盡相同，甚至大相徑庭，有些不涉足政治，有些支持民主政治，還有些則可能是權威主義的同情者或支持者，因此，“任何強調一個‘強大的’公民社會將會更加有助于民主化的觀點都是毫無意義的，除非人們進一步去考察這一組社會力量的確切內容。”同樣，缺乏強有力的公民社會并不意味著這個國家的民主化轉型就不可能實現，在某些國家，推動民主化進程的力量主要來自于政府高層，而非公民社會。

一些批評者則指出了某些非政府組織中存在的反民主因素。他們用事實證明此領域的強大帶來的可能不是民主的政治生活。而是新的專制。1997年，普林斯頓大學的伯門教授在一篇名為《與希特勒同行》的文章中，對德國魏瑪時期市民社會的作用作了冷靜的分析。他發現，20世紀二三十年代，德國的社團生活異常豐富多彩，許多人加入了各種形式的專業和文化組織，而這被認為是支持民主的市民社會的主要支柱。然而，德國活躍的市民社會不僅未能鞏固民主和自由的價值，反而使這些理念趨向滅亡。脆弱的政治制度，無力對眾多市民組織向其提出的要求作出回應，這導致了后者將他們的忠誠轉向民族主義者和民粹主義者，并且最終轉向納粹黨團。結果，市民社會的密集便利了納粹分子迅速地建立起動力十足的政治機器。霍普金斯大學公民研究中心在一份介紹匈牙利非政府組織發展的研究報告中也得出了相類似的結論，在納粹占領期間，該國的一些志愿者組織變成了半軍事機構，或者成為了整個納粹運動的一部分。

在一些更為激進的學者看來，發達國家的非政府組織在表面上有利于民主政治的穩定，但在實質上卻有損于民主的本質。托克維爾描寫了非政府組織對于當時的美國民主政治之所以既是必須的，又是有益的，其原因在于當時美國所獨有的社會結構。在這種社會結構中，等級制和具有巨大勢力的貴族階層都不存在，個人之間既是平等的，又是軟弱的，因此，只有通過廣泛的結社行為才能處理那些在等級制國家單靠少數貴族就可以完成的事業。但是，時至今日，包括美國在內的西方發達國家的社會結構都發生了巨大變化。財富、知識、身份等資源的不平等分配已經在一定意義上培養出若干個新的貴族階層，或者說社會精英階層。隨著專業化和社會分工的發展，這些精英廣泛地分散在社會的各個領域，并對其形成重要影響和實際的控制力。而非政府組織正是社會精英控制大眾的一種重要工具。現在，在這些發達國家，這些精英完全可以像過去的貴族一樣。單靠少數人的努力就可以成就一番事業，或者建立起一個巨型的托拉斯王國。而由普通公民所建立的小型社團組織相對于這些巨型組織而言，其重要性已經相當微弱，相應地，人們的參與興趣好像也出現了下降的趨勢。此時的大眾盡管還保有自由組織社會團體的權利，但是，其意義卻在相當程度上被消解了。

其他一些人則對非政府組織自身的非民主特征進行了批評。針對很多非政府組織經常聲稱其行為代表了某種社會公共利益的論調，批評者提出質疑，這些組織的“代表權”是如何實現的，民眾是通過何種方式和程序將自己的權利委托給這些組織的。顯然，選舉作為一種重要的委托機制，在非政府組織這里并不常見。盡管說，非政府組織尤其是公益類組織的規范角色是為了提升社會的公眾利益和公共價值，但“應然的”規范角色與“實然”的事實角色之間存在著巨大鴻溝，而某種連接兩者關系的選舉與委托程序的缺失更是加深了這一鴻溝。用這種聲稱是社會公共利益和價值的代表，但本質上卻是非民主的組織去彌補有著相當歷史和相對成熟的、以選舉與委托為制度保障的現代民主政治的不足，顯然很難找到足夠的理由。這些組織可能發現了現代民主政治在運行過程中存在的問題，但是，如果將這些組織自身視為解決問題的關鍵，可能并非十分恰當。

