全球社會保障改革潮流概覽

近年來，經濟全球化、氣候改變，以及相繼發生的食品、能源和金融危機，使得發展中國家面臨著比以往更大的社會、經濟、政治和生態環境風險，因此，他們對社會保障的需求也日益增大。可是，大約有一半以上的世界人口至今尚無任何社會保障。根據國際勞工組織的估計，在最不發達的國家，享有社會保障的工人還不到10%。在中等收入的發展中國家，社會保障覆蓋率在20%—60%，所以，每逢經濟危機，都會在一些發展中國家引發社會騷亂甚至政局動蕩。因此，社會保障體系的建立健全和調整改革，長期以來都是一個廣受關注的發展主題。

從上世紀八十年代到現在，社會保障概念的內涵和外延以及社保政策的作用范圍，在全世界都出現了擴展的趨勢。國際勞工組織的一份研究報告曾強調指出，社保的焦點從最低生活保障和應對疾病、年老、殘疾、工傷、失業、生育和家庭主要勞動力死亡的風險，擴展到促進弱勢群體發揮自身潛力和贏得發展機會的領域。這就意味著，社會保障的防線前移，其功能不僅在于防止社會成員因遭遇意外而陷入貧困，而且還要降低風險乃至消除某些風險產生的根源。例如，采用衛生、教育、培訓和就業促進等措施，輔之以消除社會歧視的公共行動，減少社會成員患病、失能和失業的風險，并由此而幫助貧困群體突破生活中的惡性循環并切斷貧窮的代際傳遞。因此，除了社會保險和社會救助以外，社會增益產品(merit goods)的提供，也被作為社會保障的一種政策工具。義務教育，便是這類產品和服務的典型。

社會增益產品和服務，有助于增加社會福祉或促進社會公平，因而通常由國家動用財政資源對需方或供方予以資助，并采取強制性措施，保證生產和消費達到社會預期的水平。在這種情況下，社會增益產品的消費，取決于公共選擇，而非消費者個人的支付能力和支付意愿。從社會保障角度，關注的是需方，即確保全體成員能夠獲得這類產品和服務。在發展中國家，由于財政資源極為有限，往往僅針對包括貧困人口在內的低收入群體，設立社會增益產品需方資助項目，從而把社會援助和社會增益措施連接在一起。例如，巴西、智利和墨西哥等二十多個國家的“限制性現金轉移支付”項目即是如此:低收入家庭只有參與規定的婦幼保健項目和保證適齡兒童上學，才能獲得政府的現金生活補助。這一制度包含的設計理念，就是通過收入激勵，保障弱勢群體獲得必要的教育和健康服務。

世界各國在社會保障體系的制度框架形成之后，都會隨著社會經濟環境的變化逐漸調整內部結構、制度設計和保障水平;環境變化劇烈，則調整幅度也就可能隨之加大，甚至促成改革。例如，美國自一九三五年頒布社會保險法(Social Security Act)以來，幾乎每十年都出臺一次修正案。近三十年來的經濟全球化進程，促使各個國家和地區為了應對日益加大的競爭壓力，先后推行了強度不等的社保改革。雖然國家類型不同，卻從不同起點向“保基本、廣覆蓋”的政策目標趨近。

歐洲福利國家和轉型國家原本就有全民普享式的社會保障體系，在國際經濟競爭、人口老齡化和財政負擔過重的壓力下，改革取向主要是削減超出基本需求的社會福利。同時，縮小政府作用，擴大社會參與和責任分擔，密切個人義務和受益水平的聯系，強化福利受益者資格的審查和監督。例如，聯邦德國在縮短失業保險金領取期限的同時，增設基層社保服務網絡，實行點對點的一站式個性化服務，采取多種措施促進就業，并就近監測失業保險金和社會救濟金領取者的財產和收入狀況，隨時根據其家庭就業人數和人均收入的變動，調整社會援助程度。

與歐洲工業國相比，美國一直把社保水平限制在滿足基本生活需求的程度。高于這一界限的保障水平，取決于雇主和雇員之間約定的機構福利或職業福利，以及個人或家庭的儲蓄和投資。國家對此予以稅收優惠，并提供理財教育和信息服務。可以說，美國的社會保險水平設定，以不低于貧困線為原則。當前，社會保險計劃使得全美六十五歲以上年齡組中40%的人口脫離了貧窮。換句話說，若無社會保險，這一年齡組中40%的人口就會陷入貧窮。美國社會保障署專員米歇爾·阿斯楚(Michael Astrue)二○○九年二月給參保人的公開信或多或少地顯示出這個原則。他強調:“……社會保險從未成為美國人退休后的唯一保障。如果想要在退休后維持舒適的生活，參保人還需在工作期間另行儲蓄、投資、參加企業年金計劃或設立個人退休賬戶。”倒是目前尚未實施的醫療改革方案，包括了擴大醫療保險覆蓋面的內容。然而無醫保者僅占全國人口的16.7%，況且美國公民急診免費，由公共財政支付賬單;收入水平在貧困線以下的人可以享受醫療援助計劃，這種擴大保險覆蓋面的制度設計與發展中國家對“廣覆蓋”的追求不可同日而語。