在另外一些人看來，即使在民主國家。非政府組織的“利益表達”和“利益集結”對于維持民主政治的有效運行其功能亦相當有限。在一篇研究報告中，薩拉蒙對影響非政府組織政策倡導和游說的制約性因素進行概括：(1)法律障礙，包括美國在內的很多發達國家都對非政府組織的政策倡導和游說活動進行了嚴格限制；(2)資源依賴，擔心失去政府的資助是很多非政府組織在對待政策倡導和游說問題時采取謹慎態度的重要原因；(3)專業主義，非政府組織聯盟和專業倡導和游說型組織的出現替代了一般非政府組織尤其是運作型組織在這方面的功能；(4)市場化觀念，市場文化的發展鼓勵社會群體的“自救”行為，而反對通過政治行動來改變自己的境遇。這一點在相當程度上限制了非政府組織的政治行動。(5)人財物的限制，盡管非政府組織在西方國家獲得了長足的發展，但人財物的限制始終存在，這一點對于那些小型組織而言尤其如此。人財物的限制對于很多非政府組織而言，可能構成了它們進行政策倡導和游說活動的最重要的制約性因素。

最后，還有人對非政府組織“利益表達”和“利益集結”功能在發展中國家的適用性問題提出質疑。他們認為，如果將這些功能不加修改地運用于轉型國家，可能就會發生錯誤。之所以如此，原因主要在于這種生搬硬套的做法只將目光集中于“利益表達”和“利益集結”的形式與過程方面，而非結果方面。他們通常錯誤的認為，廣泛的政治參與是民主政治的實質性內容，衡量民主政治的標準主要在于政治參與主體的廣泛性和多元性，而不論這種參與可能會帶給參與者什么樣的結果。事實上，一些研究者已經發現，對于那些處于轉型期的國家而言，形式上的廣泛參與可能會導致實質上的非民主結果。這一點正如亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》中所指出的那樣，發展中國家為了提高整體的經濟水平和社會生活水平而被動員起來的社會力量可能會使得這些國家的政府不堪重負，從而導致整個社會的動亂。換言之，對于那些處于轉型期的國家而言，作為“利益表達”和“利益集結”重要工具的非政府組織的廣泛參與可能不僅很難為這些國家的民主政治建設有所助益，相反，它們還可能成為政治不穩定的重要誘因。不僅如此，由于不穩定的政治秩序更加容易成為強權政體的溫床，因此，非政府組織還很可能會在無意中成為專制的幫兇。

而在民主政治之于非政府組織這一問題上，大部分學者都認為政治上越是民主的國家，非政府組織也就更加興旺。在談到美國社會為什么會出現如此普遍的結社行為時，托克維爾認為這主要與美國政治的民主性質相關，在他看來，“在民主國家里，全體公民都是獨立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業，其中任何人都不能強迫他人來幫助自己。因此，他們如果不學會主動地互動，就全都陷入無能為力的狀態。”盡管論證的具體過程不盡相同，但是，后來的許多研究者都認可了托克維爾這一結論。

與上述觀點不同，一些持異議者反駁到，某些國家非政府組織程度相對落后于其民主化記錄，如日本。非政府組織在日本盡管有著久遠的歷史，但是它們并沒有形成一個獨立于政府和商業機構的“第三部門”。由于受到政府和商業機構的強大影響，非政府組織在日本往往被描述為半政府機構和半商業機構的混合體。而非一個獨特的制度化空間。

其他批評者則認為，現行的民主規則和程序并不一定有利于非政府組織的發展。薩拉蒙指出，在美國，現行民主程序通常有利于那些大型非政府組織的發展，因為它們有更多的能力和機會影響政府的決策行為。而對于那些勢單力薄的非政府組織而言，由于缺少與政府進行溝通的技能、財力、時間以及人力資源，其聲音很少能夠進入到政府的政策議事日程中去。這些組織盡管力量弱小，但卻遍及全國。其活動領域也涉及幾乎每一個與民主議題相關的領域，如少數族群、婦女、社區發展、人權等領域。這些證據表明，民主政治與非政府組織之間并不存在必然的聯系。

三、非政府組織與治理之間關系的討論

根據全球治理委員會的權威定義，所謂治理就是指“各種各樣的個人、團體—公共的或個人的——處理其事務的總和。這是一個持續的過程，通過這一過程，各種互相沖突和不同的利益可望得到調和，并采取合作行動。這個過程包括授予公認的團體或權力機關強制執行的權力，以及達成得到人民或團體同意或者認為符合他們的利益的協議”。就非政府組織與治理關系而言，現有的研究主要圍繞以下兩個問題展開：其一。非政府組織在治理過程當中扮演著何種角色；其二，組織間合作的治理效果如何，它給參與各方帶來了什么樣的影響。同樣，人們在這一問題上存有分歧，一方較為樂觀，另一方則較為謹慎。

樂觀者認為，治理理論的興起主要源于人們對固有的社會調節和控制方式感到不滿，它們已經不能對迅速變化的社會做出適當回應。信息不對稱、機會主義、特殊資產投資等因素的廣泛存在帶來普遍的市場和政府失靈現象。無論是市場，還是政府都不能夠依照以往的方式來解決他們所面臨的問題。正確的選擇應該是在政府、企業以及非政府組織三者之間建立起一種新的合作框架，對社會問題進行協同治理。在新的治理框架下，參與者通過持續不斷的交流和談判將會：(1)最大程度上減少信息不對稱現象；(2)減少投機主義行為發生的幾率；(3)鼓勵人們對特殊資產進行投資；(4)盡可能地減少市場失靈。此外，平等協商的治理方式有利于克服傳統的科層制帶來的效率低下的問題。在很多學者看來，非政府組織在該合作框架中具有重要地位，是該框架的一個有機組成部分。譬如當斯托克談到“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者”時，非政府組織也包含在內。

與其他強調政府與非政府組織之間的合作有利于提升民主政府的治理水平不同，在1990年的一篇文章中，薩拉蒙強調了合作對于非政府組織的益處，其中最大的益處就是合作有助于解決非政府組織的志愿失靈問題。他認為。通過與政府簽訂服務委托合同，非政府組織獲得開展服務所需資金。在其后的研究中，薩拉蒙對該合作框架的認識進一步深入。非政府組織不再僅僅充當政府服務傳遞者的角色，而是進一步加入到決策過程中去。薩拉蒙認為，美國非政府組織在其發展過程中主要面臨四種危機，即財務危機、經濟危機、效率危機以及合法性危機等。這些危機已經在相當程度上影響了美國非政府組織在公民社會中的核心地位。為此，必須對非政府組織進行重構。其主要途徑包括對這類組織的核心價值進行重新檢視，以及在政府、企業與非政府組織之間建立一種新的合作框架。具體措施主要包括改革稅制、放松對非政府組織倡導的限制、建立公民社會委員會以及開展非政府組織公共教育項目等等。薩拉蒙認為，新的合作框架將會使得非政府組織重新占據公民社會領域的中心地位。

在樂觀主義情緒彌漫于整個學界的同時，也招來了眾多的質疑和批評之聲。首先，批評者認為這種建立在治理理論基礎上的合作框架同樣存在失敗的可能。其理由主要如下：第一，社會的結構性矛盾，其根源可能并不存在于市場領域，而是生產領域；第二，治理之所以能夠成功，其前提是參與各方都能夠以誠相待、平等協商、遵守協定，但是如果參與各方權力懸殊，那么規則的執行就成了問題；第三，治理理論過分強調了合作所帶來的價值，而對它在限制創新方面的負面作用認識不足。少數組織之間的聯合與合作通常意味著對于其他組織的排斥，當這種合作取得壟斷地位時，創新就成了問題。而治理一旦失敗，非政府組織將不可避免地遭受損害。針對薩拉蒙的非政府組織與政府間的合作治理理論，Jennifer Wolch評論到：“他正確地診斷出(美國)非營利領域所存在的問題，但是，他給出的建議，即通過非營利領域的重構以及建立一種政府與非營利組織間的合作模型幫助非營利領域重新占據公民社會的中心地位，卻是錯誤的。”其主要原因在于以下幾點：首先，經濟全球化削弱了國家政府行為的自主性；第二，在后現代社會，社會認同分裂化現象對非政府組織領域的合法性構成挑戰：第三，社會福利責任的下移及其地方化現象削弱了非政府組織的效率。