毋庸贅言，“基本需求”涵蓋的內容和生活水平以各國特有的國情為轉移。相對于發達國家，發展中國家的社會保障只能在“低水平”上“保基本”。即便如此，在多數發展中國家，社會保障覆蓋面依然狹窄。尤其是社會保險，幾近于政府公共部門和現代工業及服務業工作人員才能享有的奢侈品。對此，以阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)為代表的一些經濟學家早在二十多年前就提出尖銳的批評。他們認為，高門檻、窄覆蓋的社會保障政策隱含了一個錯誤的理論前提，那就是把發達國家昂貴的社會保險和收入保障制度，視為世界上所有國家普遍適用的模式。然而事實上，即使是最窮的國家，也能通過對本國人口中的脆弱群體提供公共支持，創造出豐富多樣的社會保障形式來。

在這樣的理論和現實背景下，發展中國家的社保改革一般都包含著保基本、廣覆蓋和促進社會公平等多重目標。只不過國情各異，政策的側重點有所不同。在中等收入國家和地區，例如智利、巴西、阿根廷和墨西哥，在養老保險改革中設立了形式各異的最低養老金保障制度;墨西哥統一了男女工作人員的法定退休年齡(六十五歲);智利還廢除了所有對政府公共部門與私人部門工作人員區別對待的歧視性規定。在低收入國家，例如南撒哈拉一帶的非洲國家，每天收入低于一美元的窮人和營養不足的人分別占總人口的二分之一和三分之一，他們還只能期望借助社會救濟和社會增益項目，改善當前的生存條件。印度和中國同屬中低收入行列，又是人口大國，近年來分別通過多種制度創新來擴大社保覆蓋面。在印度，通過非政府組織實施的靈活就業者保險項目，成為廣受關注的一項制度創新。然而正因為其中政府的作用近乎缺失，這項制度的推廣至今仍是尚未解決的難題。

中國是當今世界人口最多的發展中國家，同時又是從計劃經濟轉向市場經濟的轉型國家。它既有發展進程中的二元經濟特征和顯著的地區差別，又有計劃經濟體制遺留下來的以戶籍制度為標志的城鄉社會分離。最近三十年當中的大規模農村勞動力轉移，雖然為工業化和城市化注入了旺盛的活力，可是進入城市工業和服務業工作的上億農村遷移勞動者(農民工和未獲得城市戶籍的農村高校畢業生)，卻不能獲得與城市戶籍就業者同等的社會保障和公共服務，實際上被排斥在城市社會的邊緣。這一切，使得中國的社保改革比其他國家更為復雜和艱難。

在二○○八年紀念改革開放三十年和二○○九年紀念中華人民共和國成立六十年的活動中，關于社保體系改革與發展的回顧文獻高密度發表。此間國內和國際研究機構對“十一五”規劃實施狀況的中期評估報告恰好也先后推出。這其中，各方對迄今取得的社會保障成就和現存的主要問題的判斷，可以扼要歸納如下:

第一，二○○三年以來，中國在改善社會保障和公共服務方面，取得了顯著進展。“十一五”規劃中的社會保障目標正在實現，有的規劃指標已經提前完成。這些，無疑得益于各級政府在貫徹科學發展觀過程中采取的一系列強有力的政策措施。

第二，社會保障體系的架構、保障項目的設計、服務的匹配，以及資金的籌集、管理和監督機制等等，仍需改進。

第三，社會保障的公平性亟待提高。僅就整個社會保障制度的覆蓋面而言，城鄉之間、地區之間、行業之間，以及不同戶籍、性別、職業和地位的人群之間，差別巨大。最需要社會保護的脆弱人群，依然保障不足。

在這種情況下，社會保障體系建設的中長期目標，只能是建設一個與中國經濟發展水平相適應，足以應對工業化城市化、人口老齡化和經濟全球化中的社會經濟及生態環境風險，并與促進就業、提高競爭力和增強社會包容性的發展模式相契合的國民生存需求保障體系。在這個意義上，它可以簡單地表述為“人人享有社會保障”，即社會成員在其生命周期的任何階段，一旦面臨困境，便有社會保障可依。

中國共產黨“十七大”報告提出了“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”的社保方針。鑒于此，社會保障體系建設的近期目標，應以“保基本、廣覆蓋”為原則，增強社保公平。“保基本”的含義，在于國家承諾的保障水平不低于城鄉居民的收入(或消費)貧困線。以此為前提，將基于這一水平的社保措施，推廣到全社會，這也就是“廣覆蓋”的意義所在。此外，國家可通過稅收手段激勵企業/機構或個人，為超出社會基本水平的保障需求，做出商業性的補充保險或儲蓄安排。這里之所以舍去流行的“多層次”提法，是因為企業/機構提供的補充保險(保障)計劃，以及社群、家庭或個人的儲蓄及其他保障措施，盡管不乏國家激勵，但并非國家責任。

鑒于此，促進社保公平的政策著力點主要在于，縮小城鄉之間、城市中的戶籍人口與農村遷移人口之間、公共部門與非公共部門就業者之間，以及地區之間的社保程度差別，并借此校正收入和財富的初始分配狀態。